FIGUEIREDO, Bárbara Matos[1]; ARANTES, Douglas de Almeida[2]; SOUZA, Karine C. da Silva[3]; ALVES, Francielly K. da Silva[4].
Resumo:
O presente artigo tem o objetivo de abordar os principais pontos relacionados ao instituto da ação civil pública como instrumento adequado para tutelar os direitos coletivos. Buscou-se através deste trabalho abordar o tema trazendo ao leitor os pontos que a doutrina e a jurisprudência elegem possuir mais relevância jurídica e social.
Palavras-chave: ação civil pública; tutela coletiva; processo coletivo.
Abstract:
This article aims to address the main points related to the institute of public civil action as an adequate instrument to protect collective rights. The aim of this work was to approach the theme by bringing to the reader the points that doctrine and jurisprudence elect to have more juridical and social relevance.
Keywords: public civil action; collective guardianship; collective process.
- introdução
A ação civil pública, prevista no art. 129 inciso III da Constituição Federal de 1988, regida pela Lei n. 7.347/1985 e subsidiariamente pelo Código de Processo Civil (CPC), é o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor e outros interesses difusos e coletivos.
Sabe-se que a Lei n. 7.347/1985 é instrumento normativo genuinamente processual visto que os direitos materiais que são protegidos pela ação, objeto do presente trabalho, são regulados por outras normais.
Cabe trazer à baila que tanto a ação popular como a ação civil pública são instrumentos processuais adequados a tutela de direitos coletivos, as diferenças basilares nas duas ações encontram-se na legitimidade ativa e passiva, enquanto a ação popular permite que se figure no polo passivo apenas a administração pública, na ação civil pública também é possível que sejam réus no processo qualquer pessoa física ou jurídica que causou algum dano aos direitos que a ação visa proteger. Já no tocante aos legitimados ativos, a Constituição Federal no art. inciso LXXIII concedeu a qualquer cidadão a legitimidade processual para ingressar com a ação popular, enquanto na ação civil pública o rol é limitado aos enumerados no art. 5º da Lei n. 7.347/1985.
O presente artigo será dedicado a análise dos aspectos da ação civil pública considerados mais relevantes pela doutrina e jurisprudência.
O artigo é composto por cinco seções, a primeira trata de uma síntese histórica da tutela dos direitos coletivo bem como da sua evolução doutrinária no Brasil e no direito comparado, a segunda aborda o objeto da ação civil pública, na terceira a legitimidade ativa para sua propositura, a competência para julgamento e o um dos tópicos que a doutrina julga merecer mais atenção que é o regime da coisa julgada no processo coletivo, aqui trataremos especificamente da coisa julgada no âmbito da ação civil pública.
A metodologia utilizada foi a bibliográfica, desenvolvida a partir de pesquisas em doutrinas jurídicas, artigos jurídicos, bibliotecas virtuais e sites da rede mundial de computadores pertinentes à temática abordada.
- BREVE HISTÓRICO DA TUTELA DOS DIREITOS COLETIVOS
O início do estudo das tutelas coletivas deve passar pela divisão clássica do Direito Romano entre Público e Privado, na qual se separam de um lado interesses de caráter geral e cuja presença do Estado é dominante, enquanto de outro temos interesses meramente individuais, sendo elevada a liberdade dos cidadãos estipularem as regras que irão reger seus atos.
A essa classificação se dedicou o jurista italiano Mauro Cappeletti que, no final da década de 1970, percebeu que entre o ramo público e o privado existem direitos genéricos demais para serem defendidos individualmente e ao mesmo tempo não são tão amplos a ponto de serem considerados públicos. Esta classe de direitos foi chamada pelo jurista de “metaindividuais ou transindividuais”, tendo mérito por evidenciar a necessidade de criação de um sistema de tutelas que transcendam à ação individual com o objetivo de reduzir o número de decisões desiguais e facilitar o acesso à justiça da coletividade.
Conforme ensina Hugo Mazzilli as idéias de Cappeletti e outros juristas italianos, como Vigoriti, encontraram eco nas universidades brasileiras, momento no qual começa a doutrina a trabalhar uma concepção de tutela coletiva de direitos e estudar um modo de proteção especial a tais situações jurídicas.
A evolução doutrinária se converteu em legislativa em 1985 com a edição da Lei n. 7347, chamada Lei da Ação Civil Pública, que veio a se tornar um importante marco na defesa dos direitos coletivos. À ela se somam o Código de Defesa do Consumidor (CDC), Lei 8.078/90, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/90), a Lei do Mandado de Segurança (Lei 12.016/09), a Lei de Ação Popular (Lei 4.717/65), além do NCPC e da Constituição Federal, na composição do que Didier chama de “microssistema do processo coletivo” (DIDIER:2017).
Didier aponta ainda que o núcleo deste microssistema se encontra na Lei de Ação Civil Pública somada ao Título III do CDC, ou seja, a ação tema do presente trabalho se mostra de máxima relevância não só para a tutela dos direitos a que se propõe, mas serve também de subsídio às demais modalidades de tutela coletiva que nas suas regras se amparam quando não lhes for previsto nada específico.
No atual estágio de desenvolvimento da defesa dos direitos coletivos encontramos maior preponderância da Jurisprudência e da Doutrina do que da própria lei, isso porque no microssistema acima citado percebemos que o legislador não se preocupou em descrever detalhadamente o procedimento para as referidas ações, este fato faz com que inúmeros casos práticos não sejam regulados do ponto de vista processual o que enseja grande atuação dos Tribunais na formação da atual sistemática.
Passados os pontos iniciais do tema podemos passar à análise específica da ação civil pública e suas questões mais relevantes, quais sejam, a delimitação de seu objeto, a legitimidade ativa para propositura, a competência para julgamento e o regime da coisa julgada.
- OBJETO
Como exposto alhures as ações coletivas têm por objeto os chamados direitos transindividuais, estes por sua vez são divididos em coletivos, difusos e individuais homogêneos e a compreensão da Ação Civil Pública demanda o conhecimento destas três espécies.
O artigo 81 do CDC traz a definição do que seja cada uma dessas subdivisões, conceituando “direitos difusos” como: os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; os “direitos coletivos” como: os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; por fim define os “direitos individuais homogêneos”, como: os decorrentes de origem comum”.
Entre os direitos difusos e coletivos stricto sensu destaca-se ser o “elemento diferenciador a determinabilidade das pessoas titulares, seja através da relação jurídica-base que as une (...), seja por meio do vínculo jurídico que as liga à parte contrária”.
Por sua vez os direitos individuais homogêneos são apontados pela doutrina como uma espécie de ficção jurídica criada para coletivizar interesse de determinada pessoa e facilitar sua proteção. O “caso a caso” deverá ser delimitado por ação de liquidação individual, na qual o juiz estabelecerá, conforme decisão em processo coletivo, o quantum devido a cada um.
No que tange o conteúdo material destes direitos podem ser almejadas a defesa do meio-ambiente, do consumidor, de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, de qualquer outro interesse difuso ou coletivo, da ordem econômica, urbanística, da honra e dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos e do patrimônio público e social.
Trata-se de rol exemplificativo constante no artigo 1º da Lei 7347/85, à ele são apontados por Hugo Mazzilli a defesa das pessoas portadoras de deficiência, dos investidores do mercado mobiliário, das crianças e adolescentes, dos idosos, etc.
- LEGITIMIDADE ATIVA
Acerca da Legitimação ativa nas ações coletivas, mormente à ação ora em foco, qual seja Ação Civil Pública (ACP), travou-se debate doutrinário quanto à sua natureza jurídica. Enquanto uns defendiam que a legitimidade seria ordinária outros apontavam natureza extraordinária.
Didier nos ensina que a legitimidade ativa ordinária é aquela conferida a determinado ente para representar em juízos interesse próprio, por sua vez a extraordinária confere ao ente possibilidade de defesa em juízo de interesses alheios. A partir desses conceitos fica evidente o porquê de prevalecer entendimento que adota a tese da legitimidade extraordinária.
Quanto aos grupos de pessoas representadas são estes desprovidos de personalidade jurídica, sequer possuem personalidade judiciária, tendo como principal efeito o fato de não poderem pleitear diretamente seus direitos sendo preciso que um dos legitimados legais lhe façam as vezes.
No sistema brasileiro optou-se por descrever taxativamente aqueles que estão aptos a ingressarem com ações coletivas, fenômeno chamado “legitimidade ope legis”, no caso específico da ACP o artigo 5º da Lei 7347/85 traz em seu rol: o Ministério Público; a Defensoria Pública; a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista além das associações civis.
Os legitimados ativos normalmente não são titulares dos direitos pleiteados, por exemplo, mesmo que o Ministério Público requeira a condenação de uma empresa ao pagamento a título de indenização por danos ao consumidor isso não significa que ele será o detentor do direito lesado, mas sim que está representando extraordinariamente aqueles que foram atingidos pela empresa ré.
Aliás, quanto ao Ministério Público afirma Mazzilli, na citação de Moraes: “constitui, diante de sua destinação institucional, o substituto processual por excelência, inclusive dos demais co-legitimados integrantes do rol do artigo 5º. e sua representatividade decorre de sua própria razão de existir (art. 127, caput, CF)”.
Apesar de esta substituição processual decorrer de lei é necessário que se definam limites para que tenhamos instaurada uma situação de infindáveis ações propostas por entes que sequer tem interesse no objeto da demanda. Por conta disso não basta que o ente esteja no rol do artigo 6º acima descrito, é preciso que guarde pertinência temática com o direito pleiteado.
Segundo Anônio Gidi para reforçar essa idéia: “nem mesmo o Ministério Público poderia ser considerado um legitimado coletivo universal, pois também a sua atuação se imporia o controle jurisdicional” (Apud DIDIER, 2018, pág.210).
O próprio STJ reconhece limites à atuação Ministerial como no caso a seguir:
“O exercício da legitimação extraordinária, conferida para tutelar direitos individuais homogêneos em ação civil pública, não pode ser estendido para abarcar a disposição de interesses personalíssimos, tais como a intimidade, a privacidade e o sigilo bancário dos substituídos. (REsp 1.611.821-MT; julgado em 13/6/2017)”
No que tange às associações civis a análise da pertinência também é realizada, contudo, se dispensam maiores formalidades como a “prova de que os associados tenham conferido autorização expressa ou a evidência de que tenham aprovado o ajuizamento da ação em assembléia (...)” (REsp 805.277-RS).
Quanto à Defensoria Pública o STF reconheceu a constitucionalidade de sua legitimação ativa por meio do julgamento da ADI 3945 em 2015, limitando sua atuação, e por consequência delimitando a análise da pertinência temática, aos casos de defesa dos necessitados.
Quanto aos conselhos profissionais, instituições com natureza de autarquia federal nos termos da ADI 1717, ou seja, estão no rol taxativo do artigo 6º da lei 7347/85, temos decisões do STJ reconhecendo sua legitimidade ativa, uma vez que são criadas exatamente para a fiscalização no sentido de garantir o melhor serviço prestado ao cidadão possível. (REsp 879840 SP).
Como podemos perceber de uma consulta jurisprudencial, os casos julgados em sede de STJ e STF acerca da substituição processual nas ACP são de um número muito elevado e a sua listagem completa foge aos objetivos deste trabalho, qual seja a apresentação em linhas gerais do funcionamento da referida ação coletiva.
Do exposto acima se conclui que a legitimidade ativa está prevista em um rol taxativo, porém, entendimento doutrinário e jurisprudencial majoritário revelam que não basta o enquadramento legal, sendo necessária a demonstração de pertinência entre o direito pleiteado e os fins a que a instituição se propõe, isso será feito ope judicis, a critério do juiz.
- DA COMPETÊNCIA
Nas ações coletivas a questão da competência no que tange a “danos locais” é de fácil solução, aplica-se a regra do artigo 2º da lei 7347/85, que prevê o foro do local do dano como detentor de competência funcional para processar e julgar a causa.
A doutrina afirma que apesar de a lei descrever como “funcional” ela na verdade seria “territorial absoluta”, uma vez que o legislador quis apenas dar ênfase ao caráter imutável de tal critério de fixação.
Os problemas surgem quando tratamos de competência para julgamento de “danos regionais e nacionais”, sendo os primeiros aqueles que abrangem mais de um estado-membro e os últimos aqueles que afetem todo o território nacional. Admitir-se competência de todos os foros onde o dano ocorreu seria praticamente permitir que qualquer juiz do país julgasse uma causa de âmbito nacional, isso certamente não seria eficaz e nem lógico.
Imaginemos um caso de lesão a direito do consumidor praticado pelo Banco do Brasil por meio de cobrança de valores abusivos, temos em mãos um caso de evidente dano de âmbito nacional. Caso a regra do artigo 2º da LACP fosse aplicada ao caso poderíamos ter como competente um juízo do interior do Estado do Mato Grosso, o que certamente dificultaria não só a defesa do réu, como a própria publicidade do processo, bem como atrapalharia a intervenção de eventuais interessados.
Para solucionar esse problema deve-se valer do artigo 93 do CDC que dita que quando o dano for de abrangência nacional deve a ação ser proposta na capital de estado-membro ou no Distrito Federal, cabendo a escolha ao autor.
Em complemento a esta regra temos o Princípio da Competência Adequada, assim: “levando-se em consideração a facilitação da produção da prova e da defesa do réu, a publicidade da ação coletiva e a facilitação da adequada notificação e conhecimento pelo grupo, deve a competência ser estabelecida com base no juízo mais adequado.” (TRF2 Conflito de Competência 11965, 30.07.2012, Des. Guilherme Nogueira).
Caso emblemático de aplicação desse princípio ocorreu no julgamento do Conflito de Competência 144.922/MG em 22.06.2016, no qual o STJ decidiu que, dentre os foros nos quais foram ajuizadas Ações Civis Públicas envolvendo quebra da barragem de Mariana, seria competente o da Justiça Federal de Minas Gerias, pois, “além de ser a capital de um dos Estados mais atingidos pela tragédia, já tem sob sua analise processos outros (...) o que lhe propiciará uma visão macroscópica dos danos (...) e tomar medidas dotadas de mais efetividade” (DIDIER;2017).
Do exposto se retira que a competência nas ações civis públicas deve partir inicialmente da análise da extensão do dano, se de âmbito local teremos como competente o foro do local do dano; se de âmbito regional teremos a capital de Estado; e se nacional teremos a concorrência entre capital de Estado e o Distrito Federal. Sempre se aplicando tais regras juntamente do princípio da competência adequada para propiciar uma maior efetividade na tutela coletiva.
- COISA JULGADA COLETIVA
Acerca do estudo da coisa julgada coletiva afirma Didier aduz ser este “um dos aspectos mais peculiares da tutela jurisdicional coletiva”, razão pela qual devemos dar especial atenção ao presente tópico.
Aponta ainda o autor que o estudo da coisa julgada passa por três pontos, quais sejam, os limites subjetivos, limites objetivos e o modo de produção, cada um destes apresenta particularidades com relação ao processo individual e serão vistos abaixo.
Os limites subjetivos se referem à delimitação de quais pessoas serão atingidas pelos efeitos da coisa julgada, podendo ser inter partes, ultra partes e erga omnes. Quanto à primeira trata-se da regra geral do processo individual, ou seja, a coisa julgada se formará apenas para aqueles participantes do processo; quanto à segunda modalidade temos a extensão à eventuais terceiros pertencentes a um grupo; por fim, temos a extensão máxima dos efeitos, abrangendo não só as partes e eventuais terceiros, mas toda e qualquer pessoa.
Para sabermos quais desses limites se aplicam às ACP devemos recorrer ao artigo 103 do CDC que diz ser erga omnes a coisa julgada no caso de a ação tratar de direitos difusos e individuais homogêneos, e ultra partes nos casos de direitos coletivos.
Apesar dos efeitos serem extensíveis para além daqueles que figuraram no processo, não podemos tomar essa regra por absoluta, isto porque a coisa julgada não se forma em todo processo. De fato, temos situações em que é colocado fim à causa coletiva sem que terceiros sejam afetados pela decisão. São os chamados “modos de produção da coisa julgada”, sendo os seguitntes: pro et contra, secundum eventum litis e secundum eventum probationis.
Nos direitos difusos e coletivos temos a presença da formação da coisa julgada secundum eventum probationis, ou seja, somente haverá coisa julgada quando a decisão for proferida com análise de provas. Isso quer dizer que caso haja improcedência por falta de provas não será formada a coisa julgada, podendo qualquer colegitimado intentar nova Ação Civil Pública quando do surgimento de prova apta à alteração do resultado.
Quanto aos direitos individuais homogêneos ensina Didier que “a 2ª Seção do STJ, no julgamento do Resp n. 1.302.596/SP, fixou entendimento de que não é possível repropor ação coletiva para tutela de direitos individuais homogêneos com fundamento em prova nova”. (DIDIER:2017).
Com base nisso não é aplicável a estes tipos de direitos o regime da coisa julgada secundum eventum probationis, o que levaria à situação de impossibilidade de nova ACP por colegitimado no caso de já haver juízo sobre a matéria, mesmo que de improcedência por insuficiência de provas.
Ressalte-se, contudo, que apesar desse sistema, as ações civis públicas que versem sobre direitos individuais homogêneos não vinculam negativamente o individuo, mas apenas os legitimados extraordinários. Então em caso de derrota processual do substituto poderá ainda assim o indivíduo pleitear seu direito.
- CONSIDERAÇÕES FINAIS
Pelo exposto, conclui-se que a ação civil pública é sem dúvidas uma ferramenta indispensável à garantia da concretização de diversos direitos assegurados na Constituição e na lei infraconstitucional. Ademais possui como escopo geral a prevenção, reparação e ressarcimento aos danos causados aos interesses metaindividuais, os objetivos específicos, por sua vez, serão determinados de acordo com o caso concreto.
- referências bibliográficas
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