Cartão Corporativo e o que deveria ser o limite de despesa para a sua utilização
Recentemente, o Excelentíssimo Senador da República Ronaldo Caiado apresentou o Projeto de Lei nº 84, de 2016, que dispõe sobre o uso dos Cartões de Pagamentos pela Administração Pública da União. A matéria objeto do Projeto de Lei possui natureza essencialmente procedimental, tendo em vista se tratar de assunto relacionado ao procedimento de aquisição pública direta e consequente despesa ou pagamento. Não se trata, portanto, de matéria específica de natureza orçamentária propriamente dita, pois não ventila, como essência, a despesa pública, mas à forma como ela será saldada pelos órgãos e entidades públicas, decorrentes de aquisições diretas de bens e serviços por meio desses cartões. Por não se tratar de matéria orçamentária propriamente dita, não vislumbramos qualquer vício de iniciativa no Projeto de Lei do Senador.
Apenas para ilustrar, o pagamento de despesa pública, como procedimento, só se realiza por meio de regular liquidação. Assim, liquidada a despesa, será ordenado o pagamento pelo agente público competente. Tal agente é denominado “ordenador de despesa”.
O ordenador de despesa é, portanto, o agente público responsável pela gestão dos recursos públicos de dado órgão ou entidade pública. Os regimentos internos desses órgãos e entidades, em regra, atribuem tal função (ordenador de despesa) aos agentes públicos estabelecendo valores escalonados conforme a hierarquia. Vejamos que tais atos não delimitam os valores aos conceitos de agente administrativo e agente político.
Apesar de ser um Projeto demasiadamente importante de limitação de gastos faremos algumas considerações em respeito aos limites de gastos no que concerne à contratação direta de determinados bens e serviços que, em princípio, deveriam ser os referenciais para os cartões. Analisando o mérito do teor do Projeto, ventila-se, em um primeiro plano, que seria de bom grado e para evitar interpretações dúbias que o projeto se utilizasse dos termos e conceitos técnicos, não se olvidando que o preciosismo denota distinções entre Governo e Administração Pública. O projeto não especificou ou foi claro quanto à sua aplicabilidade subjetiva. Vejamos que na ementa do Projeto há referência à “Cartões de Pagamentos pela Administração Pública Direta da União”. Há incoerência, portanto, em relação ao teor do art. 1º, pois este se refere à “Cartão de Pagamento do Governo Federal”. Portanto, ou o projeto trata distintamente os agentes políticos e os agentes administrativos no que concerne aos limites de gastos ou se adota posição unitária e isonômica.
Para corroborar com o argumento exposto, o art. 5º do Projeto é expresso no sentido de abranger Ministros de Estado e autoridades outras de mesmo nível hierárquico e agentes administrativos com provimento de cargo efetivo ou em comissão. Ante ao fato, dever-se-ia fazer referência aos órgãos e entidades que se qualifiquem como Governo que são eminentemente políticos no texto do art.1º e, na ementa, abranger aos órgãos e entidades de natureza de Governo. Dessa forma, para haver coerência entre os agentes que portarão o Cartão, deve-se adotar simbiose com a nomenclatura constante no Decreto nº 5.355/05, se o desejo for a equiparação, ou seja, a soma dos termos “Cartão de Pagamento do Governo Federal” e “Cartão de Pagamento pela e da Administração Pública Federal”, resultando em “Cartão de Pagamento do Governo e da Administração Pública Federal”. A intenção é evitar interpretações colidentes quanto à aplicação subjetiva do projeto.
Efetivamente, o Decreto nº 5.355, de 25 de janeiro de 2005, que dispõe sobre a utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF, não faz referência às limitações legais quanto aos valores que podem ser dispendidos com a contratação direta. Situamos mais uma vez a necessidade da verificação da finalidade do projeto: abrangerá todos os agentes públicos, somente os agentes administrativos ou somente os agentes políticos?
O art. 3º do Projeto assemelha-se ao teor do art. 2º do Decreto nº 5.355/05. Os artigos fazem referência ao Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências.
O Projeto de Lei e os Decretos viabilizam a utilização do Cartão para suprimento de fundos, cujas situações de utilização são dispostas expressamente pelo Decreto nº 93.872/86, e pagamentos de outras despesas, que serão objeto de ato conjunto dos Ministros de Estado do Planejamento e da
Conforme o Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, a ordem de pagamento será dada em documento próprio e deverá ser assinado pelo ordenador de despesa e pelo agente público responsável pelo setor financeiro do órgão. Ainda, o pagamento de despesa será feito mediante saque contra o agente financeiro para crédito em conta bancária do credor, no banco por ele indicado, podendo o agente financeiro fazer o pagamento em espécie, quando autorizado.
O art. 45 do Decreto nº 93.872/86 dispõe que excepcionalmente, a critério do ordenador de despesa e sob sua inteira responsabilidade, poderá ser concedido suprimento de fundos a servidor, sempre precedido do empenho na dotação própria às despesas a realizar, e que possam subordinar-se ao processo normal de aplicação nos seguintes casos: I - para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento; Il - quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; e III - para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda. As despesas feitas em caráter sigiloso colidem com a transparência dos gastos públicos e com o acesso a informação.
Quanto à necessidade de limite dos gastos como o Cartão, o art. 4º do Projeto trata da limitação dos valores que poderão ser arcados pelo Cartão, possuindo, pois, viés de responsabilidade fiscal, que perfaz a transparência, a publicidade e a responsabilidade pelos atos de dispêndio. Consequentemente, enquadra o Cartão de Pagamento dentro dos limites legais da contratação direta, respeitando o princípio da competividade inerente ao certame licitatório.
Posicionamo-nos no sentido de que o Decreto nº 5.355/05 – que não impõe limite de gastos - deva ser interpretado em harmonia com o teor dos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, pois a utilização do Cartão de Pagamento deve efetivamente viabilizar o enquadramento das despesas nas possibilidades de licitação dispensável, ou seja, na possibilidade legal de contratação direta. Ante a omissão do Decreto nº 5.355/05 em relação ao limite de gastos, o Projeto imporá a adoção de um limite, que deverá se harmonizar com a Lei nº 8.666/93.
Infringe diretamente os princípios da isonomia, da obrigatoriedade da licitação e da competividade a ausência de limitação no valor do dispêndio, pois, o ato de contratação direta sem tais óbices perfaz-se arbitrário.
Assim, as compras e os serviços que ultrapassarem os valores referencias constantes nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, entram no raio de ação da obrigatoriedade de licitar, como instrumento isonômico e concorrencial.
O Projeto de Lei, portanto, está em sintonia com os limites legais, contudo, não se utilizou do percentual constante na Lei nº 8.666/93 que é de 10 % (dez por cento) da Modalidade Convite.
Dessa forma, vislumbramos que art. 4º do Projeto de Lei deve se utilizar dos percentuais insculpidos nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, ou seja, 10 % (dez por cento) do limite previsto na alínea “a” do inciso I do art. 23 – para obras e serviços de engenharia - R$ 15.000,00 - desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; e para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do art. 23 – R$ 8.000,00 - desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez. Dever-se-ia, portanto, reavaliar a possibilidade de se alterar o limite de 1/12 (um doze avos) para 10%, conforme o exposto, tanto para Suprimento de Fundos quanto para situações outras que poderão ser elencadas pela legislação, nos termos do parágrafo único do art. 3º do Projeto.
Com relação ao art. 5º do PLS, ao invés de se elencar cargos dever-se-ia, tão somente, fazer referência ao ordenador de despesa, ou seja, ao agente responsável pela gestão dos recursos públicos dentro de uma unidade gestora. Circunscrever-se-ia, portanto, a uma relação lógica entre o portador do Cartão de Pagamento e a atribuição de ordenador de despesa, independentemente de rol taxativo de portadores, como o fez o referido artigo. Seu parágrafo único traz regra de prevenção no sentido de munir-se dos Cartões de Pagamento somente agentes públicos com histórico ilibado de probidade.
No que concerne à publicidade do procedimento e individualização da responsabilização do agente, o art. 2º do PLS traz regra de transparência e responsabilidade subjetiva na utilização dos Cartões, o que é de bom alvitre. Corrobora com o princípio da publicidade o art. 6º do PLS. Revogaria, portanto, a possibilidade
Coerente com o princípio da transparência e da prestação de contas a vedação constante no art. 7º do Projeto, que impede o saque em dinheiro com Cartão de Pagamento.
No que concerne à emenda do Senador Lasier Martins que sugere a inclusão dos militares no art. 5º, há plausibilidade e isonomia, tendo em vista que deve se estender à todos os agentes públicos que gerem dinheiro público e manusearam o Cartão.