Os que militam na advocacia pública, seja minutando, seja peticionando nos juízos, por certo têm na questão dos precatórios um constrangimento interno acentuado na medida em que a política de não aceitação desses à penhora ou, de forma mais restrita, de compensaçao de dívidas, acaba por expor um ente público mau pagador e, de certa forma, um bom cobrador.
Há a nítida ideia de incongruência no ato, pois refuta-se um título expedido por si próprio.
Partindo dessa realidade analisa-se o programa Compensa RS, criado pela Lei Estadual 15.038/2017 (Estabelece, nos termos do art. 105 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição Federal, os requisitos para a compensação de débitos inscritos em dívida ativa de natureza tributária ou de outra natureza, com precatórios do Estado do Rio Grande do Sul, suas autarquias e fundações, e dá outras providências), intuitando indicar seus acertos e, de certa forma, seu protagonismo1 na solução de um problema que não pode ser eternizado.
Segundo prescreve a Emenda Constitucional 99:
Art. 101. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, em 25 de março de 2015, se encontravam em mora no pagamento de seus precatórios quitarão, até 31 de dezembro de 2024, seus débitos vencidos e os que vencerão dentro desse período, atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), ou por outro índice que venha a substituí-lo, depositando mensalmente em conta especial do Tribunal de Justiça local, sob única e exclusiva administração deste, 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, em percentual suficiente para a quitação de seus débitos e, ainda que variável, nunca inferior, em cada exercício, ao percentual praticado na data da entrada em vigor do regime especial a que se refere este artigo, em conformidade com plano de pagamento a ser anualmente apresentado ao Tribunal de Justiça local. (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
Logo há prazo para que tais dívidas sejam adimplidas.
Consta do PL 185/2017 (que deu origem à lei 15.038/2017) as justificativas para aprovação da Lei (proposição do Poder Executivo):
O artigo 105 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988, inserido pela Emenda Constitucional nº 94, de 15 de dezembro de 2016, assegurou aos credores de precatórios, enquanto viger o regime de pagamento previsto no artigo 101 do mesmo ato normativo, a compensação com débitos de natureza tributária ou de outra natureza que, até 25 de março de 2015, tenham sido inscritos na dívida ativa dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, observados os requisitos definidos em lei própria do ente federado. Além disso, dispôs em seu Parágrafo Único que não se aplica às compensações referidas no caput qualquer tipo de vinculação, como as transferências a outros entes e as destinadas à educação, à saúde e a outras finalidades.
O presente Projeto de Lei ora enviado à apreciação dessa Egrégia Assembleia Legislativa visa a estabelecer, no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, os requisitos para se efetivar a compensação determinada pelo referido dispositivo constitucional.
A normatização do tema é de grande relevância.
Primeiramente, por permitir aos credores de precatórios que sejam, ao mesmo tempo, devedores do Estado, o exercício do direito de compensação que lhes foi constitucionalmente assegurado.
Em segundo lugar, por possibilitar a redução da dívida de precatórios do Estado do Rio Grande do Sul, suas Autarquias e Fundações, atualmente no valor de R$ 11.811.812.171,17 (onze bilhões, oitocentos e onze milhões, oitocentos e doze mil, cento e setenta e um reais e dezessete centavos), consoante informação extraída do sítio do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul.
Em terceiro lugar, por propiciar a redução do estoque de Dívida Ativa do Estado do Rio Grande do Sul.
O Projeto não limita o alcance da compensação aos precatórios devidos pelo Estado do Rio Grande do Sul, possibilitando também a utilização dos precatórios devidos por suas autarquias e fundações, integrantes do conceito mais amplo de Estado. Também não impõe qualquer redução ou deságio aos precatórios, cujo valor líquido poderá ser integralmente utilizado por seus credores para a quitação ou o abatimento dos débitos inscritos em dívida ativa.
Como a compensação não implica o ingresso efetivo de receita ao Erário, e tendo-se presente a necessidade da manutenção das políticas públicas do Estado, especialmente nas áreas da saúde, segurança e educação, o Projeto prevê mecanismo de preservação da arrecadação, pelo qual o débito, de acordo com a data de sua inscrição em dívida ativa, não poderá ser integralmente adimplido pelo instituto da compensação. Desse modo, sem qualquer limitação ou deságio no crédito do precatorista, busca-se minimizar o efeito adverso da necessária disciplina legislativa na arrecadação do Estado do Rio Grande do Sul, medida imprescindível para que este possa cumprir suas finalidades em tempo de notória crise financeira.
Convém destacar que a proposta de disciplina legislativa torna disponíveis à compensação débitos em montante mais do que suficiente para cobrir todo o passivo de precatórios judiciais do Estado, suas Autarquias e Fundações.
Diante do exposto, submete-se esta proposição à análise da Assembleia Legislativa.
Para melhor compreensão, indica-se os normativos da Lei 15.038/2017, acrescendo-se os devidos apontamentos. Antes, contudo, historia-se como surgiu o passivo do Estado do Rio Grande do Sul, enfatizando a criação do mercado paralelo de precatórios.
Por uma política de governo, alguns atos de concessão de benesses a servidores públicos estaduais do Estado do Rio Grande do Sul foram protraídas, gerando milhares de ações judiciais. Com o trânsito em julgado dessas demandas, os precatórios foram apresentados para pagamento, com expectativa de adimplemento no ano seguinte. Contudo, diante das dificuldades financeiras que o Estado experimentava, as satisfações das obrigações não ocorreram, conduta essa reiterada em anos vindouros.
O produto de tudo isso foi um passivo enorme, cujo calote, como muitos preferem categorizar, foi se legalizando com inúmeros normativos, inclusive emendas constitucionais, protraindo-se a liquidação dos débitos. Não havendo expectativa de pagamento, começa a surgir um mercado paralelo onde os titulares originários dos precatórios (na sua maioria professores estaduais), começam a alienar seus direitos a terceiros, terceiros esses geralmente devedores de tributos ao Estado do Rio Grande do Sul.
O intuito dos compradores era, na sequência, pleitear a compensação de tais créditos com as dívidas tributárias, fato este não aceito pelo ente público. Surge aí inúmeras batalhas judiciais intuitando-se a penhora, com posterior compensação nos processos fiscais, sendo milhares os processos que ainda tramitam nesse sentido.
Apresentado o quadro, analisa-se a Lei 15.038/2017.
Assim prescreve o art. 1º do normativo "Fica autorizada a compensação de débitos de natureza tributária ou de outra natureza, inscritos em dívida ativa, ajuizados ou não, com precatórios vencidos do Estado do Rio Grande do Sul, suas autarquias ou fundações, próprios ou de terceiros".
A compensação, além dos débitos de natureza tributária, é extensível a outros débitos, fato este que alarga sua abrangência, permitindo com isso agasalhar praticamente todos os montantes em que o Estado do Rio Grande do Sul é credor. Outro fator ampliativo são os precatórios gerados pelas artarquias e fundações do Estado Gaúcho. Tal medida é fundamental para garantir uma boa amplitude, na medida em que as autarquias foram/são as grandes geradoras do déficit estadual, representados em sua maioria pelo IPERGS (Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul). Não tivesse ocorrida tal inclusão, a norma cairia no vácuo.
Art. 1º, § 1º "O débito inscrito em dívida ativa poderá ser objeto de compensação até o limite de 85% (oitenta e cinco por cento) de seu valor atualizado, sem prejuízo da exigibilidade do saldo remanescente pela Fazenda Pública, sendo que o percentual incidirá proporcionalmente no principal, na multa, nos juros e na correção monetária".
Nos processos ordinários, em especial nas execuções fiscais, aceita a penhora de precatório (seja pelo próprio ente público, seja por decisão judicial) o ato subsequente é a sua avaliação. Logicamente que tal medida (avaliação) não é mero cálculo matemático, dato que, em eventual leilão, ninguém arremataria um crédito pelo seu valor de face. Em média os valores orçados alcançam 25% a 30% de seu valor de face. Assim, um precatório, cujo valor líquido é de R$ 100.000,00 vai a leilão por R$ 25.000,00 a R$ 30.000,00, fato que, no mais das vezes, gera inconformismo por parte do detentor do direito.
Com ênfase neste ponto, a lei permitiu que a compensação pode atingir até 85% da dívida. Em outros termos, aquele que possui uma dívida tributária de R$ 100.000,00, pode, com um precatório que vale R$ 100.000,00, abater R$ 85.000,00 do débito. O percentual atende, de forma satisfatória, tanto o credor do precatório quanto o credor da dívida fiscal.
Importante registrar os apontamentos daqueles que se opuseram à legislação em comento. Nesse sentido, segue manifestação do Deputado Tarcísio Zimmermann2, ora reproduzido:
"Primeiro a gente precisa tentar entender o que esse projeto propõe. E evidentemente eu vou me poupar de efetuar manifestação de mérito sobre o do projeto. Mas basicamente aqui é o seguinte. O Estado não paga os precatórios que ele deve em geral aos seus servidores e agora nós estamos criando uma lei que permite que aqueles que compraram precatórios de 100 pagando 15 reais paguem os impostos que eles sonegaram valendo os mesmos 100 reais de face do documento. É disso que estamos falando. Evidentemente o Estado não paga os precatórios porque os caras sonegam. Agora o Estado pega o precatório comprado por um especulador e quita o imposto que o sonegador não pagou. Essa é basicamente a equação desse projeto de lei".
No ponto, apesar da legislação produzida ser benéfica ao Estado, é preciso atentar para o fato de que muitos dos precatórios deixaram de ser pagos pela inadimplência dos contribuintes, gerando, de certa forma, um ciclo vicioso. Como apontado, o Estado não paga porque não recebe.
Art. 3º § 2º "Será admitido à compensação precatório adquirido por cessão formalizada em escritura pública ou particular que contenha a individualização do percentual do crédito cedido, desde que habilitado o cessionário do crédito nos autos do processo administrativo do precatório, comprovada a habilitação mediante certidão expedida pelo tribunal competente, atestando a titularidade e exigibilidade do crédito decorrente do precatório, bem como o valor atualizado do crédito individualizado do requerente".
Como dito acima, diante do não pagamento dos precatórios surgiu um mercado paralelo, com milhares de cessões. No ponto, a lei padeceria caso admitida a compensação somente pelos credores originários. Esses, no maioria dos casos, não são devedores do ente público. O legislador mostrou-se sensível à realidade na medida em que a cessão dos direitos é a regra.
Atualmente, segundo fontes da Sefaz/RS, o Estado tem um passivo em precatórios que chega a R$ 12,4 bilhões. Porém, os débitos em impostos de empresas e pessoas físicas que podem ser compensados chegam a R$ 37,1 bilhões3. O programa, se bem implementado, poderá diminuir o passivo tributário do Estado do Rio Grande do Sul, bem como o passivo de precatórios.
Logo, a iniciativa mostra-se acertada, havendo elementos para crer que poderá geram bons frutos. Contudo, cabe salientar a importância de que tais programas não virem rotina no mesmo ente da Federação, sob pena de banalizar o instituito e fomentar a inadimplência.
1O protagonista na compensação de precatórios é o Estado de Santa Catarina, atrávés da Lei 15.300/2010. Na mesma senda, o Estado de Minas Gerais, via Lei 22.549/2017, também possibilita a liquidação dos créditos tributários na mesma modalidade.
2Disponível em http://www2.al.rs.gov.br/taquigrafia/%C3%81udios/Sess%C3%A3oPlen C3%A1ria/tabid/5484/IdReuniao/613/language/pt-BR/Default.aspx
3https://estado.rs.gov.br/compensa-rs-comeca-nova-etapa-para-encontro-de-contas