INTRODUÇÃO
A despeito da crença generalizada de que o Poder Judiciário Trabalhista é moroso e duvidoso quanto ao julgamento das ações trabalhistas – e, mais especificamente no julgamento de ações civis públicas intentadas pelo MPT – partiremos da hipótese, a ser demonstrada empiricamente, que o tempo de julgamento destas demandas costuma ser célere e, no mais das vezes, favorável às teses do Parquet Laboral.
As ações civis públicas têm se mostrado mais eficientes para o objetivo de cumprimento da legislação e responsabilização de infratores, em confronto com os termos de ajustamento de conduta (mecanismo de resolução extrajudicial de litígios trabalhistas amplamente adotado pelo MPT). Pressupomos esta eficiência pelos valores indenizatórios atingidos e pelo alto índice de imposição coativa das obrigações contempladas na legislação trabalhista.
Os argumentos encontrados na doutrina enfatizando as desvantagens da ação civil pública foram criticados com fundamentos empíricos e jurídicos. Pelo que verificamos, houve uma significativa influência do senso comum em obras de caráter científico na área do Direito. Os dados coletados no Amazonas, a partir da análise de todas as ações coletivas[1] trabalhistas propostas em 2013 pelo MPT, permitiram evidenciar que os argumentos não possuem lastro fático demonstrável[2].
Inicialmente, foram coletadas informações sobre todas as ações civis públicas ajuizadas pelo Ministério Público do Trabalho no Amazonas no ano de 2013. Utilizou-se o sistema interno intitulado MPT Digital, que funciona como um banco de dados, colocando-se a instauração de Procedimentos de Acompanhamento Judicial (PAJ) como atributo de busca, com a seleção do sub-tema ações civis públicas (ACP)[3]. O período abrangido variou de 01.01.2013[4] a 31.12.2013.
Identificadas estas 65 ações, foram consultados os andamentos processuais no site do Tribunal Regional do Trabalho da 11a região; neste sítio, coletaram-se dados como data do ajuizamento da ação e tempo para a prolação da sentença ou acórdão (para julgamentos em primeira e segunda instâncias), deferimento de liminares, análise qualitativa do teor da sentença (apreciadora do mérito ou não; procedente ou não), valor pedido na ação a título indenizatório versus valor deferido pelo Judiciário (valor percentual em relação àquele pedido pelo MPT), interposição de recurso pela parte contrária, realização de acordo no curso da ação com o respectivo valor, e o efetivo pagamento de valores.
Com estes dados, foi elaborada uma tabela, para melhor visualização e extração de informações que interessam ao artigo, buscando-se quantificar os fenômenos processuais[5]. Em seguida, valendo-nos de pesquisas pregressas, fizemos um estudo comparativo para responder às questões levantadas inicialmente.
Trata-se, no nosso sentir, de pesquisa empírica fundamental para que estratégias de atuação sejam traçadas pelo Ministério Público.[6]
REVISÃO DA LITERATURA. OPINIÃO DA DOUTRINA E CONSEQUÊNCIAS PRÁTICAS
O papel do Ministério Público do Trabalho é assegurar o cumprimento da legislação do trabalho[7] sendo que, para tanto, foi dotado de arsenal suficiente para atingir esta finalidade. Por isto é que LEITE (2006) afirma ser a ação civil pública um destes principais instrumentos[8].
Entretanto, costuma-se realçar, na literatura especializada, que esta ação civil pública - de fundamento constitucional – está impregnada de deméritos,[9] ainda que tais afirmações não estejam lastreadas em demonstração empírica. A despeito das peculiaridades da ação civil pública, a suposta demora das ações (ações judiciais em geral e não apenas das ações civis públicas (GICO JR., 2012[10])) é utilizada como argumento dissuasório por operadores do Direito do Trabalho para que a ação coletiva não seja proposta, o que engendrou um fenômeno por nós aqui intitulado de subsidiariedade da via judicial. Assim, a ação civil pública somente deveria ser ajuizada em último caso (MELO, 2006; FERREIRA, 2013)[11][12]. Em síntese, sustenta-se que as ações judiciais demandam um longo tempo de espera para a sua efetivação, bem como implicam um alto risco de decisões judiciais desfavoráveis, com a criação de precedentes negativos.
Diante desse panorama pessimista, o ajuizamento de ação coletiva pelo Ministério Público do Trabalho não é um ato mandatório ou aconselhável, mas sim um ato discricionário, cujos custos e benefícios deverão ser sopesados (ESMPU, 2010)[13], privilegiando-se a “resolução” do conflito na esfera administrativa (SILVA, 2004)[14].
Não apenas pesquisadores de outros ramos do Direito assim se posicionam: vozes internas do Parquet Laboral também sugerem a fuga do Judiciário ou sua utilização apenas de forma subsidiária (SAVAGET, 2000)[15].
CAMARGO (2014), na dupla qualidade de pesquisador e Procurador Geral do Trabalho, juntamente com MAZZILLI (2005) [16] entende que o termo de ajuste de conduta deve ser privilegiado em relação à ação civil pública pelo fato do trâmite desta ser mais demorado[17].
No entanto, na mesma linha do que afirma YEUNG e AZEVEDO (2011, p. 07)[18], “(...) o que é surpreendente, quase nenhum trabalho desta literatura incluiu análises empíricas das decisões judiciais feitas nos tribunais brasileiros.” Da mesma forma que se deu no estudo ali empreendido, aqui também os pesquisadores que se dedicaram ao estudo deste tema não avaliaram (ou se avaliaram, não explicitaram) nenhuma variável que indicasse delonga ou um alto índice de improcedência no Judiciário Trabalhista.
Para responder às perguntas inicialmente propostas, algumas hipóteses serão testadas.
a) no que tange às ações coletivas, o Judiciário Trabalhista realmente demora em dar uma resposta?
b) esta demora costuma ser superior àquela que atinge as demais ações trabalhistas?
c) quando dada esta resposta, ela é aleatória, não se podendo prever o resultado da lide?
A despeito destes questionamentos acerca da realidade da dinâmica da ação civil pública, poucos estudos empíricos sobre as ações coletivas trabalhistas foram encontrados. Uma das explicações para esta carência acadêmica pode ser o fato de que o ajuizamento de ações coletivas ainda corresponde a uma política pública extremamente heterogênea e excepcional no âmbito do Ministério Público do Trabalho. Estuda-se pouco a ação civil pública porque poucas ações coletivas são intentadas (e vice-versa).
Segundo o documento “Estatisticas do TST” (TST, 2014), em 2013, junto ao Tribunal Superior do Trabalho, houve um total de 385 julgamentos de ações[19] que versavam sobre o tema “dano moral coletivo”, o que representou apenas 0,1% do total de ações em grau de recurso que por ali passaram.
O quantitativo de ações coletivas propostas se mantém baixo, em termos absolutos e relativos (ações por procurador por ano), desde o fim da década de 90. Assim é que, em 1999, foram ajuizadas 690 ACPs e 29 ações civis coletivas. Em 2000, foram propostas 864 ACPs e 29 ações civis coletivas. Em 2001, o MPT ajuizou 629 ações civis públicas e 28 ações civis coletivas (BASSO, 2002)[20]. Recentemente, foi divulgado pelo Conselho Nacional do Ministério Pùblico o documento intitulado “Ministério Público: um retrato, dados de 2013” (CNMP, 2014) relativo às atividades dos mais diversos órgãos ministeriais no ano de 2013. No referido ano[21], 2936 ações civis públicas foram ajuizadas, o que representou 4 ações coletivas por procurador[22][23].
Um sentimento generalizado – mas, ainda assim, apenas um sentimento – de que o Judiciário é moroso e vacilante ensejou a publicação de inúmeros artigos acadêmicos desestimulando a via judicial. A opinião dos doutrinadores, de alguma forma, influenciou o baixo índice de ajuizamento de ações coletivas por parte do MPT no seu passado recente. Publicações que adjetivam a Justiça do Trabalho como lenta e incerta sugerem que a atuação do MPT não seria eficiente se realizada nesta esfera, ou pelo menos, seria menos eficiente do que outras alternativas administrativas de resolução de conflitos (como os termos de ajustamento de conduta).
EFICIÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO. REGULAÇÃO DE UMA RELAÇÃO JURIDICA SINGULAR.
Qual seria, porém, o conceito de eficiência para o Ministério Público do Trabalho?
Se levarmos em conta que a eficiência do MPT relaciona-se com o maior ou menor grau de atingimento dos seus fins institucionais previstos na Constituição Federal, chegaremos à conclusão de que esse índice será medido pelo maior alcance da finalidade de impor o cumprimento da legislação trabalhista em seu aspecto coletivo. Para tanto, os indicadores podem analisar o comportamento futuro do infrator – quando o MPT promove ações ou inquéritos com vistas a exigir o cumprimento prospectivo das normas laborais – ou para os fatos já transcorridos no passado – buscando responsabilizar empregadores que infringiram a legislação trabalhista, seja por meio de ações civis ou por meio de termos de ajuste de conduta.
Em qualquer hipótese, a análise da eficiência ministerial passa pela percepção de como se dá a relação entre os empregadores (empresas, em geral) e seus empregados. Se o MPT desconhece a forma como se desenvolve a dinâmica da relação de assalariamento (chamada juridicamente de relação de emprego), dificilmente conseguirá ser eficiente em promover o cumprimento da lei – ex post ou ex ante.
Por isto, deve ser dito preliminarmente que as empresas, enquanto empregadores, correspondem à quase totalidade dos investigados pelo Parquet Laboral[24], e que toda empresa capitalista busca o lucro, não havendo aqui qualquer juízo de valor nesta afirmação. Autores dos mais diversos campos do conhecimento (Economia, Sociologia ou Administração de Empresas) não têm dúvida quanto à finalidade da empresa capitalista, entendimento este que é unânime tanto em Adam Smith quanto em Karl Marx[25].
Os gastos decorrentes da contratação da força de trabalho são vistos pelo empregador como um custo a ser suportado, como despesa essencial para que a atividade econômica gere lucros (benefícios). O cumprimento da legislação trabalhista, por sua vez, implica em custos para o empresário. Formalizar os contratos de trabalho (CTPS, registro), realizar o controle da jornada, efetuar o pagamento de horas extraordinárias, recolher o FGTS, são obrigações trabalhistas que necessariamente geram perda financeira para o empregador. Em sentido contrário, o descumprimento da legislação social implica em redução de custos e possibilidade de ampliação de suas margens de lucro, não causando qualquer perda financeira imediata. Esta correlação entre violação da lei laboral e incremento de lucro não passou despercebida por CAMPOS e ARDISSON (2012)[26].
Desta forma, somente haverá uma tendência de desestímulo às infrações trabalhistas se a forma de agir do MPT contemplar sanções pecuniárias superiores às vantagens obtidas com o descumprimento da lei.
Em outras palavras, o MPT somente será eficiente se conseguir responsabilizar infratores trabalhistas, de forma a imputar sanções pecuniárias em patamares superiores àqueles já obtidos com as vantagens que decorrerram da violação das leis laborais.
O comportamento ilícito do empregador engendra benefícios superiores (supressão de direitos trabalhistas) aos poucos custos inerentes à sua conduta (risco de ser flagrado e sancionado). Se estes custos não forem ampliados pela ação estatal, alterando-se esta estrutura de incentivos por meio de um processo judicial que busque a aplicação de sanções contempladas na lei ao caso concreto, não haverá tendência de reversão desta conduta. Como sintetiza TABAK (2015):
A lei pode ser vista como uma ferramenta para facilitar a cooperação entre os indivíduos de uma sociedade. As sanções legais alteram a estrutura de incentivos de modo a que os agentes entrem em arranjos que sejam ótimos no sentido de Pareto (TABAK, 2015, p. 12)[27]
FILGUEIRAS (2012) aponta que, ao contrários dos TACs – que costumam ser firmados sem a fixação de danos morais coletivos prévios (sem perdas pecuniárias), desconsiderando a premissa de que a redução de direitos trabalhistas pelo empregador amplia suas margens de lucro (ou pelo menos reduz prejuízos)[28] - as ações civis públicas analisadas em sua pesquisa exigiam indenizações financeiras em sua quase totalidade.
No nosso sistema econômico, se a violação da lei trabalhista (que quase sempre reduz custos) não gera qualquer tipo de sanção financeira, o Estado, querendo ou não, está incentivando o descumprimento dessa mesma lei por parte do infrator[29].
Se o ato ilícito, por sua vez, deve gerar uma sanção legal[30], a imposição dessa sanção pelo MPT é fundamental para o retorno social ao status quo ante. É necessário que o Judiciário, quando provocado pelo Ministério Público, imponha as obrigações decorrentes das normas abstratamente previstas (e, em especial, as indenizações pecuniárias), aplicando o direito à espécie contra a vontade do agente causador do ilícito.
Assim, a noção de eficiência – e também de legitimação social – para o Ministério Público do Trabalho será aferida de acordo com sua missão institucional de zelar pelo cumprimento (ex post e ex ante) da legislação trabalhista.
Neste passo, a justificativa constitucional para que o MPT sobreviva enquanto ente público é a sua maior ou menor capacidade de estimular o comportamento daqueles que são por ele investigados (AGUIAR, 2012)[31], a fim de beneficiar a população que é tutelada por sua conduta (coletividade de trabalhadores e outros empregadores cumpridores da lei). Em se tratando de um investigado que é uma empresa, o reforçador hegemônico será, sem dúvida, o dinheiro: a perda pecuniária é forte incentivo para a adequação de conduta que a legislação trabalhista visa atingir.
Será pouco provável que um infrator, qualificado e racional como o empresário, espontaneamente consinta com perdas pecuniárias expressivas, sob pena de subversão das leis imanentes do capitalismo – que engendram a busca pela maximização dos lucros. O capitalista tenderá a não concordar com grandes perdas, ainda que as infrações por ele cometidas sejam extremamente graves (trabalho escravo, trabalho infantil ou acidentes fatais). Pelo modelo vigente, a imposição de perdas pecuniárias significativas e proporcionais aos ilícitos cometidos somente se dará pela via judicial, pois não dependerá da anuência do agressor[32].
Em geral, as fiscalizações ou investigações estatais se dão apenas sobre uma amostragem da população, ou seja, sobre uma determinada quantidade de pessoas. Por isso, é fundamental que a amostra regulada pelo MPT sirva de exemplo para os demais membros da sociedade (efeito pedagógico ex ante). Se a amostragem investigada pelos órgãos de vigilância do trabalho não é sancionada por desobedecer à lei[33] haverá, em teoria, um estímulo aos demais concorrentes empresariais para também violarem o ordenamento jurídico.
O Direito do Trabalho parece ser um dos poucos ramos do direito cujo padrão de regulação, no plano coletivo, historicamente resumiu-se a um compromisso futuro de cumprir a legislação[34], num círculo vicioso da impunidade.
Do ponto de vista econômico, ilícitos trabalhistas já consumados – cujos benefícios foram internalizados – não podem ser objeto de condescendência sob pena de estímulo dos agentes a prosseguir no caminho do ilícito até que seja flagrado.
Do ponto de vista jurídico, a tipificação estatal de condutas laborais tidas como ilegais (definindo-as, portanto, como ilícitos trabalhistas), tem o nítido intuito de sancioná-las. Graves infrações cometidas por empresas não são, portanto, condutas tidas como naturais ou culturalmente aceitas pela sociedade. Ao contrário disto, este comportamento prejudica diretamente os trabalhadores, bem como demais empresas concorrentes que estão seguindo a legislação. Se o ato cometido pelo infrator empresarial é tipificado como ilegal, existe inafastável interesse social em sancionar este comportamento. Somente quando empregadores descumpridores da legislação trabalhista são sancionados financeiramente, em um processo judicial intentado pelo MPT, é que há um reajustamento das condições de igualdade concorrencial em relação aos demais empregadores que estavam operando dentro da lei. Somente um ambiente de padronização concorrencial poderia ter aptidão para a maximização do bem-estar social[35].
A pesquisa empírica por nós realizada evidencia que a via judicial buscando a responsabilização pecuniária dos infratores da legislação trabalhista é francamente favorável para este propósito – acaso se reconheça que esta é uma finalidade institucional do Ministério Público do Trabalho.