RESUMO
Este artigo apresenta um apanhado histórico do Estado Iraquiano, suas transformações e influências de caráter externo recebidas, o que possibilita uma análise da formação de um novo Estado na situação pós-guerra sob os aspectos do Poder Constituinte Originário e sua legitimidade.
Palavras-chave: Poder Constituinte Originário. Legitimidade. Política Internacional.
INTRODUÇÃO
Este trabalho visa a estabelecer um breve ensaio sobre o Processo Constituinte Iraquiano. A história recente do país, marcada por governo tirano, invasões, guerras e conflitos indica fortes mudanças no poder então constituído, culminando com sua destituição. No presente momento, as expectativas e os questionamentos são quanto ao resultado de todo este processo e o destino do Estado que está se formando.
Composta por diversas etnias, dentre as quais destacam-se os sunitas, xiitas e curdos, a república presidencialista vinha sendo governada por Saddam Hussein desde 1979, quando representantes de seu partido, o Baath, o elegeram para o comando. Anos antes seu grupo político havia expulsado o então presidente Abdul Rahman Aref. O governo Hussein foi marcado por eleições parlamentares adiadas e tentativas sem êxito de adoção de novas constituições.
Também durante este governo, o Iraque esteve em conflito com o vizinho Irã e tentou anexar ao seu território outro vizinho, o Kuait. É por demais sabido que ambos são produtores de petróleo de alta expressividade. Anos mais tarde, sem o consentimento do Conselho de Segurança da ONU, tropas americanas invadiram o país sob a alegação da necessidade de eliminar as armas de destruição em massa ali existentes. A capital Bagdá e outras cidades foram bombardeadas e Saddam Hussein destituído do poder.
Mediante fortes influências internacionais, principalmente dos Estados Unidos – que traçou um projeto de resolução – e da Organização das Nações Unidas (ONU) que aprovou o referido projeto, o Iraque encontra-se hoje sob o comando dos representantes eleitos de forma democrática em janeiro de 2005. Ao governo em exercício, compete a elaboração de novo texto constitucional e a realização de novas eleições para o governo definitivo.
Sob o ponto de vista da Teoria do Poder Constituinte, busca-se analisar como o processo em questão apresenta as características de poder constituinte originário, a que limitações este poder está submetido, quem é o seu titular e se esta titularidade confere a legitimidade esperada conforme os anseios democráticos e de autodeterminação dos povos.
1.O PROCESSO DE FORMAÇÃO DO NOVO ESTADO IRAQUIANO
Os povos Iraquianos, lutando para conquistar sua
liberdade, a qual foi usurpada pelo regime tirano anterior, rejeita a
violência e a coação em todas as suas formas, particularmente quando
usadas como instrumentos de governabilidade e determina que restarão daqui
por diante povos livres, governados sob a regra da lei.
Este regulamento é agora estabelecido para governar os negócios do Iraque durante o período de transição, até uma devida eleição governamental, realizada sob uma permanente e legítima constituição totalmente democrática que irá nascer. (1)
Analisando estes trechos do Preâmbulo da Constituição que vige atualmente no país, percebe-se a repressão à manifestação da vontade popular que marcou o regime anterior e os anseios pela liberdade do povo para constituir um Estado democrático, que tenha condições de proporcionar um regime em que os diferentes povos convivam de forma harmônica entre si.
Sem retirar da iniciativa seu caráter humanitário, direciona-se uma preocupação maior com a origem deste processo, a forma como vem sendo conduzido e questiona-se se há de fato legitimidade neste processo constituinte.
1.1.DA INVASÃO À RETOMADA DO PODER
Dentro de um contexto de embargos econômicos, apoio financeiro à oposição ao governo de Saddam e constituição de um conselho militar visando sua derrubada, contando também com o apoio de 45 países, os Estados Unidos mobilizaram suas tropas e lideraram a ofensiva contra o Iraque em 2003. Justificada com o não cumprimento das medidas que os iraquianos firmaram junto à ONU de destruir gradativamente seu armamento e dada a ameaça representada por este fato à segurança internacional, deu-se início então à guerra. (2)
Menos de um mês depois de iniciadas as ofensivas, as tropas americanas entram em Bagdá, derrubam a estátua do ex-ditador, em meio a manifestações e saques nas ruas. A derrubada da estátua simboliza a queda oficial do governo de Saddam. Passados mais alguns dias, o presidente norte-americano, George W. Bush, declara o fim dos principais combates e designa um chefe para administração civil dos Estados Unidos no Iraque. Em pouco tempo, este dissolve o Exército, as agências de segurança e os ministérios da Defesa e da Informação iraquianos e forma um Conselho de Governo Transitório, composto por 25 membros.
Em março de 2004 a Constituição Transitória é assinada pelo Conselho que, meses depois, recebe de volta dos Estados Unidos em cerimônia-surpresa a soberania parcial do país, selando a transferência formal de poderes. O premiê Iyad Allawi assume o governo interino, destitui o Conselho e, com o apoio de cem membros eleitos por líderes políticos e religiosos, dá continuidade aos preparativos para a eleição marcada para janeiro de 2005. (3)
Realizadas depois de 50 anos sem pleito semelhante, sob tensão, marcadas por ataques a locais de votação e com suspeitas de fraudes, as eleições iraquianas determinaram os 275 membros da Assembléia Nacional, que tem por objetivo criar uma nova Constituição para o país e escolher um sucessor para o governo interino, uma vez que Allawi foi designado pelos americanos – dos quais é defensor desde que iniciou sua carreira política no seio do Baath e recebeu apoio para fundação do Movimento da Aliança Nacional, objetivando a derrubada do governo Saddam. Foram eleitos também representantes para as 18 Províncias e o Parlamento Curdo, que é autônomo, ao norte do país.
Tiveram o direito de votar todos os iraquianos maiores de 18 anos, o que totaliza cerca de 14 milhões de pessoas e representa quase 50 por cento em uma população de 27 milhões. Apesar disso, houve casos como o da Província de Al Anbar, situada a oeste e considerada reduto sunita, onde menos de 4.000 votos foram registrados, o que representa 2 por cento da população local. Concorreram às eleições representantes de 111 partidos políticos, divididos, prioritariamente, em facções religiosas (xiitas e sunitas) e na etnia curda. Foram proibidos de participar da eleição ex-membros do partido Baath, de Saddam Hussein, militares e membros de guerrilhas. (4)
1.2.AS MEDIDAS DO GOVERNO ELEITO
As cadeiras da Assembléia Nacional foram distribuídas proporcionalmente: o partido político obteve o número de vagas correspondente aos votos recebidos e as entregou aos seus candidatos mais votados. Os grandes vitoriosos do pleito foram os xiitas que, com a Aliança Iraquiana Unida conseguiram eleger 140 representantes. As outras cadeiras foram ocupadas pela coalizão curda (75) e pelo Acordo Nacional Iraquiano (40), partido do premiê interino. (5)
Apesar dos atentados terroristas que marcaram as primeiras sessões oficiais da nova Assembléia, foi cumprida a determinação constitucional de eleger um presidente e dois vices, cabendo a estes a eleição de um primeiro-ministro. Em meio a disputas entre as diferentes facções pelo domínio das principais regiões produtoras de petróleo, o líder da minoria curda Jalal Talabani foi escolhido em eleição secreta e com 227 votos para ser o presidente interino. Um sunita e um xiita, Adel Abdul-Mahdi e Ghazi al-Yawer respectivamente, foram escolhidos como seus vice-presidentes. Com relação à escolha do primeiro-ministro, há indicações de que seria indicado para o cargo o atual vice-presidente interino do, xiita Ibrahim Jaafari. (6)
A divisão dos ministérios permanece indefinida. Todavia, as expectativas são de que os xiitas e os curdos detenham a responsabilidade pela maior parte deles, cabendo 16 ou 17 pastas para os primeiros e de 6 a 8 para os curdos. Com participação menos expressiva, os sunitas devem ter de 4 a 6 ministérios, enquanto cristãos e turcomanos receberão uma pasta cada. As maiores disputas são pelos principais ministérios, tais quais o da Defesa e o do Petróleo. (7)
Escolhidos os comandantes do novo governo e seus ministros, espera-se pela entrega da nova Constituição, elaborada pelo parlamento provisório, que deve ser finalizada em 15 de agosto. Estão previstos também um referendo da Constituição em outubro e eleições para o governo permanente em dezembro, caso haja aceitação do novo texto constitucional. Não havendo aprovação deste por parte dos eleitores, a atual Assembléia será dissolvida e haverá eleição de nova Assembléia transitória.
Mesmo tendo, em teoria, entregue de volta o governo aos iraquianos, em meio à intensa competição política para formar o novo governo de acordo com os parâmetros traçados pelas eleições para a Assembléia Nacional, os Estados Unidos enviaram ao Iraque uma equipe de conselheiros para discutir a futura cooperação com o novo governo iraquiano. Conforme declarações da secretária de Estado americana Condoleezza Rice, o objetivo da missão é coordenar a política americana no Iraque. (8)
A TEORIA DO PODER CONSTITUINTE E O CENÁRIO IRAQUIANO
Mesmo que de um ponto de vista democrático o processo em debate demonstre a participação popular, princípio fundamental para a constituição de um regime dessa natureza, conforme recentemente reconhecido na Declaração de Brasília (9), há que se considerar alguns fatores que interferem diretamente na legitimação do processo de transição e formação de um novo Estado.
Desde o término da dominação britânica e a independência do país em 1932, passando pelo Golpe Militar que em 1958 pôs fim à dinastia Hashemita, pela Revolução de 1964 e pela ascensão de Saddam Hussein ao poder em 1979, a população sempre foi administrada por uma minoria e gozou de participação mínima no governo (10). Poder-se-ia, agora, considerar que pela primeira vez o povo iraquiano estaria conseguindo manifestar sua vontade e, participando como titular do Poder Constituinte Originário, estaria conferindo a legitimidade necessária ao processo?
Primeiramente, há que se considerar toda a motivação que veio a desencadear tamanha transformação. É preciso também identificar que o processo em questão não se trata de uma revolução e sim de uma transição, classificada como democrática, dada a mudança de regime político de concentração de poder para regime pluralista. Com relação ao poder constituinte originário, sua existência é verificada uma vez que o resultado da manifestação é a ruptura do ordenamento existente e a criação de um novo Estado. (11)
2.1.POR QUE CONSTITUIR UM novo ESTADO?
Conforme CANOTILHO, o poder constituinte se revela sempre como uma questão de poder, de força ou de autoridade política que está em condições de, numa determinada situação concreta, criar, garantir ou eliminar uma Constituição, entendida como lei fundamental da comunidade política. Na mesma linha, MORAES define que é este poder a manifestação soberana da suprema vontade política de um povo, social e juridicamente organizado.
Tratando-se da questão do Iraque, identifica-se então o exercício deste poder para criação do texto constitucional que vai reger o novo ordenamento estatal, destacando-se, todavia, certos aspectos que comprometem sua legitimidade.
Segundo BEMFICA, o Estado é a criação do homem, da qual ele próprio se utiliza no intuito de atingir sua grandeza em todos os aspectos. Tem também o Estado funções sociais e jurídicas, todas estas visando ao bem-estar do indivíduo.
Para MIRANDA, o Estado não existe em si ou por si; existe para resolver problemas da sociedade, quotidianamente; existe para garantir segurança, fazer justiça, promover a comunicação entre os homens, dar-lhes paz e bem-estar e progresso. É um poder de decisão no momento presente, de escolher entre opções diversas, de praticar os atos pelos quais satisfaz pretensões generalizadas ou individualizadas das pessoas e dos grupos. É autoridade e é serviço.
No contexto em análise, contrapondo os conceitos apresentados, figuram com notória relevância interesses externos, primordialmente os americanos. Mesmo sem o consentimento da ONU, houve a invasão e os ataques que culminaram na queda do governo Hussein, desafeto e adversário político declarado do presidente George W. Bush.
Tal fato torna evidente que desde sua origem, o processo de criação do novo Estado é marcado pela influência de forças externas e que, mesmo sendo estas coerentes com a manifestada oposição ao governo instalado, descaracterizam a motivação a partir de um consenso e a participação efetiva do povo. É válido ressaltar também que diversos dos movimentos de oposição a Saddam Houssein eram diretamente financiados pelos Estados Unidos e pela Inglaterra. (12)
Desta forma, percebe-se que o processo foi desencadeado não no intuito de proporcionar aos cidadãos os benefícios estatais, mas sim por motivos políticos e econômicos de ordem externa.
2.2.TITULARIDADE DO PODER CONSTITUINTE
Fator determinante para a legitimidade do poder de constituir um novo Estado, a titularidade é objeto de debate e diferentes posicionamentos doutrinários.
MIRANDA, corroborando com o pensamento de SIEYÈS, define que somente a nação é soberana e só os poderes derivados da mesma são legítimos. Por outro lado, demais autores definem que a titularidade deste poder originário pertence ao povo, sendo ele exercido por representantes investidos deste poder.
No contexto Iraquiano, sob ambos pontos de vista encontrar-se-ia dificuldades para fundamentar e justificar a titularidade e exercício do Poder Constituinte Originário. Sendo o país formado por vários povos, não há formação de nação única, da qual emana a soberania necessária para de fato representar a vontade do povo. Tal questão é evidenciada pela existência de um Parlamento Curdo, situado na região norte do país, o qual é independente em relação à Assembléia Nacional. Percebe-se assim que o conflito de interesses que deveria ser debatido e dirimido em local único encontra-se fracionado entre diferentes povos e localidades.
Pertencendo a titularidade ao povo, faz-se necessário discuti-la sob o âmbito da teoria da representação política que, conforme WACHOVICZ, é a expressão legitimadora do Processo Constituinte e deve ser entendida como um
sistema institucionalizado de responsabilidade política, realizada através de designação eleitoral livre, sendo examinada como fenômeno em si, observando-se as condições de representação e o grau de incidência que a representação tem sobre a instituição política que é a Assembléia Constituinte.
Há que se considerar que, primeiramente, as eleições realizadas não o foram por expressão da vontade dos titulares do poder constituinte e sim determinadas pelo Projeto de Resolução elaborado pelos Estados Unidos e aprovado pela ONU. Além do problema verificado na motivação, cabe ressaltar questões já apresentadas com relação aos termos em que o pleito foi realizado. Diversas foram as formas de resistência à realização e diretos os resultados destas na efetiva participação popular, que ficou em aproximadamente sessenta por cento dos eleitores. (13)
De forma objetiva, a titularidade do Poder Constituinte Originário encontra-se fragmentada entre diferentes povos e a representação política não pode ser considerada legitimadora, uma vez que não há conformidade entre as percepções de representantes e representados.
Finda a discussão dos aspectos de titularidade, há que se abordar as limitações verificadas no processo, uma vez que estas, da mesma forma que a titularidade, são determinantes na legitimidade do processo.
2.3..LIMITES FORMAIS E MATERIAIS
Conforme ensina WACHOVICZ, por limites formais entende-se as delimitações relacionadas ao modo de convocação, de composição e funcionamento da Assembléia Constituinte, tendo o seu início na formalização.
Segundo o mesmo autor, encontram-se os limites materiais em momento imediatamente anterior, momento em que se percebem as aspirações por nova ordem. Uma vez que é o valor quem determina a norma, da mesma forma é são os limites materiais que darão forma ao Processo Constituinte.
LASSALE também identifica tais limitações para a formação e exercício do poder e denomina-os fatores reais de poder, os quais seriam toda e qualquer força ativa e eficaz que informa as leis e instituições jurídicas e determina que não possam ser de outra forma a não ser de tal forma como efetivamente são.
Segundo CANOTILHO, deve haver unicidade entre os valores sociais do grupo e as normas instituídas, estando desta forma a criação constitucional limitada materialmente aos fatores sociológicos.
Dentre tais limites, MIRANDA distingue-os em transcendentes, caracterizados por valores éticos superiores, de uma consciência jurídica coletiva; imanentes, que se reportam à soberania do Estado e à sua forma, bem como limites atinentes à legitimidade política em concreto; e, por fim, heterônomos, provenientes da conjugação com outros ordenamentos jurídicos e a princípios, regras ou atos de Direito Internacional.
Pode-se identificar limites transcendentes na Constituição de Transição do Iraque no artigo 4º, que define princípios de igualdade dos cidadãos, eliminando preconceitos raciais, étnicos, nacionais e religiosos. (14)
Com relação aos limites imanentes, o Projeto de Resolução sobre o Iraque determinava que as eleições deveriam ocorrer de forma democrática, além de estabelecer o calendário para a realização de todo o processo.
Além das limitações já identificadas, há que se destacar também as de natureza heterônoma, que em seu caráter interno são evidenciadas na subordinação dos Estados-membros ao poder central.
Entretanto, cabe salientar que acima de todos os limites citados, o que exerce maior influência e impede que efetivamente haja legitimidade é o fato de que os limites formais, ao contrário do que deveriam, estão precedendo os materiais. Não são as condições sociais e os fatores reais do poder que estão determinando a forma como o Estado deve ser constituído, esta forma foi previamente definida, de maneira heterônoma e sem levar em consideração os fatores que a doutrina elenca como determinantes.
2.4.O REFERENDO COMO FORMA DE LEGITIMAR O PROCESSO
Considerando a fragilidade do embasamento que deveria conferir legitimidade ao Processo Constituinte, além da intenção de transmitir ao mundo que o processo de formação do novo Estado transcorreu segundo a vontade popular, busca-se fortalecer as bases de legitimação através da realização de referendo popular.
Os pressupostos democráticos determinam que haja consonância entre o pensamento dos representantes e seus representados. Investidos do Poder Constituinte, os primeiros foram eleitos no intuito de elaborar um novo texto constitucional que agora deverá ser referendado, ou seja, aprovado pelos cidadãos.
Novamente verifica-se neste ato mera formalidade dentro do processo imposto, uma vez que considerando as condições em que foram realizadas as primeiras eleições democráticas, os constantes conflitos e ações terroristas que impedem a ordem e a própria realização das eleições; considerando também os aspectos falhos na determinação de legitimidade já apresentados, não é possível crer que o referendo por si só consiga justificar a origem e titularidade do Poder Constituinte Originário no povo, superar as limitações formais e materiais, primordialmente as heterônomas e conferir legitimidade ao processo.