3. Da estrutura organizacional do Tribunal de Contas do Estado de Goiás
Segundo dispõe o art. 25, caput e § 1°, da Constituição do Estado de Goiás (CE-GO/1989), a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e das entidades da administração direta e indireta, no que se refere à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembleia Legislativa mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado de Goiás (TCE/GO), cujo encargo, em relação aos Municípios, incumbe às respectivas Câmaras municipais, com o auxílio do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (TCM/GO), nos termos do art. 70, VII, e seguintes da CE/GO.
Assim, cumpre assinalar que o controle externo da Administração Pública desempenhado pelo TCE/GO se restringe ao Estado de Goiás, sendo de competência do TCM/GO o controle externo da Administração Pública de todos os Municípios goianos, por imposição do Poder Constituinte estadual, motivo pelo qual o objeto deste trabalho se restringirá ao encargo do Estado de Goiás em relação às políticas públicas educacionais erigidas e das correlatas atribuições conferidas ao TCE/GO. Em simetria ao disposto no art. 73 da CRFB/1988, o art. 28 da CE/GO estabelece que o TCE/GO tem sede na capital de Goiânia, possui quadro próprio de pessoal e exerce jurisdição em todo o território estadual.
O TCE/GO é integrado por sete Conselheiros (art. 6° da LOTCE/GO), os quais são nomeados dentre brasileiros que possuam mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, idoneidade moral e reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública e mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados, cujos requisitos denotam a especialização das atribuições outorgadas às Cortes de Contas que, por sua vez, refletem na sua estruturação de pessoal, como se verá adiante.
De acordo com o § 2° do art. 28 da CE/GO, quatro conselheiros são escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Governador do Estado, com aprovação daquela, sendo o primeiro de livre escolha e as outras duas vagas, alternadamente, dentre Auditores e membros do Ministério Público que atuam junto ao Tribunal, indicados em listas tríplices segundo os critérios de antiguidade e merecimento.
Com o objetivo de conferir independência funcional aos Conselheiros do TCE/GO, o § 4° do art. 28 da CE/GO dispõe que terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás (TJ/GO), a exemplo da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos previstos no art. 55, I a III, da CE/GO.
Ainda, o TCE/GO é composto por sete auditores nomeados pelo Governador do Estado, dentre cidadãos que satisfaçam os requisitos exigidos para o cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas, mediante concurso público de provas e títulos, em que será exigido curso superior (art. 24 da LOTCE/GO) que poderão atuar em substituição aos Conselheiros nos casos de vacância deste cargo, impedimento por motivo de licença, férias ou outro afastamento legal do Conselheiro ou, ainda, para efeito de quorum nas sessões de deliberação, nos casos em que o Conselheiro estiver impossibilidade de comparecer (art. 54 da LOTCE/GO), em cujas situações terão direito a voto. Nesses casos, os auditores terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos e vencimentos dos Conselheiros e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de Juiz de direito de entrância final (art. 28, § 5°, da CE/GO e art. 56 da LOTCE/GO). Quando não estiverem substituindo conselheiros, os auditores deverão se manifestar em todos os processos em trâmite no TCE/GO (art. 55 da LOTCE/GO).
Ademais, conforme o § 9° do art. 28 da Constituição Estadual de Goiás (CE/GO), junto ao TCE/GO funciona o Ministério Público de Contas (MPC), que aplica os princípios institucionais da unidade, da indivisibilidade, da independência funcional e o disposto no art. 130 da CRFB, e que é composto sete Procuradores de Contas, de idoneidade moral e reputação ilibada, nomeados pelo Governador, dentre brasileiros, bacharéis em Direito (art. 28 da LOTCE/GO). De acordo com o art. 30, I, da LOTCE/GO, compete ao MPC, em sua missão de guarda da lei e fiscal de sua execução, manifestar, por escrito ou verbalmente, em todos os processos sujeitos ao seu pronunciamento, nos termos do RITCE/GO.
Aos membros o TCE/GO dispõe de quadro de pessoal próprio, formado por servidores organizados em carreiras especializadas, art. 2° da Lei Estadual n. 15.122, de 04 de fevereiro de 2005 (ESTADO DE GOÍAS, 2005), instituiu o Plano de Carreira e o quadro permanente dos servidores do TCE/GO, integradas pelos cargos de provimento efetivo de analista de controle externo de nível superior (inciso I) e de técnico de controle externo de nível médio (inciso II).
Além das atribuições básicas conferidas aos analistas de controle externo, art. 5°, I, da Lei n. 15.122/2005 (ESTADO DE GOÍAS, 2005), foram disciplinadas atribuições específicas relacionadas ao exercício do controle externo, como se segue:
a) examinar, instruir, organizar e acompanhar processos, documentos e informações relativos a matérias de controle externo que lhe sejam distribuídos;b) instruir processos relativos a contas, atos sujeitos a registro e fiscalização de atos e contratos que, por força de disposições constitucionais, legais ou regulamentares, são apresentados ao Tribunal;
c) propor, planejar, executar e coordenar trabalhos de fiscalização, em suas diversas modalidades, nas unidades, áreas, programas, projetos ou atividades vinculadas às competências do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, com a elaboração dos respectivos relatórios e exame de recursos;
d) quando devidamente designado ou autorizado, colaborar com a Assembleia Legislativa ou suas Comissões, com o Poder Judiciário e outros órgãos da Administração, em matéria afeta ao Tribunal;
e) compor e, quando for o caso, coordenar comissão, equipe de fiscalização e grupo de trabalho ou de pesquisa instituídos no âmbito do Tribunal ou em decorrência de acordos de cooperação ou convênios firmados pelo Tribunal de Contas do Estado de Goiás;f) calcular e atualizar débitos de processos de contas e de fiscalização.
O cargo de analista de controle externo do TCE/GO é subdivido[2] em especialidades previstas no anexo IX da referida lei, cujo requisito de escolaridade para ingresso na carreira é o diploma de conclusão de curso de nível superior em qualquer área de formação, com exceção das áreas jurídica e contábil, cuja formação deve ser específica (art. 5°, § 1° e 9°, caput e inciso I, da Lei n. 15.122/2005). O analista de controle externo terá seu exercício definido por meio de lotação na área de controle externo ou de apoio técnico administrativo, conforme conveniência e necessidade dos TC´s, observando-se para tanto a gestão por competência para o exercício das especialidades.
Em 22 de novembro de 2012, foi aprovada a Resolução Normativa n. 09/2012 (ESTADO DE GOÍAS, 2012), para dispor sobre a reestruturação organizacional do TCE/GO, cujo enfoque foi dado de acordo com as atribuições estabelecidas no art. 5°, II, “a” a “c” da Lei n. 15.122/2005 (ESTADO DE GOÍAS, 2005), especialmente em relação à atribuição de instrução processual, bem como em vista do objeto do presente estudo, vale lembrar, da atuação do TCE/GO em relação às políticas públicas educacionais promovidas pelo Estado de Goiás.
De acordo com essa Resolução normativa, a Secretaria de Controle Externo (SCE) consiste em um órgão incumbido de gerenciar a área técnico-executiva do controle externo, com o objetivo de prestar apoio e assessoramento às deliberações do TCE/GO, estando hierarquicamente superior às Gerências de Controle de Contas (GCC), de Gerência de Atos de Pessoal (GAP), Gerência de Licitações e Contratos (GLC), Gerência de Obras e Serviços de Engenharia (GOE) e Gerência de Fiscalização (GF).
À Gerência de Fiscalização (GF), cujas atribuições englobam todos os encargos que não foram conferidos às demais gerências acima citadas, consiste no órgão responsável pela fiscalização da execução do Plano Estadual de Educação (PEE/GO), instituído pela Lei estadual n. 18.969, de 22 de julho de 2015, compete primordialmente:
1. participar da elaboração do Plano Anual de Fiscalização, de responsabilidade da Secretaria de Controle Externo;
2. realizar fiscalização ou avaliação, por meio de acompanhamento, levantamento, inspeção e auditoria;
3. planejar, coordenar e controlar as fiscalizações relativas à sua área de especialização, inclusive orientando e supervisionando as demais equipes envolvidas;
4. instruir, para apreciação do Tribunal, os processos referentes às fiscalizações sob responsabilidade da gerência;
5. realizar pesquisas e desenvolver métodos, técnicas e padrões para trabalhos de fiscalização e de avaliação de programas de governo, juntamente com as demais gerências de controle externo;
6. participar da realização de trabalhos de fiscalização que envolvam equipes multidisciplinares.
O Serviço de Fiscalização Operacional (SFO) é um departamento especializado da GF, responsável pela realização de auditorias, inspeções e outros instrumentos de fiscalização com a finalidade de dar efetividade ao controle da administração pública, no que tange a gestão dos recursos públicos e tem como objetivo examinar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de promover o aperfeiçoamento da gestão pública, compete primordialmente:
1. realizar fiscalização ou avaliação, por meio de acompanhamento, levantamento, inspeção e auditoria nas unidades jurisdicionadas do Estado, de acordo com o estabelecido no Plano Anual de Fiscalização;
2. acompanhar o cumprimento das decisões dos colegiados do Tribunal.
Ao Serviço de Fiscalização Orçamentária, Financeira e Patrimonial (SFOFP), que é um departamento especializado da GF, responsável pela realização de auditorias, inspeções e outros instrumentos de fiscalização com a finalidade de dar efetividade ao controle da administração pública, no que tange a gestão dos recursos públicos e tem como objetivo examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos à jurisdição do Tribunal, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, compete primordialmente:
1. realizar fiscalização ou avaliação, por meio de acompanhamento, levantamento, inspeção e auditoria nas unidades jurisdicionadas do Estado, de acordo com o estabelecido no Plano Anual de Fiscalização;
2. acompanhar o cumprimento das decisões dos colegiados do Tribunal.
De acordo com o art. 49 da LOTCE/GO são etapas do processo a instrução, com o parecer da Procuradoria de Contas, a manifestação do auditor, a apreciação ou o julgamento e os recursos. O art. 69 da RITCE/GO prevê que os processos devem ser submetidos ao julgamento ou apreciação do TCE/GO, após a “[...] manifestação das unidades técnicas competentes e da Procuradoria-Geral de Contas, quando for o caso, serão encaminhados à Auditoria para pronunciamento”.
Em relação à etapa de deliberação ou julgamento por parte do TCE/GO, cumpre avaliar a estruturação deste Tribunal no tocante ao órgão competente para analisar as questões pertinentes ao objeto do presente estudo. Segundo o art. 8, incisos I e II, da LOTCE/GO, integram o TCE/GO o Plenário e as Câmaras, cujas competências são disciplinadas de forma exclusiva pelo RITCE/GO.
Em relação à competência do TCE/GO para fiscalizar a execução das políticas públicas estabelecidas em orçamento-programa, previstas no art. 1°, X, da LOTCE/GO e no art. 2°, XII, do RITCE/GO, disciplina o art. 14, I, deste Regimento que compete ao Plenário, órgão máximo de deliberação do TCE/GO, o qual é dirigido por seu Presidente, apreciar esta matéria. No entanto, este artigo prescreve que compete ao Plenário aprovar os planos de trabalho e de fiscalização a serem executados em cada exercício (inciso XXII), fiscalizar os programas de governo a serem avaliados em cada exercício (inciso XXIII), bem como processar e julgar as inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, cujos valores fiscalizados sejam superiores aos limites previstos na alínea "c", dos incisos I e II, do art. 23, da Lei n. 8.666/1993 (BRASIL, 1993), de acordo com o inciso XXIV, razão pela qual se conclui todos os processos do TCE/GO relacionados à fiscalização do PEE/GO, e devem ser conduzidos e deliberados pelo Plenário desta Corte de Contas.
As sessões do Plenário, sejam ordinárias ou extraordinárias, apesar de poderem ser abertas com quorum mínimo de quatro Conselheiros, incluído o Presidente, para a deliberação das matérias de sua competência, deverá ser obedecido o quorum mínimo de cinco Conselheiros, incluído o Presidente, o qual poderá ser obtido por meio da convocação de até três Auditores (art. 113 do RITCE/GO).
Passa-se à análise dos principais instrumentos processuais, previstos na legislação interna do TCE/GO relacionados à fiscalização do PEE/GO com seus consectários legais.