SUMÁRIO: RESUMO; INTRODUÇÃO; 1 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE, 1.1 Disposições Legais, 1.2 Função Social da Propriedade: Conceito e Características; 2 O CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS, 2.1 A Supremacia Constitucional, 2.2 Controle de Constitucionalidade Formal e Material: Diferenças, 2.3 Sistema de Controle de Constitucionalidade; 3 A INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 1.276 DO CÓDIGO CIVIL; CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
RESUMO
O presente estudo tem por escopo demonstrar a inconstitucionalidade do artigo 1.276 do Código Civil. Para tanto, primeiramente será conceituado o princípio constitucional da função social da propriedade, citando os dispositivos legais pertinentes ao mesmo e as suas características. Tratar-se-á, na seqüência, a respeito do controle de constitucionalidade, no ordenamento jurídico brasileiro, e sobre o porquê da inconstitucionalidade do dispositivo legal supramencionado, especificando o procedimento para decretar essa invalidade. Tal pesquisa foi realizada com a leitura e estudos minuciosos de vários livros e artigos científicos publicados na internet, além de consultas à legislação em vigor. Como resultado, foi comprovado mais um choque entre normas presentes no ordenamento jurídico e indícios de que no mesmo ainda há sinais de autoritarismo por parte do Poder Público.
INTRODUÇÃO
O direito de propriedade é uma garantia fundamental prevista pela Constituição Federal em seu artigo 5º, inciso XXII.
No artigo 1.276 do Código Civil, encontra-se uma violação a esse princípio constitucional, pois o mesmo permite que o Estado tome para si um imóvel, seja urbano ou rural, quando o proprietário não cumpre suas obrigações fiscais.
É preceito constitucional a função social da propriedade, ou seja, o proprietário de um imóvel tem a responsabilidade de dar à sua propriedade um fim social, visando não somente o seu bem estar, mas o de toda a coletividade.
Não se pode afirmar que a função social esteja sendo descumprida, caso o proprietário fique ausente de sua propriedade por um determinado lapso temporal, ou não tenha efetivado os pagamentos dos tributos relativos à propriedade.
Deve-se ter em mente que o proprietário pode agir desse modo por não possuir recursos financeiros e, temporariamente, opte por deixar o imóvel para buscar subsídios, a fim de pagar os tributos correspondentes.
O Estado torna-se autoritário quando não analisa o aspecto da função social da propriedade e a situação do proprietário, somente se preocupando com a ordem tributária.
O artigo 1.276 do Código Civil representa uma incompatibilidade com o disposto na Constituição Federal, ocasionando, desta forma, a inconstitucionalidade. Pelo princípio da supremacia constitucional, entende-se que as disposições previstas pelo ordenamento jurídico devem estar de acordo com os princípios e preceitos da Carta Magna.
No caso em tela, o preceito do artigo 1.276 do Código Civil contraria a Constituição Federal e, sendo incompatível, ele será inválido, haja vista que esta se encontra no patamar superior do sistema jurídico brasileiro.
Portanto, faz-se necessário utilizar o controle de constitucionalidade para que seja decretada a inconstitucionalidade de tal dispositivo presente no Código Civil.
1.A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
1.1.Disposições Legais
A Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso XXIII, declara que "a propriedade atenderá a sua função social", após garantir o direito de propriedade no inciso anterior.
Como não bastasse, reafirmou a idéia de propriedade e sua função social no artigo 170, II e III, ao tratar dos princípios da ordem econômica, como se vê a seguir:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observando os seguintes princípios:
(...)
II – propriedade privada;
III – função social da propriedade;
(...).
Ainda com relação à Carta Magna, no capítulo referente à política urbana, foi inserido o princípio da função social da propriedade concernente à propriedade urbana no artigo 182, §2º, dizendo que "a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências expressas no plano diretor".
No capítulo de política agrícola e fundiária, é disposto no artigo 186:
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Caso a função social não seja cumprida, o caput do artigo 184 assim determina:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
O Código Civil também preleciona a respeito da utilização da propriedade visando o bem comum, nos termos do artigo 1.228, §1º, a saber:
Art. 1.228. (...)
§1º. O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
Dessa forma, verifica-se que a função social está amplamente disciplinada no ordenamento jurídico pátrio. Todavia, tanto a Constituição como o Código Civil não definem claramente o que vem a ser tal instituto. É o que será apresentado no próximo item.
1.2.Função Social da Propriedade: Conceito e Características
Hoje, no mundo atual, majoritariamente capitalista, a propriedade representa uma vaidade humana, que se traduz no homem conquistar o seu próprio patrimônio.
O ordenamento jurídico fornece condições para tal anseio, garantindo ao cidadão instrumentos para que o mesmo possa defender e cuidar do que é seu.
Ocorre que no Brasil – como em vários outros países – preocupa-se não só com a satisfação pessoal da propriedade privada, mas também com o benefício social que ela proporciona. É aí que entra a função social da propriedade.
Quando uma pessoa adquire um imóvel, seja ele urbano ou rural, além de utilizá-lo em seu proveito e de sua família, deve torná-lo produtivo e útil.
Se assim não o fosse, de acordo com Venosa [1],
Bem não utilizado ou mal utilizado é constante motivo de inquietação social. A má utilização da terra e do espaço urbano gera violência. O instituto da desapropriação para finalidade social deve auxiliar e preencher o desiderato da justa utilização dos bens.
Talvez pela imensa desigualdade na distribuição imobiliária existente no país e pela má utilização da propriedade por alguns existem vários conflitos de terras.
Destarte, não se pode enxergar a função social da propriedade como uma limitação ao direito de propriedade. Conforme Silva [2],
[...] a Constituição não estava simplesmente preordenando fundamentos às limitações, obrigações e ônus relativamente à propriedade privada, princípio também da ordem econômica e, portanto, sujeita, só por si, ao cumprimento daquele fim. Limitações, obrigações e ônus são externos ao direito de propriedade, vinculando simplesmente a atividade do proprietário, interferindo tão-só com o exercício de direito, e se explicam pela simples atuação do poder de polícia.
A função social se relaciona com a própria propriedade, isto é, da mesma ser vista como operativa, funcionando para oferecer um benefício à sociedade, nem que este seja somente atribuído ao proprietário.
Como todos os princípios constitucionais, o da função social da propriedade possui aplicabilidade imediata, já reconhecido pela jurisprudência.
Assim, o princípio da função social se faz imprescindível. O direito de propriedade não deve ser mais visto como um direito individual, e sim um direito da coletividade. Cabe ao ordenamento jurídico equilibrar os interesses individual e coletivo.
2.O CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS
2.1.A Supremacia Constitucional
O controle da constitucionalidade das leis remete ao princípio da supremacia constitucional, em que há uma superioridade da Constituição em relação a outras normas.
A consideração de que a Carta Magna é o paradigma das leis é fundamental para qualquer ordenamento jurídico, uma vez que é a Escritura Constitucional que orienta como as normas devem ser criadas e executadas.
Nesse sentido, leciona Kelsen [3]:
A ordem jurídica não é um sistema de normas jurídicas ordenadas no mesmo plano, situadas umas ao lado das outras, mas é uma construção escalonada de diferentes camadas ou níveis de normas jurídicas. A sua unidade é produto da conexão de dependência que resulta do fato de a validade de uma norma, que foi produzida de acordo com outra norma, se apoiar sobre essa outra norma, cuja produção, por sua vez, é determinada por outra; e assim por diante, até abicar finalmente na norma fundamental – pressuposta. A norma fundamental – hipotética, nestes termos – é, portanto, o fundamento de validade último que constitui a unidade desta interconexão criadora.
Porém, de nada adiantaria acolher tal princípio se não houvesse um efetivo controle do mesmo. Em outras palavras, deve-se sempre verificar se uma lei ou ato normativo está compatível com as regras constitucionais.
É nesse aspecto que existe o controle da constitucionalidade das leis, mecanismo pelo qual é garantida a harmonia do ordenamento jurídico.
Tal controle ora se faz formal, ora se faz material, como será visto na seqüência deste estudo.
2.2.Controle de Constitucionalidade Formal e Material: Diferenças
No que concerne ao controle formal, este se relaciona exclusivamente ao âmbito jurídico de elaboração das leis. Na lição de Bonavides [4]:
Confere ao órgão que o exerce a competência de examinar se as leis foram elaboradas de conformidade com a Constituição, se houve correta observância das normas estatuídas, se a regra normativa não fere uma competência deferida constitucionalmente a um dos poderes, enfim se a obra do legislador ordinário não contravém preceitos constitucionais pertinentes à organização técnica dos poderes ou às relações horizontais e verticais desses poderes, bem como dos ordenamentos estatais respectivos, como sói acontecer nos sistemas de organização federativa do Estado.
Em face disso, o controle formal analisa se as fases do processo legislativo estão em conformidade com a Constituição.
Com relação ao controle material, pode-se afirmar que o mesmo incide sobre o conteúdo normativo, ou seja, sobre o que a lei trata. Nesse caso, é realizado o controle quando o conteúdo de uma lei ou de um ato normativo contrariar um preceito ou princípio da constituição.
A Constituição de 1988 prevê em seu texto somente o controle de constitucionalidade material, realizado pelo método difuso (via de exceção ou defesa) ou pelo método concentrado (via de ação), que serão explicados no próximo item.
Como é realizado o controle de constitucionalidade no processo de elaboração das leis? A Constituição dispõe um controle de constitucionalidade preventivo, e não formal, realizado pelos Poderes Executivo e Legislativo. Esse controle incide sobre projetos de lei, com o propósito de impedir que uma lei inconstitucional ingresse no ordenamento jurídico.
A atividade preventiva exercida pelo Poder Legislativo se dá pela Comissão de Constituição e Justiça e pelo Poder Executivo, por meio de veto.
Para que um projeto de lei se efetive, não basta a aprovação do Poder Legislativo. O Poder Executivo deve se manifestar a respeito, podendo não concordar com as disposições do projeto, conforme lhe faculta o artigo 66, §1º, CF/88:
Art. 66. (...)
§1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
O Chefe de Governo, portanto, só pode vetar o projeto se entender que é inconstitucional ou contrário ao interesse público. Em outras situações, não há que se falar em veto.
Deve-se lembrar que o Presidente tem quinze dias para manifestar acerca do projeto de lei, e se assim não proceder, o seu silêncio importará sanção (artigo 66, §3º, CF).
O veto presidencial poderá ser afastado se, quando recebido, o Congresso Nacional votar, em maioria absoluta, pela sua rejeição, nos termos do artigo 66, §4º, CF, que diz que "o veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto".
No que tange à Comissão de Constituição e Justiça, é prevista no regimento interno do Senado Federal, no artigo 101, I:
Art. 101. À Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania compete:
I – opinar sobre constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matérias que lhe forem submetidas por deliberação do Plenário, por despacho da Presidência, por consulta de qualquer comissão, ou quando e virtude desses aspectos houver recurso de decisão terminativa de comissão para o Plenário;
Ela é citada também no regimento interno da Câmara dos Deputados, no artigo 53, III:
Art. 53. Antes da deliberação do Plenário, ou quando esta for dispensada, as proposições, exceto os requerimentos, serão apreciadas:
(...)
III – pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, para o exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de técnica legislativa, e, juntamente com as Comissões técnicas, para pronunciar-se sobre o seu mérito, quando for o caso.
Veloso [5] ensina que:
A Comissão de Constituição e Justiça se manifesta sobre as proposições apresentadas ao Poder Legislativo através de pareceres. O parecer pode concluir pela constitucionalidade ou inconstitucionalidade da matéria em apreciação.
Não se pode negar que esta análise da Comissão, a respeito das proposições legislativas, representa uma fiscalização de constitucionalidade, um controle prévio da adequação do projeto à Lei Maior.
Logo, entende-se que a atividade exercida pelo Congresso Nacional quando da análise de projetos de lei, por meio da Comissão de Constituição e Justiça, pressupõe um controle de constitucionalidade preliminar, evitando que normas contrárias à lei constitucional adentrem no ordenamento jurídico, ferindo a hierarquia do mesmo.
2.3.Sistema de Controle de Constitucionalidade
A Constituição Federal Brasileira adotou o sistema judiciário, que de acordo com Moraes [6], "é a verificação da adequação (compatibilidade) de atos normativos com a constituição feita pelos órgãos integrantes do Poder Judiciário".
O sistema judiciário é combinado com os critérios difuso e concentrado.
O critério difuso é caracterizado "pela permissão a todo e qualquer juiz ou tribunal realizar no caso concreto a análise sobre a compatibilidade do ordenamento jurídico com a Constituição Federal" [7].
Nesse caso, a inconstitucionalidade configura-se como uma questão prejudicial do processo, e sendo declarada pela autoridade judicial, o dispositivo legal invocado na tutela pretendida não poderá ser utilizado. A inconstitucionalidade fica restrita apenas ao processo em questão. Caso a lide chegue ao STF, por meio de recurso, e este também decida pela inconstitucionalidade, esta terá ainda eficácia inter partes, competindo ao Senado Federal, por meio de resolução, suspender a execução da lei, nos termos do artigo 52, X, CF.
No que tange ao critério concentrado, este é realizado por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn), cuja competência de análise é do STF, tendo por objetivo declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (artigo 102, I, a, CF). O que se discute não é uma relação jurídica específica, mas sim a validade de uma norma, in abstrato.
A Constituição Federal estabelece várias espécies de controle concentrado, a saber: ação direta de inconstitucionalidade genérica (artigo 102, I, a); ação direta de inconstitucionalidade interventiva (artigo 36, III); ação direta de inconstitucionalidade por omissão (artigo 103, §2º); ação declaratória de constitucionalidade (artigo 102, I, a, in fine; Emenda Constitucional nº 03/1993); argüição de descumprimento de preceito fundamental (artigo 102, §1º; Emenda Constitucional nº 03/1993).
A ação direta de inconstitucionalidade genérica diz respeito à declaração da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, objetivando a invalidação da norma em questão. A legitimidade para propor a ação cabe ao Presidente da República, à mesa do Senado Federal, à mesa da Câmara dos Deputados, à mesa da Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal, ao Governador de Estado ou do Distrito Federal, ao Procurador Geral da República, ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, a Partido Político com representação no Congresso Nacional e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. A apreciação da matéria cabe ao STF.
A ação direta de inconstitucionalidade interventiva refere-se à violação dos princípios sensíveis da Constituição, elencados no artigo 34, VII, caso em que acarretará intervenção da União na autonomia política dos Estados e Municípios. Tal intervenção dependerá de provimento do STF da referida ação, proposta exclusivamente pelo Procurador-Geral da República. Possui dupla finalidade, uma vez que pretende a declaração de inconstitucionalidade formal ou material da lei ou ato normativo estadual (finalidade jurídica) e a decretação de intervenção federal no Estado-membro ou Distrito Federal (finalidade política).
Em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, possui cabimento quando o poder público se abstém de um dever que a Constituição lhe atribuiu. São legitimados, para propor a ação, os mesmos da ação direta de inconstitucionalidade genérica. A apreciação da matéria cabe ao STF.
A ação declaratória de constitucionalidade tem por escopo afastar a insegurança jurídica, tirar uma possível incerteza acerca da constitucionalidade de uma lei ou ato normativo federal. Os legitimados para proporem a ação, com a Emenda Constitucional nº 45, são os mesmos da ação direta de inconstitucionalidade genérica.
A argüição de descumprimento de preceito fundamental está situada no plano da inconstitucionalidade por omissão. De acordo com Bastos [8], "descumprir um mandamento constitucional significa tanto um não atuar, como um atuar de forma insuficiente, ou desobediente".
Caberá ao STF apreciar tal descumprimento mediante uma argüição feita em petição escrita. A Constituição não diz quem é legitimado para argüir o descumprimento de preceito fundamental.
A lei nº 9.882/99 – que dispõe sobre o processo e julgamento dessa espécie de controle de constitucionalidade – informa, em seu artigo 2º, inciso I, que podem propor argüição de preceito fundamental os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade (artigo 103, CF, e artigo 2º, Lei nº 9.868/99). O inciso II do artigo 2º conferia legitimidade também a qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato de Poder Público. Esse inciso foi vetado pelo Presidente sob o fundamento de que essa disposição insere um mecanismo de acesso direto, irrestrito e individual ao STF, sendo esse acesso incompatível com o controle concentrado de legitimidade dos atos estatais, e que a inexistência de qualquer requisito específico a ser ostentado pelo proponente da argüição e a generalidade do objeto da impugnação fazem presumir a elevação excessiva do número de feitos a reclamar apreciação pelo STF, sem a correlata exigência de relevância social e consistência jurídica das argüições propostas [9].
Veloso [10] traz uma crítica a respeito:
[...] o acesso individual jamais seria irrestrito, e nem o proponente estaria dispensado de ostentar qualquer requisito específico. Em primeiro lugar, a argüição tem por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público, o que já significa uma rigorosa restrição. Em segundo lugar, não será admitida a argüição quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (artigo 4º, §1º, da Lei nº 9.882/99), o que representa distinta e importante limitação.
A oposição do Presidente à concessão da legitimidade para qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato do Poder Público, em face do descumprimento de preceito fundamental não iria contribuir para um aumento das atividades do STF e de atitudes protelatórias, tendo em vista que a Lei 9.882/99 traçou as limitações e os requisitos específicos para a propositura da argüição. Tem-se, desse modo, um equívoco por parte do Chefe de Governo quando da justificativa do seu veto.