Vergalhões brasileiros: barreira técnica à entrada de concorrentes

Karl Marx afirma que a concentração econômica é lei imanente do capitalismo. O desenvolvimento do capitalismo e a concentração econômica caminham juntos. Segundo Marx, a concentração é a tendência centralizadora dos meios de produção cada vez mais nas mãos de um menor número de agentes. Isso ocorre por meio do crescimento interno da empresa ou mediante sua concentração, ou seja, pela união de diferentes empresas em uma só ou sob sua submissão a controle comum.

Os primeiros anos da década de 80 foram dramáticos para os produtores de aços longos comuns, por pelo menos três razões; a) várias empresas estavam completando seus planos de expansão iniciados na década de 70; b) em 1984, entrou em operação uma nova grande siderúrgica: a Mendes Jr; c) algumas produtoras de laminados longos especiais, frente à queda mais acentuada da demanda destes produtos, intensificaram a fabricação de laminados longos comuns. Como a crise afetou mais vigorosamente o segmento de laminados especiais, seus produtores fizeram um downgrading, acentuando a concorrência no segmento de longos comuns.

Com as mudanças referidas, o parque nacional ficou composto por um grande número de empresas, com produção de vergalhões. A partir de 1990, estas empresas, foram sendo adquiridas, sendo umas fechadas e outras reestruturadas para funcionamento no novo contexto concentrado. No contexto da abertura da economia brasileira e com o fim do mercado protegido por tarifas, tornou-se primordial produzir com maior nível de qualidade e com custos dentro da realidade mundial. No entanto, em 1996, já com a extrema concentração no setor, o mercado se fechou criando uma barreira técnica à entrada de concorrentes via normatização de barras e fio de aços destinados à armadura para concreto estabelecido no âmbito do Comitê Técnico de Certificação de Aços longos para construção civil - ABNT/CTC-04, a NBR 7480/96 e posteriormente com a Portaria INMETRO 46/99.

Barreira técnica à entrada trata-se de documento ou acordo aprovado por um grupo e editado por uma instituição reconhecida, que prevê, para um uso comum e repetitivo, regras, diretrizes ou características para os produtos ou processos e métodos de produção conexos, cuja observância impede ou dificulta a entrada de competidores em um determinado mercado relevante. Este tipo de barreira inclui prescrições em matéria de terminologia, símbolos, embalagens, marcação ou etiquetagem aplicáveis a um produto, processo ou método de produção, ou tratar exclusivamente delas.

Tanto normas técnicas quanto regulamentos técnicos referem-se às características dos produtos, tais como: tamanho, forma, função, desempenho, etiquetagem e embalagem, ou seja, a grande diferença entre eles reside na obrigatoriedade de sua aplicação. As implicações no Comércio Internacional são diversas. Se um produto não cumpre as especificações da regulamentação técnica pertinente, sua venda não será permitida no mercado que a adotou, sendo que o não cumprimento da norma inviabiliza a venda do produto, restringindo sua participação no mercado.

No mercado relevante, principalmente aqueles envolvendo questões de dominância, a análise de entrada de determinado produto é relevante para o resultado da investigação de existência de norma que impeça a entrada de concorrentes no mercado.

Exigências técnicas, voluntárias ou obrigatórias, são freqüentemente utilizadas como formas dissimuladas de proteção de mercados nacionais, revelando-se importante fator limitador à livre circulação de mercadorias. O próprio conceito de "barreira técnica" não é bem compreendido, sendo equivocadamente associado a dificuldades de exportadores em cumprir exigências técnicas encontradas nos países para os quais vendem seus produtos.

Os processos atuais de liberalização dos mercados pautam-se pela eliminação gradativa das barreiras tarifárias. Isto faz com que as considerações sobre barreiras não-tarifárias e, dentre estas, aquelas sobre barreiras técnicas, ganhem cada vez mais importância nas análises sobre as vantagens de promover o comércio exterior. Barreiras técnicas, considerando o estipulado pela OMC (Organização Mundial do Comércio), são barreiras comerciais derivadas da utilização de normas ou regulamentos técnicos não-transparentes ou não-embasados em normas internacionalmente aceitas ou, ainda, decorrentes da adoção de procedimentos de avaliação da conformidade não transparentes e/ou demasiadamente dispendiosos, bem como de inspeções excessivamente rigorosas.

A NBR 7480, por exigir via regulamentação da PORTARIA INMETRO 46/1999 certificação compulsória no âmbito do Sistema Brasileiro de Certificação – SBC e, a partir de 29 de junho de 1999, onde somente poderão ser comercializadas as barras de vergalhões CA-50 ostentando como etiqueta, a Marca de Conformidade utilizada no SBC, em conformidade a NBR 7480, determina ser esta uma barreira técnica que impede, ou dificulta a entrada de novos competidores no mercado siderúrgico de vergalhões para a construção civil.

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No Ato de Concentração 16 de 1994 (AC 16-94), portanto anterior a NBR 7480 e PORTARIA INMETRO 46/99, é muito bem definido este conceito de representatividade de barreira técnica à entrada de novos produtos representada por esta Norma Brasileira de Regulamentação. Neste processo o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE optou pela aprovação parcial da operação envolvendo a empresa Siderúrgica Laisa S/A (do grupo Gerdau S/A) e a Korf Gmbh (Cia. Siderúrgica Pains de Divinópolis. Às fls. 25. do AC 16-94 o CADE destaca o caráter de substituibilidade até então representado pelo aço CA-40):

Paula (1996) realça ainda a barreira técnica existente no mercado de longos, onde Brasil, Paraguai e Bolívia adotam o padrão CA-50, enquanto o padrão CA-40 prevalece nos demais países. Essa, no entanto, não deve ser uma barreira técnica insuperável, dado que:

os países exportadores podem adaptar as especificações de seus produtos para serem exportados para o Brasil, assim como os produtores nacionais o fazem para exportar para o estrangeiro, onde também existem peculiaridades e;

as empresas de construção civil, consumidoras de vergalhão, podem, em resposta a um aumento de preço abusivo, utilizar o CA-40 importado. A única implicação seria a necessidade de aumentar a quantidade de aço utilizada

Portanto, o aço CA-40 era o substituto natural do aço CA-50 que foi excluído do mercado brasileiro por força das normas citadas. Até então, as barras e fios de concreto eram regidos por normas mais ou menos formais do tipo "qualidade comercial", CA-24, CA-32, CA-40, CA-50 A, CA-50 B e CA-60. Com isso, a siderurgia de longos passou a vivenciar um estado de liberdade no sentido de ausência de coerção do Estado que, se houve, foi insuficiente para coibir a prática de concentração e exercício de poder de mercado, que consumou com um duopólio composto pelo Grupo Gerdau e Cia. Belgo Mineira.

Neste sentido se avalia que cada uma teria respectivamente 49%, 41% completando com a Siderúrgica Barra Mansa do grupo Votorantin que se estima ter 8% do mercado relevante de aços longos no Brasil.

O Grupo Gerdau controla as seguintes plantas siderúrgicas: Usina Siderúrgica da Bahia – Usiba, Cia. Siderúrgica Pains/MG, Cia. Siderúrgica da Guanabara – Cosigua/RJ, Siderúrgica Guaíra/PR, Açonorte/PE, Cia. Siderúrgica Riograndense/RS, Cimetal/MG, Açominas/MG e Alipertti/SP.

A Cia. Siderúrgica Belgo Mineira controla as plantas siderúrgicas da Cia. Siderúrgica Dedini/SP, Cia. Siderúrgica Mendes Junior/MG, Cia. Ferro e Aço Vitória – Cofavi/ES, Cia. Siderúrgica Itaunense/MG, Cia. Siderúrgica Belgo Mineira/Sabará/MG, Cia. Siderúrgica Belgo Mineira/João Monlevade/MG e Belgo Mineira Bekaert.

A existência de produtos substituíveis entre si podia diminuir o poder de mercado exercido pelas empresas. Havia no mercado brasileiro antes da concentração ocorrida no setor siderúrgico de produtos longos (vergalhões), quatro tipos de aços utilizados na construção civil, o aço CA-25; aço CA-40; aço CA-50 e aço CA-60 todos utilizados na armadura de concreto.

A existência desses quatro tipos de aço substituíveis entre si, diminuía o poder de mercado das empresas citadas no mercado de construção civil brasileiro.

Com a revisão da NBR 7480 de 1996, houve a possibilidade de existência de um duopólio no mercado siderúrgico de vergalhões, com a participação de uma terceira empresa em conluio com a prática de cartel conforme quadro demonstrativo abaixo, que adotam tacitamente comportamento colusivo:

Participação das Siderúrgicas de Vergalhões no Mercado Brasileiro

Fonte: BNDES 1998.

A NBR 7480/96 estabeleceu como norma na construção civil a utilização apenas dos aços CA-50 e o CA-60, embora ainda exista na norma o permissivo para o uso do aço CA-25, porém este, em razão de sua qualidade não é usado em obras de construção civil. As únicas empresas produtoras, ou seja, Belgo Mineira, Gerdau e Barra Mansa, concentraram o mercado siderúrgico de longos impedindo o surgimento de guerra de preços, haja visto haver homogeneidade de preços praticados. Há que se considerar no mercado também a homogeneidade do vergalhão de aço e uma política de não-agressão onde uma empresa não atende o cliente da outra. Estas têm a mesma tecnologia, mas, com capacidade de produção diferente.

Como não há contestabilidade no mercado pelo produto com os preços iguais, a demanda é alocada proporcionalmente à capacidade de cada empresa.

A revisão da NBR 7480/96 foi fundamental para a concentração do mercado e práticas discriminatórias com a formação do cartel, uma vez que fixa as condições exigíveis na encomenda, fabricação e fornecimento de barras e fios de aço destinados a armaduras.