1.Introdução
A chamada reforma política é um tema atual que freqüentemente torna-se ponto de discussão não só pelos congressistas, visto o grande número de projetos de emenda constitucional que constantemente são propostos, mas também pela imprensa, pelos partidos políticos, cientistas políticos e, com menor intensidade, por juristas. Dentre os principais pontos colocados em pauta encontram-se além da infidelidade partidária, o financiamento público de campanha e a cláusula de barreira.
Dada não só a impossibilidade de abordar todos estes assuntos, satisfatoriamente, em um pequeno espaço de tempo, mas também a crença de que uma reforma séria e verdadeira deve partir da criação de regras que produzam o fortalecimento das instituições partidárias, optou-se por desenvolver, nesta pesquisa, um estudo mais aprofundado sobre a infidelidade partidária no Brasil.
A Constituição da República do Brasil promulgada em 1988 consagra a instauração de um Estado Democrático de Direito, sendo importante ressaltar que um dos pilares do regime democrático é a existência de partidos fortes e ideológicos com um programa de governo bem elaborado, discutido e socialmente conhecido.
Os partidos políticos são instâncias associativas permanentes e estáveis, dotadas de ideologia e programa político próprios, destinadas à arregimentação coletiva, buscando, em último plano, conquistar o controle do poder político, seja pela ocupação de cargos ou influência nas decisões políticas.
Desde a redemocratização do país, tem-se presenciado um considerável número de mudanças de partidos no Congresso Nacional. Registre-se que na Câmara, em sua 49º legislatura (1991 a 1995) houve 276 mudanças, na seguinte 235, na 51º foram 290, e na atual já havia ocorrido 197 mudanças até a primeira quinzena do mês de fevereiro deste ano. Nesse sentido, cumpre destacar episódio registrado recentemente durante a 52º legislatura, no qual o Deputado Jair de Oliveira trocou de partido em um dia e, insatisfeito, no dia seguinte, buscou uma terceira opção.
Ora, situações como esta e índices tão elevados são incompatíveis com um sistema eleitoral no qual se têm eleições proporcionais [01] para as Casas Legislativas, exceto o Senado Federal, cuja eleição é majoritária, pois a razão de ser de tal distribuição é justamente atribuir o mandato ao partido e não à pessoa do candidato. Portanto, via de regra, salvo na ocorrência de aberrações em que o candidato atinge diretamente o quociente eleitoral, qualquer pessoa eleita neste sistema depende do conjunto.
É importante ressaltar, ainda, que a infidelidade partidária verifica-se não apenas quando o candidato eleito se desliga do partido que o elegeu, mas também pela desobediência aos princípios doutrinários e programáticos, às normas estatutárias e às diretrizes estabelecidas pelo partido como fundamentais.
Por tudo isso, acredita-se que a infidelidade partidária é extremamente prejudicial ao fortalecimento da democracia, e que uma modificação do crescente número de mudanças de partidos só se realizará mediante a elaboração de normas que estabeleçam punições mais severas aos representantes infiéis, tais como a perda do mandato para o deputado ou senador que deixar o Partido sob cuja legenda se elegeu, ou que cometer grave violação da disciplina partidária.
Apresentar-se-á, aqui, uma breve explanação a respeito da chamada democracia procedimental de Jürgen Habermas, uma exposição sobre a definição e natureza jurídica dos partidos políticos, considerações a respeito da influência da identificação partidária e ideológica sobre o voto, uma sucinta descrição dos principais partidos e da regulamentação da fidelidade partidária no Direito Brasileiro e, por fim, uma análise qualitativa e quantitativa das mudanças ocorridas na Câmara dos Deputados na 48ª, 49º, 50ª, 51ª e 52ª legislaturas, e no Senado Federal na 48ª, 49ª e 50ª legislaturas.
2.Uma nova concepção de "democracia"
Ao falar em partidos políticos é essencial tratar também de democracia visto que o desenvolvimento daqueles, de maneira geral, vem associado ao desta. Não interessa aqui, dada a impossibilidade de sua verificação nos dias atuais, abordar a chamada democracia direta, na qual o poder é exercido diretamente pelo povo, com a utilização do critério da maioria. Do mesmo modo não se pretende estabelecer um estudo detalhado da democracia representativa clássica, que, grosso modo, é o regime de governo no qual o cidadão confere um mandato ao representante para que este manifeste a vontade em seu nome. O que se propõe é expor uma breve noção do que seja democracia procedimental e a mudanças conceituais que decorrem de tal concepção.
A democracia procedimental tem como pressuposto a teoria do discurso de Jürgen Habermas a qual atribui um papel central à linguagem no processo de formação da opinião e da vontade dos cidadãos. Tal teoria se desenvolve no interior de um Estado Democrático de Direito que pressupõem-se a existência de um espaço público não restrito ao âmbito estatal, de uma comunidade de homens livres e iguais capazes de criar as leis que os regem e onde os próprios envolvidos têm de entrar em acordo, prevalecendo a força do melhor argumento. A teoria do discurso da democracia corresponde, entretanto, a uma imagem de sociedade descentrada, em que o "eu" da comunidade jurídica desaparece nas formas de comunicação sem sujeito. [02]
A partir de uma visão procedimental de democracia afirma-se que o "êxito da política deliberativa depende não da ação coletiva dos cidadãos, mas da institucionalização dos procedimentos e das condições de comunicação correspondentes." [03]Isso porque "os procedimentos democráticos do Estado de Direito têm o sentido de institucionalizar as formas de comunicação necessárias para uma formação racional da vontade" [04]
Em razão de sua importância para a teoria em análise, bem como para o objeto de estudo desta pesquisa, cumpre agora conceituar "esfera pública" que pode ser descrita como "uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomada de posição e opiniões; nela os fluxos comunicacionais são filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos" [05]. A chamada "esfera pública política", por sua vez, é aquela que se forma a partir dos contextos comunicacionais das pessoas virtualmente atingidas e cuja função consiste em captar e tematizar os problemas da sociedade como um todo. [06]
De modo simplificado, pode-se dizer que "a formação informal da opinião pública gera a ´´influência´´; esta é transformada em ´´poder comunicativo´´ por meio dos canais das eleições políticas; e o ´´poder comunicativo´´ é por sua vez transformado em ´´poder administrativo´´ por meio da legislação". [07]
Conclui-se, portanto, que a influência pública só se transforma em poder político através do filtro dos processos institucionalizados da formação democrática da opinião e da vontade, depois de transformar-se em poder comunicativo e infiltrar-se em uma legislação legítima, e antes que a opinião pública, concretamente generalizada, possa se transformar numa convicção testada sob o ponto de vista da generalização de interesses e capaz de legitimar decisões políticas. Para gerar poder político, a influência da soberania do povo, tem que abranger também as deliberações de instituições democráticas da formação da opinião e da vontade, assumindo uma forma autorizada – decisões formais. [08]
Neste contexto, os partidos políticos atuam como conectores que estabelecem a ligação do sistema político com a opinião pública e a sociedade civil. Tal entrelaçamento é garantido pelo direito dos partidos de contribuir para a formação da vontade política do povo e através do direito de voto ativo e passivo dos sujeitos privados. [09]
3.Conceito e natureza jurídica dos partidos políticos
Historicamente a institucionalização jurídica da realidade partidária, que num primeiro momento aparece como dimensão sociológica, pela condição de grupo, só ocorre com o advento do Estado Social, quando passam a figurar no ordenamento jurídico.
Definir "partido político" é tarefa há muito já realizada pelos doutrinadores, a exemplo de Burke, Sartori e Fávila Ribeiro.
Na concepção de Burke, "o partido político é um corpo de pessoas unidas para promover, mediante esforços conjuntos, o interesse nacional, com base em alguns princípios especiais, ao redor dos quais, todos se acham de acordo." [10]
Para Sartori, "os partidos políticos são organizações sociais que procuram influenciar a seleção e o mandato do pessoal do governo, apresentando candidatos a cargos eletivos, e as políticas do governo, de acordo com os princípios gerais ou tendências com as quais concordam a maioria dos seus membros" [11]
Fávila Ribeiro define:"o partido político é um grupo social de relevante amplitude destinado à arregimentação coletiva, em torno de idéias e de interesses, para levar seus membros a compartilharem do poder decisório nas instâncias governativas". [12]
De forma mais descritiva, pode-se dizer que os partidos políticos são instâncias associativas permanentes e estáveis, dotadas de ideologia e programa político próprios, destinadas à arregimentação coletiva, buscando, em última instância, conquistar o controle do poder político, seja pela ocupação de cargos ou influência nas decisões políticas.
São eles instrumentos de relevante importância na dinâmica do poder político, contribuindo para a interação entre governantes e governados nos sistemas representativos [13], ou melhor, são elos entre o sistema político, a opinião pública e a sociedade civil.
Por fim, cumpre ressaltar a natureza jurídica dos partido político, visto que esta, além da importância teórica que traz ao determinar o posicionamento destes na ordem jurídica, acarreta, também, conseqüências de ordem prática porque influencia nas relações entre o Estado e o corpo político.
Em seus estudos, Pietro Virga apresenta quatro particularidades jurídicas para definir a natureza dos partidos sob a perspectiva de sua estrutura jurídica interna: a) como associação jurídica é uma união estável e organizada, que se propõe a fins políticos; b) como órgão estatal, perspectiva que assume no exercício do poder político ou de governo; c) como instituição, quando o partido constitui um ente social organizado que reduz à unidade os três elementos: patrimônio, personalidade e ideologia; d) como elemento constitutivo do sistema de governo é o mecanismo constitucional mediante o qual vem coordenada a atividade dos vários órgãos de manifestação política. [14]
A Lei nº 9.906 de 1995, em seu art.1º, dispõe que o partido político é pessoa jurídica de direito privado e destina-se a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do regime representativo e a defender os direitos constitucionais fundamentais. Isso corresponde a dizer que o partido nunca pode ser considerado órgão do Estado, uma vez que possuem personalidade jurídica própria, portanto, são sujeitos próprios de direitos e obrigações.
No presente estudo, considerar-se-á o partido político como uma associação [15] de indivíduos que tem por fim a busca pelo exercício ou participação no exercício do poder político. E que embora exerça uma função pública, em proveito do povo e do Estado, não é um órgão estatal, mas pessoa jurídica de direito privado.
4.Partidos políticos brasileiros
Atualmente há 27 partidos políticos registrados no TSE [16], mas destes apenas alguns possuem expressão nacional. São eles: PMDB, PTB, PDT, PT, PFL, PL, PC do B, PSB, PSDB, PTC, PSC, PMN, PRONA, PRP, PPS, PV, PT do B, PP, PSTU, PCB, PRTB, PHS, PSDC, PCO, PTN, PAN e PSL. Assim, optou-se por estudar apenas parte deles, sendo selecionados dez por serem os que, hoje, têm maior representatividade no Congresso Nacional, especialmente, na Câmara dos Deputados, incluindo-se também o PC do B em razão de sua importância histórica na construção da democracia brasileira. A seguir, apresentar-se-á um breve histórico da origem e dos objetivos a que estes partidos se propõem.
PC do B - Partido Comunista do Brasil: é o partido político mais antigo do país, em funcionamento, e agrega, em sua fileiras, os comunistas. Tem inspiração marxista-leninista, com organização centralizada e unidade na ação. Destaca-se nos movimentos organizados, notadamente o movimento estudantil. [17]
"é o Partido político da classe operária, sua vanguarda consciente e organizada, a sua mais elevada forma de organização. É a união voluntária e combativa dos comunistas e tem como objetivos finais o socialismo e a edificação da sociedade comunista. O partido Comunista do Brasil educa seus filiados no espírito do internacionalismo proletário e da solidariedade internacional dos trabalhadores de todos os países." (Estatuto do PC do B, art. 1º) [18]
PDT - Partido Democrático Trabalhista: surge em maio de 1980, reivindicando o espólio do antigo PTB de Getúlio Vargas, berço do trabalhismo brasileiro. Leonel Brizola, o principal líder da legenda, obtém o registro definitivo do PDT em 1981 e reúne trabalhistas de perfil mais reformista que os do atual PTB. [19]
"o PDT é uma organização política da nação Brasileira para a defesa de seus interesses, de seu patrimônio, de sua identidade e de sua integridade, e tem como objetivos principais lutar, sob a inspiração do nacionalismo e do trabalhismo, pela soberania e pelo desenvolvimento do Brasil, pela dignidade do povo brasileiro e pelos direitos e conquistas do trabalho e do conhecimento, fontes originárias de todos os bens e riquezas, visando à construção de uma sociedade socialista." (Estatuto do PDT, art.1º) [20]
PFL - Partido da Frente Liberal: nasce de uma dissidência do Partido Democrático Social (PDS), o herdeiro da Arena, surgido após a derrota de Paulo Maluf no Colégio Eleitoral em 1985. Possui raízes que remontam às oligarquias rurais do Nordeste [21]. Seu Programa "se fundamenta nos princípios do regime democrático, do Estado de Direito e da livre iniciativa" (Estatuto do PFL, art.2º). Tal posição é reafirmada na exposição dos Princípios do partido:
"Perfilhar o respeito ao direito de propriedade, com reconhecimento das responsabilidades sociais inerentes ao exercício desse direito, tendo em conta que o interesse individual não pode se sobrepor ao interesse coletivo; reconhecer a livre iniciativa como elemento dinâmico da economia e a empresa privada nacional como agente principal da vida econômica do País; admitir a ingerência do estado na economia, nos limites da lei, com a finalidade de promover o desenvolvimento, regular as relações sociais, condicionar o uso da propriedade e de seu papel social e evitar a exploração predatória dos recursos naturais, sem que, contudo, em nenhuma hipótese, resulte em constrangimentos espúrios ao livre-mercado ou no cerceamento das liberdades do cidadão."
PL - Partido Liberal: foi fundado em 1985 como uma alternativa ao socialismo e ao "liberalismo capitalista reacionário" [22]. Em seu Manifesto afirma que:
"para que se fortaleça a democracia, o desenvolvimento será obtido também como fortalecimento da empresa privada. Ao capital devem ser asseguradas remuneração justa e uma legislação estável, intervindo o Estado apenas para assegurar o interesse público e a proteção do trabalhador, para evitar a formação de monopólios ou oligopólios, para dirimir conflitos, para a defesa da empresa nacional ou para assegurar atividades ou serviços indispensáveis, de interesse público, ou fundamentais para a defesa da soberania ou da segurança do país. O Partido Liberal reconhece o direito à propriedade como natural. Por ser natural é um direito de todos, e a todos deve ser estendido." [23]
PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro: herdeiro direto do MDB e de sua posição contrária ao regime militar, surge em janeiro de 1981. O PMDB é um partido que engloba diferentes posições, inclusive acarretando em grande diferenciação na prática cotidiana da militância do partido. [24]Tal caráter evidencia-se em seu Estatuto:
"o PMDB exerce suas atividades políticas visando à realização dos objetivos programáticos que se destinam à construção de uma Nação soberana e à consolidação de um regime democrático, pluralista e socialmete justo, onde a riqueza seja instrumento de bem-estar de todos." (Estatuto do PMDB, art.2º) [25]
PP - Partido Progressista: antigo PPB, surge em 1995 com a fusão do Partido Progressista Reformador (PPR) com o Partido Progressista (PP). O PPR, por sua vez, é o herdeiro do Partido Democrático Social (PDS). [26] Em seu Programa propugna-se por:
"transferência para a iniciativa privada de toda e qualquer atividade econômica desempenhada pelo Estado, através de processos transparentes, mediante avaliações que determinem preços justos e que não resultem na formação de monopólios ou oligopólios privados; defesa da livre iniciativa, com o fortalecimento da empresa privada; apoio `empresa privada nacional, em termos de capitalização, tecnologia, competência gerencial e abertura de novos setores de atividades, de sorte a aumentar-lhe o grau de eficiência e competitividade, a fim de prepará-la à disputa com as empresas estrangeiras e para o crescimento contínuo e estável."
PPS - Partido Popular Socialista: foi criado em 1990, pela maioria dos dirigentes do Partido Comunista Brasileiro (PCB), e seguindo uma linha reformista histórica, rompe com a idéia de socialização dos meios de produção e busca a "radicalização da democracia". Destaca-se que uma pequena parcela de dirigentes do PCB, inconformados com a decisão da maioria, optaram por dar continuidade ao partido; porém, este continua com força bastante reduzida. [27] Conforme consta no Estatuto, o PPS fundamenta suas atividades políticas no:
"regime participativo, representativo e democrático, baseado na pluralidade de partidos e na garantia dos direitos do homem, e (tem) por objetivo o aprofundamento da democracia e da cidadania, no processo de construção de uma sociedade socialista, humanista e libertária." (Estatuto do PPS, art.2º) [28]
PSB - Partido Socialista Brasileiro: foi criado em agosto de 1985, após disputa judicial pela posse da sigla do antigo PSB (este herdeiro da chamada "Esquerda Democrática"), extinto em 1965 pelo AI-2. Tem como proposta histórica a construção de um socialismo diferenciado da linha soviética, e tem origem na cisão da antiga UDN. [29] De acordo com o Estatuto, é sua finalidade "lutar pela implantação da democracia e do socialismo" (art.2º), e pela "socialização dos meios de produção considerados estratégicos e fundamentais ao desenvolvimento, social, cultural e da democracia, e a preservação da soberania nacional" (art.1º, parágrafo 3º, incisoIII) [30]
PSDB - Partido da Social-Democracia Brasileira: nasce em 1988 de uma dissidência do PMDB durante a elaboração da Constituição de 1988. Tem em sua origem perfil reformista e de centro-esquerda. Defende o parlamentarismo como sistema de governo. Recentemente, tem estabelecido alianças com o PFL tendo, na prática, atuação diferenciada da proposta inicial do partido [31]. São objetivos programáticos do PSDB:
"a consolidação dos direitos individuais e coletivos; o exercício democrático participativo e representativo; a soberania nacional; a construção de uma ordem social justa e garantida pela igualdade de oportunidades; o respeito ao pluralismo de idéias, culturas e etnias; e a realização do desenvolvimento de forma harmoniosa, com a prevalência do trabalho sobre o capital, buscando a distribuição equilibrada da riqueza nacional entre todas as regiões e classes sociais." (Estatuto do PSDB, art.2º) [32]
PT - Partido dos Trabalhadores: maior partido da esquerda brasileira, foi fundado em 1979, com o apoio do movimento sindical do ABC paulista. Sua principal liderança é o metalúrgico e, atual Presidente da República, Luís Inácio Lula da Silva. Possui perfil socialista e seus militantes agrupam-se em diversas tendências internas [33]. Salienta o Programa do PT, que o Partido luta "pela construção de uma democracia que garanta aos trabalhadores, em todos os níveis, a direção das decisões políticas e econômicas do país. Uma direção segundo os interesses dos trabalhadores e através de seus organismos de base." [34]
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro: foi fundado por Getúlio Vargas em 15 de maio de 1945, tendo como principal teórico Alberto Pasqualini. Tem como "fundamento a ênfase especial na valorização da força de trabalho, ponto de partida para o efetivo desenvolvimento nacional". O PTB apresentou em seus quadros, importantes representantes da política nacional, tais como os ex-presidentes João Goulart (o "Jango") e Jânio Quadros; os ex-primeiros ministros San Tiago Dantas e Hermes Lima; o criador da CLT, ex-ministro Marcondes Filho; o Marechal Henrique Teixeira Lott; e deputados como Leonel Brizola e Fernando Ferrari, além de Almino Affonso e Rubens Paiva, que lideraram a Frente Parlamentar Nacionalista. [35] Para atingir os seus fins:
"o PTB subordinar-se-á aos seguintes princípios fundamentais: harmonização da convivência entre o trabalho e o capital; promoção da justiça social, da distribuição de renda e da riqueza nacional; orientação por meio de programa de ação social, política e econômica, de sentido nacionalista e democrático; prevalência dos direitos sociais e coletivos sobre os individuais; democratização da propriedade rural." (Estatuto do PTB, art.3º)