1. introdução
As discussões legais que circundam as questões relativas a tutela do meio ambiente, encontram-se alicerçadas na terceira geração de direitos, ultrapassando assim a esfera individual, por se tratar de um direito coletivo, portanto, direito difuso. Expressiva foi a preocupação com a tutela do meio ambiente, que o legislador constituinte de 1988 lhe conferiu um capítulo inteiro na Carta Magna, demonstrando, com isso, que a tutela do meio ambiente se encontra entre os valores mais preciosos para a existência da humanidade.
Logo, reconhecida a importância do meio ambiente, o legislador constituinte também teve a preocupação de fazer constar na carta mãe a atividade econômica da mineração tendo em vista seu expressivo potencial de degradação ao meio ambiente uma vez que a exploração mineral intervem diretamente no solo, bem como no subsolo, ocasionando entre outros efeitos: o desmatamento, poluição e contaminação dos recursos hídricos entre outros.
Sob o tema em tela, em 25 de janeiro de 2019 o Brasil, mais uma vez, se abala com o trágico rompimento da barragem de rejeitos de minérios da empresa Vale localizada na região do Córrego do Feijão, no município de Brumadinho, a 65 km de Belo Horizonte (MG), barragem construída pelo método de alteamento a montante.
Embora ainda não haja dados concretos sobre o tamanho dos danos ambientais ocorridos na tragédia de Brumadinho, devido a amplitude dos impactos ecológicos, sociais e econômicos, de proporções extremadas, que dificultam sua mensuração e; tendo em vista que a Agência Nacional de Meio Ambiente (ANM) já detinha prévio conhecimento científico dos riscos relacionados ao modelo de construção de barragens alteadas a montante, em decorrência das tragédias passadas como a de Mariana, em Minas Gerais; bem assim, tendo em vista as competências legais da Agência Nacional de Mineração (ANM), responsável por administrar, fiscalizar, regular o setor, logo, pergunta-se: A luz do Princípio da Prevenção do Direito Ambiental, poderia esta tragédia ambiental e humana ocorrida em Brumadinho ter sido evitada? O objetivo principal é avaliar, por meio de análise documental e bibliográfica, se a tragédia de Brumadinho poderia ter sido evitada.
Além desta introdução, o artigo conta com mais cinco seções, a segunda procura fazer uma breve revisão da literatura sobre o Princípio da Prevenção. Na terceira seção busca apresentar, por meio de contexto histórico, marcos legais diretamente relacionados com a temática da mineração brasileira.
A quarta parte apresenta a discussão sobre a condenação da metodologia de construção de barragens alteadas a montante e a edição da Resolução/ANM no 04 de 2019. A quinta parte apresenta as considerações finais desse artigo e, por fim, a sexta parte consta as referências bibliográficas.
2. O PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL
O Direito Ambiental é um ramo autônomo do Direto que possui regras e princípios próprios que contribuem com a construção de políticas ambientais aplicadas por meio do direito positivado, objetivando a tutela do meio ambiente.
No ordenamento jurídico brasileiro, em especial quanto ao ramo do Direito Ambiental, verifica-se um conjunto de princípios norteadores que lhe conferem autonomia científica entre os quais, destaca-se neste artigo o Princípio da Prevenção do dano ambiental (REIS, 2019).
O Princípio da Prevenção tem por finalidade a aplicação do Direto Ambiental preventivamente, buscando assim evitar a ocorrência de danos potenciais e conhecidos, de alto risco ao meio ambiente (PEREIRA & GOMES, 2017).
O Princípio da Prevenção deve ser aplicado quando há “certeza científica do impacto ambiental” (PEREIRA & GOMES, 2017, apud THOMÉ, 2014). Complementa os autores que a aplicação do referido Princípio ocorre “quando o perigo é certo e quando se tem elementos seguros para afirmar que uma determinada atividade é efetivamente perigosa”, buscando assim afastar o iminente risco ambiental (PEREIRA & GOMES, 2017, apud THOMÉ, 2014).
A Constituição Federal de 1988, em seu Capítulo VI, Artigo 225, dispõe que, in verbus:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Neste sentido, conforme dispõe o Artigo 225 da Constituição Federal, é responsabilidade do Poder Público e da coletividade o deve de proteger e preservar o meio ambiente a fim de garantir o uso dos recursos naturais para as presentes e futuras gerações. Sendo patrimônio de todos, a proteção do meio ambiente é também responsabilidade de todos. Logo, trata-se de um direito difuso por não pertencer a pessoa certa, onde o uso dos recursos ambientais encontra limitação na utilização do próximo por ser o bem ambiental entendido como bem de uso comum do povo (BITTENCOURT, 2019).
A prevenção, revestida nesta seara de Princípio autônomo do Direto Ambiental, visa afastar os danos ambientais eminentes e/ou com grande risco, pois uma vez ocorrido o dano ambiental, mesmo aplicando todos os esforços humanos e financeiros, a sua reconstituição é praticamente impossível, pois o mesmo ecossistema que outrora ali existiu, jamais poderá ser recriado, tão pouco o equilíbrio natural preteritamente reconstruído (BITTENCOURT, 2019).
Assim, o Princípio da Prevenção evoca para si o conhecimento antecipado dos danos ambientais que podem ser provocados, bem como as medidas presentes para mitigar os danos já existentes decorrentes da ação pretérita Nesta seara de proteção ambiental, sob a luz do Princípio da Prevenção, existem um conjunto de instrumentos normativos que visam subsidiar a administração pública quanto aos riscos de determinada atividade em si, como por exemplo, o licenciamento ambiental, bem como o estudo prévio de impacto ambiental, zoneamento e as sanções aplicáveis ao agente que, conhecendo o risco potencial da atividade ao meio ambiente, por negligência, imprudência e/ou imperícia não tomou as medidas necessária para evitá-las (BITTENCOURT, 2019).
Soma-se a este arcabouço de instrumentos protetivos ao meio ambiente, conforme Artigo 129 da Carta Mãe, inciso III, a Ação Civil Pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, que permite a tutela mais adequada a esses direitos difusos, cujo foco jurídico consiste na tutela do meio ambiente visando impedir danos (BITTENCOURT, 2019).
Observa-se que o Princípio da Prevenção é cercado por um conjunto complexo de conhecimento da atividade com impacto sobre o bem ambiental, sendo necessária neste processo atualização constante de informações para subsidiar a aplicação da política ambiental com todos seus regramentos e sanções (BITTENCOURT, 2019).
Por fim, observa-se que a aplicação deste Princípio não visa engessar as atividades humanas, mas sim em garantir a disponibilidade dos recursos ambientais para as presentes e futuras gerações, garantindo a estes sadia qualidade de vida (REIS, 2019).
3. CONTEXTO HISTÓRICO DA MINERAÇÃO BRASILEIRA
Tendo em vista o grande potencial minerador do Brasil, desde a concepção da constituição de 1934 houve por parte do legislador a preocupação em fazer constar na Carta Mãe Artigos de cunho a promover a separação da propriedade do solo da propriedade do subsolo, vislumbrando regulamentar a exploração mineral por meio de concessão. Neste mesmo período, instrumentos jurídicos foram criados como o Código de Minas, que teve por finalidade consolidar as regras de exploração mineral, e criação do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), atribuindo a este às competências de administrar, regular e fiscalizar o setor (79 ANOS DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL, 2013).
O Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), em 1994, se eleva a categoria de Autarquia pela Lei nº 8.876 e, em 2017, por meio da Medida Provisória n° 791, o Governo Federal extingue a Autarquia Departamento Nacional de Mineração (DNPM) e cria a Autarquia “Agência Nacional de Mineração (ANM)”, Lei 13.575, de 26 de dezembro de 2017, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, com as seguintes competências:
• Promover o planejamento e o fomento da exploração mineral e do aproveitamento dos recursos minerais;
• Superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral;
• Assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território nacional.
Desde a criação do Departamento Nacional de Mineração (DNPM), e posterior substituição pela Agência Nacional de Mineração (ANM), até os dias atuais, foram 85 anos de história e esforços legislativos, administrativos, operacionais visando, sobretudo, consolidar regras de mineração objetivando a exploração sustentável e proteção dos recursos naturais e da coletividade.
Soma-se ao contexto histórico, como marco legal de proteção do meio ambiente, a edição da Política Nacional do Meio ambiente (PNAMA), de 1981, bem como o surgimento da figura do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e demais leis, resoluções e decretos ambientais visando à normatização, contenção e descarte dos rejeitos de minério (SANTANA, 2019).
As barragens de contenção de rejeitos de minério são utilizadas para depósito não só de material geológico descartado no processo de mineração, no caso rejeito de minérios, como também produtos químicos utilizados no processo de separação dos minerais, todos classificados como passivos ambientais.
A Agência Nacional de Mineração (ANM) expediu a Portaria/DNPM Nº 70.389/2017 que, entre outros assuntos, estabelece o “Plano de Ações Emergenciais para Barragens de Mineração (PAEBM)”, onde consta e estabelece níveis de emergência quanto a forte possibilidade de rompimento que possa colocar em risco a integridade da barragem (DNPM, 2017).
Elaborado pelas Concessionárias exploradoras de minério, o PAEBM visa identificar ações emergenciais necessárias buscando evitar/mitigar danos ao meio ambiente, às propriedades, às comunidades situadas a jusante.
O PAEBM estabelece em seu Artigo 37, três níveis de emergência, em ordem crescente quanto à possibilidade de rompimento de barragem, são eles:
• Nível 1 – Constatado anomalias;
• Nível 2 – O art. 27 do PAEBM estabelece que, quando as ações para mitigação das anomalias identificadas no nível 1 não forem satisfatórias, logo, classifica-se como não controlado;
• Nível 3 – A ruptura deve ocorrer, risco iminente ou que já esteja ocorrendo.
Existem hoje no Brasil aproximadamente 800 barragens de rejeitos de mineração, das quais 50% estão situadas no Estado de Minas Gerais (SANTANA, 2019)
Verifica-se que, embora todo o esforço empenhado ao longo do tempo visando controlar, normatizar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, estes não tem sido suficientes e eficazes para evitar as tragédias ambientais provocadas pelo rompimento de barragens de rejeitos de minérios.
Mais recentemente, os registros históricos apontam grandes tragédias ocorridas em Minas Gerais, como o caso do rompimento da barragem do Grupo Itaminas em 1986, localizada no município de Itabirito; em 2001 o rompimento da barragem de mineração da empresa Rio Verde, localizada no município de Nova Lima (MG); em 2003 o rompimento da barragem da empresa Cataguases de Papel, também em Minas Gerais, provocando grave dano ambiental aos rios Pomba e Paraíba do Sul (LACAZ et al., 2017).
Descartando qualquer possibilidade dos fatos descritos acima serem tragédias isoladas, em 2007, outro rompimento de barragem acontece, desta vez é a barragem da mineradora Rio Pomba Cataguases, situada no município de Mirai (MG), despejou aproximadamente 2 milhões de m³ de rejeitos (LACAZ et al., 2017).
Em 2008, ocorre o rompimento das barragens da Companhia Siderúrgica Nacional inundando com lama parte significativa da cidade de Congonhas, também em Minas Gerais.
Em 2014, rompe a barragem da Herculano Mineração, cujos rejeitos de mineração atingiram vários cursos de água situados nas proximidades da barragem (LACAZ et al., 2017).
Transcorridos aproximadamente 3 anos da então conhecida como a maior tragédia de rompimento de barragem de rejeito de mineração do mundo, qual seja, o rompimento da Barragem de Fundão em Mariana (MG), a tragédia novamente se repete, em 25 de janeiro de 2019, com o rompimento da barragem de rejeitos de minérios da empresa Vale, localizada na região do Córrego do Feijão, no município de Brumadinho, a 65 km de Belo Horizonte (MG), ambas barragens construídas pelo método Alteamento a Montante.
4. CONDENAÇÃO DA METODOLOGIA DE CONSTRUÇÃO DE BARRAGENS ALTEAMENTO A MONTANTE
Em 15 de fevereiro de 2019, a Agência Nacional de Mineração (ANM) emitiu nota explicativa relativa ao tema segurança de barragens que são construídas pelo método alteada a montante. Conforme dados apresentados pela ANM, atualmente existem 84 barragens construídas por este método no Brasil (ANM, 2019).
Declara a ANM em sua Nota Explicativa, aos 15 de fevereiro de 2019, que não só no Brasil, mas também internacionalmente, tem havido ao longo da história graves desastres em barragens de mineração construídas pelo modelo alteamento a montante, citam-se os casos: Herculano Mineração, Samarco Mineração, Mont Polley (Canadá) e Vale S.A. (ANM, 2019).
Destaca a ANM que o modelo de barragem construída sob Alteamento a Montante, por ser o modelo com menor custo para o setor de mineração, vem sendo adotado amplamente desde a década de 70 no Brasil.
Em sua nota explicativa de fevereiro de 2019, declara a ANM que:
[...] constata-se que este método não pode mais ser tolerado na atualidade, uma vez que crescem os registros de acidentes relacionados a este método construtivo, bem como se observa que várias destas estruturas já ultrapassam algumas dezenas de anos de vida útil, além de terem sido alteadas ao longo dos anos, o que aumentou paulatinamente a carga de rejeitos em suas bacias (ANM, 2019).
O alerta emitido pela ANM por meio da citada nota explicativa, passa a categorizar, entre os modelos de barragens de rejeitos de minérios, o modelo alteamento a montante como obsoleto, ultrapassado e de eminente risco ao meio ambiente e a vida humana. Constatado o risco iminente desse tipo de barragem de resíduos de mineração, destaca a ANM a necessidade de expedir instrumento normativo permeado de inovações infra legais capazes de garantir maior segurança ao meio ambiente e a vida humana até a efetiva extinção do modelo (ANM, 2019).
4.1. A edição da Resolução/ANM nº 4, de 15 de fevereiro de 2019
Expedida em 15 de fevereiro de 2019, pela Agência Nacional de Meio Ambiente (ANM), a Resolução nº 4 estabelece o fim da construção das barragens pelo modelo alteada a montante ou outro método declarado desconhecido que venha, ao longo do tempo, causando danos irreparáveis ao meio ambiente e a sadia qualidade de vida da coletiva.
Estabelece a resolução medidas regulatórias cautelares e prazos para a efetiva adequação das barragens, hoje construídas ou alteadas pelo método a montante até mesmo à sua completa desativação.
A Resolução nº 4 foi concebida após tantos registros históricos de tragédias ocorridas em rompimento de barragens, ou seja, pelo menos a 9 (nove) anos os órgãos de controle conhecem os críticos riscos de rompimentos das barragens de mineração construídas sob alteamento a montante. Lembra a resolução as tragédias ambientais e humanas provocadas pelo rompimento da barragem de B1 da Mina Retiro do Sapecado, em 10 de setembro de 2014, localizada no Município de Itabirito, Estado de Minas Gerais; da Barragem de Fundão da Mina Germano, em 5 de novembro de 2015, localizada no Município de Mariana, Estado de Minas Gerais; e da Barragem B1, da mina Córrego do Feijão, em 25 de janeiro de 2019, no Município de Brumadinho, Estado de Minas Gerais (BRASIL, 2019).
Destaca a referida resolução, que todos os episódios citados de rompimento de barragens de rejeitos de minério construídas pelo método alteada a montante, apresenta controversa eficiência e segurança, ou seja, não há mecanismos eficientes que garantam a segurança do referido modelo de construção (BRASIL, 2019).
Em consideração as informações constantes na Nota Técnica nº 05/2019 - GSBM/SPM/ANM-ESGJ/LPN, que demonstra de forma objetiva a necessidade de adoção imediata, pela ANM, de medidas reguladoras cautelares auto executáveis, com vistas a reduzir risco real de novos incidentes de rompimento de barragem e a prevenir danos severos tendo em vista o latente risco de rompimento dessas barragens de rejeitos de mineração, a resolução nº 4, de 15 de fevereiro de 2019, foi editada evocando os Princípios da Prevenção e da Precaução (BRASIL, 2019).
Com relação a proibição de construção de barragem alteadas a montante, a Resolução nº 4 estabeleces em seu Artigo 2º, in verbus:
Art. 2º Fica proibida a utilização do método de construção ou alteamento de barragens de mineração denominado "a montante" em todo o território nacional (BRASIL, 2019).
Quanto aos prazos para adequação/desativação das barragens alteadas construídas pela técnica “a montante”, traz o caput do Artigo 4º que estas barragens deverão ser definitivamente desativadas e descomissionadas ou descaracterizadas, estabelecendo para este objetivo cronograma como se segue (BRASIL, 2019):
I - até 15 de agosto de 2019, para as instalações, obras e serviços; e
II - até 15 de agosto de 2020, para os barramentos.
Por sua vez, o Art. 8º da Resolução informa que, visando reduzir ou eliminar riscos de rompimentos de barragens alteadas pelo método “a montante”, por liquefação ou pelo método declarado como desconhecido, com vistas a reduzir ou eliminar o risco de liquefação e dano potencial associado ao modelo, estabelece cronograma para adoção das seguintes medidas: descomissionamento ou descaracterização da estrutura, contemplando obras de reforço da barragem à jusante.
Declara ainda a resolução que, atualmente no Brasil, existem 218 barragens de mineração classificadas com alto risco de rompimento e alto potencial de mau funcionamento. Das 218 barragens citadas, 88 são barragens alteadas construídas pelo método “a montante” ou por método declarado como desconhecido na Política Nacional de Segurança de Barragens - PNSB que, independentemente da sua probabilidade de ocorrência, os dados técnicos e estudos científicos apontam latente possibilidade de perda de vidas humanas e sérios danos ambientais (BRASIL, 2019).
5. considerações finais
O desastre do rompimento da barragem de contenção de rejeitos de mineração de Brumadinho, embora não tenha sido divulgado, com precisão, a amplitude dos danos, vem sendo caracterizado pela comunidade acadêmica e científica como uma tragédia de grande porte, podendo superar a tragédia de Mariana.
Observa-se que o rompimento da barragem de rejeitos de Brumadinho não se configura como uma tragédia isolada e sim anunciada tendo em vista o histórico recente de acontecimentos similares que vêm ocorrendo em Minas Gerais, a citar, decorridos 3 anos da tragédia em Mariana, considerada até então, a maior tragédia de rompimento de barragem de rejeito de mineração da história da humanidade.
A Agência Nacional de Meio Ambiente relata no corpo da Resolução no 4 de 07 de fevereiro de 2019 que a construção da barragem de contenção de rejeitos de minérios pelo método alteamento “a montante” não pode ser mais tolerado, caracterizando esse tipo de barragem como ultrapassados e de comprovado risco de rompimento.
A referida resolução foi elaborada evocando os Princípios da Prevenção e da Precação, a fim de proteger o bem comum da coletividade, qual seja, o meio ambiente e a proteção a vida em todas as suas espécies e formas.
Em especial, ao se tratar do Princípio da Prevenção, este tem por finalidade a aplicação do Direto Ambiental de forma preventiva, buscando assim evitar a ocorrência de danos potenciais e conhecidos, de alto risco ao meio ambiente, ou seja, o referido Princípio é invocado para impedir ou minimizar dano ambiental que, fatalmente, será consequência de determinada ação ou omissão.
Diante do exposto, e diante de tantas tragédias anteriormente ocorridas como a de Mariana, em 2017, onde ali já se constatava pleno conhecimento técnico e a certeza do perigo iminente que este tipo de barragem oferece ao meio ambiente e a vida humana desde esta época já era possível afirmar que o referido modelo de barragem é efetivamente perigosa, mas foi necessário ocorrer a tragédia de Brumadinho para que, só então, surgisse um instrumento normativo de extinção do modelo de barragem de contenção de resíduos de minério altivada construída “a montante”.
Observa-se clara negligência de todos os órgãos de fiscalização, normatização e controle, em especial, negligência da Agência Nacional de Mineração que, de posse de dados científicos de todos os casos já ocorridos, em especial o de Mariana, há época poderia ter editado a resolução de extinção do modelo de barragem aqui discutido.
6. referências bibliográficas
ANM – AGÊNCIA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE. Nota explicativa - 15/02/2019: segurança de barragens focada nas barragens construídas ou alteadas pelo método a montante, além de outras especificidades referentes. Disponível em:<www.anm.gov.br/noticias/nota-explicativa-sobre-tema-de-seguranca-de-barragens-focado-nas-barragens-construidas-ou-alteadas-pelo-metodo-a> Acesso em 16 mar. 2019.
BITTENCOURT, M.V. C. O princípio da prevenção no Direito Ambiental. Disponível em: < https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/2564/O-principio-da-prevencao-no-Direito-Ambiental> Acesso em 17 mar. 2019.
BRASIL. Agência Nacional de Meio Ambiente. Resolução no 04, de 15 de fevereiro de 2019. Diário Oficial da União, Brasília, DF, p. 34, fev. 2019. Disponível em:<http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=18/02/2019&jornal=515&pagina=58> Acesso em 19 mar. 2019.
DNPM- DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL –. Portaria nº 70.389, de 17 de maio de 2017. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/portaria-dnpm-no-70-389-de-17-de-maio-de-2017-seguranca-de-barragens-de-mineracao> Acesso em 16 mar. 2019.
LACAZ. F.C.; PORTO, M.F.S.; PINHEIRO, T. M. Tragédias brasileiras contemporâneas: o caso do rompimento da barragem de rejeitos de Fundão/Samarco. Revista Brasileira de Saúde Ocupacional, São Paulo, v 42, p. 1-12, 2017.
PEREIRA, Isabela Jorge Faria; GOMES, Luciana L. Garzon. Direito Ambiental. ed. Londrina: Editora e Distribuidora Educacional S.A., 2017.
REIS. P. O. Aplicação efetiva do Principio da Precaução. Disponível em:
<http://www.ambito-juridico.com.br/site/n_link_artigos_leitura&artigo_id=9664&revista_
caderno=5> Acesso em 22 mar. 2019.
SANTANA. L. C. F. O caso do acidente de brumadinho e o planejamento ambiental. Disponível em:<https://www.unicesumar.edu.br/blog/o-caso-do-acidente-de-brumadinho-e-o-planejamento-ambiental/> Acesso em 16 mar. 2019.
79 ANOS DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2013.