Indulto: aspectos gerais

Indulto é palavra oriunda do latim indultus e remonta o direito canônico, embora similitudes com o instituto tenham sido observadas em épocas mais remotas. Há variações conceituais e procedimentais no direito internacional comparado. O Código Penal Francês, por exemplo, denomina graça (e não indulto) a dispensa da execução da pena (La grâce emporte seulement dispense d'exécuter la peine). O art. 130 Código Penal espanhol dispõe que a responsabilidade criminal de certo infrator pode se extinguir pelo indulto. Trazendo referência de um país do continente africano, a República de Angola estabelece no art. 128 do CP que o indulto extingue a pena, no todo ou em parte, podendo ser substituída por outra mais favorável prevista na lei.

No Brasil, o instituto do indulto está previsto desde a primeira Constituição Imperial de 1824.  Ao Imperador, no exercício do Poder Moderador, lhe era permitido, nos termos do art. 101, VIII, perdoar e moderar as penas impostas aos réus condenados por sentença.  A configuração do indulto adotada pelo Brasil pode ser tanto no modelo  individual (graça ou perdão presidencial), como no coletivo (decretos genéricos de indultos).  

Na legislação mais recente, o indulto está disposto em três grandes textos normativos. Na Constituição da República de 1988, no Código Penal (art. 107, II CP) e na Lei de Execuções Penais (Lei 7.210/84). Como se sabe, por questões de política criminal e razões humanitárias, o indulto é um importante instrumento conferido ao condenado com o escopo de reintegrá-lo à sociedade e ao dia-a-dia comunitário. Da mesma forma, está voltado a “atenuar possíveis excessos e incorreções legislativas ou judiciárias, em prol da reinserção e ressocialização de condenados que façam jus às medidas” DODGE, R.[1]{C}.

A Competência para conceder o indulto coletivo é privativa do Presidente da República por específica previsão Constitucional (art. 84, XII). A concessão ocorre mediante Decreto Presidencial. Geralmente, os decretos genéricos de indultos são concedidos em datas simbólicas, comemorações coletivas de repercussão nacional como o Natal. Por isso, o benefício no Brasil é tradicionalmente conhecido como “Indulto Natalino”. 

Em linhas gerais, o indulto é um instituto de natureza Penal – Constitucional e tem por fim extinguir a pena de condenados mediante o cumprimento de certos requisitos legais previstos nos decretos expedidos.

Quanto ao indulto individual, o benefício pode ser requerido por petição do condenado, por iniciativa do Ministério Público, do Conselho Penitenciário, ou da autoridade administrativa. A petição do indulto será entregue ao Conselho Penitenciário para a elaboração de parecer e posterior encaminhamento ao Ministério da Justiça, e, então, submetido ao Presidente da República. Concedido o indulto e anexada aos autos cópia do decreto, o Juiz declarará extinta a pena ou ajustará a execução aos termos do decreto, no caso de comutação. No caso de sentenciados beneficiados por indulto coletivo, o Juiz, declarará extinta a punibilidade dos indultados.

Analisando os diferentes decretos de indulto expedidos nos últimos 20 anos, observa-se que de 2001 a 2006 a pena máxima para a concessão de indultos era de seis anos, devendo o condenado cumprir, pelo menos, um terço da pena aplicada. De 2007 a 2009, a pena máxima aplicada passou para oito anos, mantendo a mesma fração para o cumprimento da sanção. Contudo, de 2010 a 2015, o apenado poderia ser indultado se a pena aplicada a ele não excedesse a 12 anos, cumprindo um terço dela. Em 2017, por fim, o decreto conferia ao condenado a pena não superior a 12 anos, e que cumprisse um quarto da sanção imposta, a possibilidade de ser indultado, extinguindo assim, a sua punibilidade. 

Ano. Governo. Pena cumprida. Pena máxima

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Observa-se, portanto que, para efeito de concessão de indulto, o tempo de cumprimento de pena nos crimes praticados sem violência ou grave ameaça diminuiu sensivelmente em 2017.

 E quanto ao indulto em relação ao cumprimento da pena de multa?

Em 2015, o indulto alcançava a pena de multa aplicada cumulativamente e a sua inadimplência cumulada com pena privativa de liberdade ou restritiva de direitos não impedia a concessão. Em 2016, a pena de multa aplicada, cumulativamente ou não, com a pena privativa de liberdade ou restritiva de direitos passou a não ser alcançada pelo indulto.  Entretanto, o indulto seria concedido independentemente do pagamento da pena pecuniária, que poderia ser objeto de execução fiscal após inscrição em dívida ativa.

Em 21 de dezembro de 2017 com a promulgação do Decreto Presidencial nº 9246, alterando alguns dispositivos dos decretos anteriores, a abrangência do mecanismo do indulto aos condenados foi significativamente ampliada, gerando acirrada discussão, especialmente em relação à aplicação da medida aos crimes econômicos. Nos termos do Decreto 9246, o indulto poderá ser concedido em relação à pena de multa aplicada cumulativamente, ainda que haja inadimplência ou inscrição de débitos na Dívida Ativa da União. Da mesma forma, conforme o texto legal, o benefício poderá ser concedido independentemente do pagamento do valor multa, ou do valor de condenação pecuniária de qualquer natureza.

Em razão de todas essas circunstâncias, a Procuradoria Geral da República ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI nº 5874) questionando, dentre outros itens, as limitações constitucionais à concessão de indulto, a comutação de penas concedidas por ato do Presidente da República, além de Impugnação específica dos dispositivos que permitem a concessão de indulto[1]:

- mediante o cumprimento de um quinto da pena nos crimes praticados sem grave ameaça ou violência;

- mediante o cumprimento de um sexto da pena;

- a condenados que já receberam outros benefícios no curso da execução penal;

- para a pena de multa; e

 - a presos que não foram julgados em definitivo; dentre outras circunstâncias.

A discussão iniciada em 2018 no Plenário da Corte Judicial do Brasil, e suspensa em novembro do mesmo ano, culminou no julgamento proferido no último dia 09 de maio de 2019. O Plenário do STF, por maioria dos seus membros, julgou improcedente o pedido contido na Ação Direta reconhecendo a constitucionalidade do citado Decreto 9246, nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes. Neste julgamento foram vencidos os Ministros Relator Roberto Barroso, a Ministra Carmen Lúcia e os Ministros Edson Fachin, Luiz Fux.  O voto de divergência do Ministro Relator centrou-se no sentido de: “(...) excluir do âmbito de incidência do indulto natalino os crimes de peculato, concussão, corrupção passiva, corrupção ativa, tráfico de influência, os praticados contra o sistema financeiro nacional, os previstos na Lei de Licitações e os crimes de lavagem de dinheiro”. Da mesma forma entendeu ser “inconstitucional o dispositivo que estende o perdão à pena de multa, por clara ausência de finalidade constitucional, salvo em casos em que ficar demonstrada a extrema insuficiência de recursos do condenado”.

Para o Ministério Público Federal, o Decreto 9.246/17 “(...) não demonstrou a razão de fato e de direito a justificar os benefícios concedidos, que é a modificação pontual de casos específicos e peculiares que apresentam alguma razão humanitária ou de eventual correção de iniquidade da sentença pelo excessivo rigor da norma penal. (..)”. Segundo manifestação Ministerial, a concessão do indulto genérico oriundo do citado decreto, é: “excessivamente  abrangente visando extinguir 80% (oitenta por cento) da pena de criminosos devidamente sentenciados e condenados pelo Poder Judiciário segundo os parâmetros constitucionais e legais vigentes, editados pelo Poder Legislativo”.

Entretanto, o entendimento majoritário da Corte do STF foi ao sentido de afirmar que o Poder Judiciário tem poder de analisar somente a constitucionalidade da concessão da clemência, e não o mérito. O Presidente da República possui juízo de conveniência e oportunidade para decidir, dentre as hipóteses legais e moralmente admissíveis, aquela que entender como a mais adequada para o interesse.

 " Com o devido respeito às posições em contrário, não compete ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reescrever o decreto de indulto, pois, ou o Presidente da República extrapolou o exercício de sua discricionariedade, e, consequentemente, a norma é inconstitucional; ou, entre as várias opções constitucionalmente lícitas, o Presidente da República escolheu validamente uma delas, e, consequentemente, esta opção válida não poderá ser substituída por uma escolha discricionária do Poder Judiciário, mesmo que possa parecer melhor, mais técnica ou mais justa. ADI 5874 / DF. p. 30

Deslocando tais reflexões teóricas para o ambiente da práxis jurídica penal diária, e analisando a aplicação do indulto presidencial nesses últimos 20 anos, então, é de se perguntar: o “perfil” dos acusados/condenados do sistema de justiça criminal se alterou, alterando a forma de tratamento penal?

Como se sabe, o sistema que se reconhece no Brasil “é aquele que - até hoje - imuniza categorias sociais inteiras de acusações, havendo uma relação paradoxal ou negativa entre o cidadão e a lei e entre a lei e a possibilidade de retribuição social” (DAMATTA, 2006, p. 108). A duplicidade ética, na figura de uma lei impessoal que valeria para todos, mas que não se aplicaria a certas pessoas, diz da Matta, faz com que a relação entre a norma legal e a sociedade seja marcada pela ambiguidade. Assim, as pessoas consideradas “mais importantes” no cenário brasileiro se encontrariam acima da lei e poderiam se defender com o “eu não sabia”.

De um lado temos o cumpridor da lei, que representa a dimensão igualitária e o procedimento mais transparente da vida social moderna; do outro, entretanto, temos a possibilidade real e legal de introduzir -nos ideais de justiça a seguinte verdade: fulano ou sicrano podem dispensar a lei (DaMatta, 2006,  p. 108).

A princípio, o sistema parece conduzir todos para o mesmo patamar idealizado da igualdade, mas que, ao fim e ao cabo, se apresentam separados e hierarquizados. Essa igualdade jurídica ligada, porém, à desigualdade de tratamento, irá repercutir sobremaneira no processo penal. Porque, num sistema de desigualdade jurídica em que garantias são parcamente aplicadas, em que parcelas (de “dominantes”) da pirâmide social são imunizadas, sistemas penais vigorosos somente interessam àqueles que exploram o delito.

Quantos foram os indultados em 2009 e 2010, ou muito antes, por exemplo? Qual era a abrangência máxima da pena para a concessão do indulto? Crimes com pena máxima não superior a 4 anos sempre foram reconhecidos como de média potencialidade. Daí porque, com a substituição da pena privativa de liberdade por restritiva de direitos conferida no art. 44 CP, assim como a progressão no cumprimento da pena para regime menos rigoroso, nos termos do art. 33 do CP, os demais benefícios, como o indulto seguiam, na mesma linha de aplicação.

 A avaliação do condenado/beneficiado ao indulto parece ter sofrido considerável modificação ao longo dos anos. Ao que tudo indica, o critério para indultar sentenciados foi se modificando de acordo com a natureza do crime, a quantidade de tempo cumprido, e, sobretudo, em relação ao momento político e social, não exatamente por questões humanitárias.   Na sugestiva lembrança de Streck, quando trouxe a referência do filósofo mexicano Jose Jesus de la Torre Rangel ao retratar a condição do camponês salvadorenho: “La ley es como la serpiente; solo pica a los descalzos”., porque. Todas essas circunstâncias, especialmente levantadas neste breve artigo, precisam ser avaliadas. Há algo nessa balança que precisa ser alterado há muito tempo.

Evidentemente, é preciso registrar que não se quer com essas observações, postular qualquer tipo de refreamento de garantias constitucionais aos que se encontram em situação diametralmente oposta à da base da pirâmide social, da minoria esquecida. O sentido que se deve empregar nessas reflexões é aquele que privilegia o sistema de garantias processuais, que as revigora, que as coloca em prática para todos os cidadãos, e não o contrário.

Portanto fica a indagação para uma reflexão: o Indulto é para quem precisa? Ou: quem precisa de indulto?... 

Referências

AGUIAR BRITTO, Cláudia. Processo penal comunicativo. Comunicação processual à luz da filosofia de Jürgen Habermas. SC: Juruá. 2014

DaMATTA, Carnavais, malandros e heróis: para uma sociologia do dilema brasileiro. Rio de Janeiro: Rocco, 1997.

DODGE, Raquel.  n.º 28/2018 – SFCONST/PGR ..nº 27.907/2018. ADIN)

GORRILHAS, Luciano; AGUIAR BRITTO, Cláudia. Polícia Judiciária Militar e sesu desafios.SC;Nuria Fabris, 2017.

STRECK, Lenio Luiz. Hermenêutica (em) crise: uma exploração hermenêutica da construção do direito.  Rio Grande do Sul: Livraria do Advogado, 2011.

ADIN nº  5874

[1] http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=313902271&ext=.pdf).    

ccke_protected_2}[1]{C} Dodge, Raquel.  n.º 28/2018 – SFCONST/PGR ..nº 27.907/2018)

Cláudia Aguiar Britto é  Pós-Doutora em Democracia e Direitos Humanos. Universidade de Coimbra (IGC) Doutora e Mestre em Direito Público e Ciências Penais. Professora de Direito Processual Penal IBMEC.