3. Supranacionalidade no Mercosul
Por ser o bloco econômico em que o Brasil está inserido, o Mercosul e seu sucesso são imprescindíveis para melhorar a qualidade de vida dos cidadãos brasileiros e de todos os cidadãos da américa latina. Para a continua evolução e desenvolvimento dos blocos é necessário um processo de integração que atraia resultados positivos para os Estados-membros, e caso a mudança de instituto seja de vital importância para o progresso do bloco, isso deve ser visto como prioridade, ainda que seja primordial alterações nas constituições e na soberania das nações. “Verifica-se que os Estados-membros Brasil e Uruguai, desde a assinatura do Tratado de Assunção (1991), não fizeram progressos no sentido de colocar, em patamares semelhantes aos Estados-membros da Argentina e Paraguai, seus ordenamentos jurídicos, no que diz respeito à adoção do instituto da supranacionalidade e o que demonstra as dificuldades que tal instituto apresente ao bloco do Cone Sul. [...] a aceitação de uma ordem jurídica supranacional supõe, destarte, o abandono do conceito ultrapassado de soberania que, por muitos anos, esteve impregnado nos casos de conflito, sustentadas e manipuladas pela chamada doutrina de segurança nacional, que foi a causadora do atraso dos países latino-americanos, e contribuiu para o aumento da fome e da miséria, ao manter seus povos pobres e ignorantes, enquanto os países investiam em armamentos, precavendo-se de uma eventual guerra com os vizinhos, que sempre eram vistos como inimigos. [...] a tendência atual é de a soberania existir como um conceito meramente formal, tendo em vista a internacionalização da vida econômica, social e cultural. Diante disso, alguns países latino-americanos assumiram posição de vanguarda, admitindo a supranacionalidade em suas Cartas Magnas, seguindo, assim, a tendência das constituições europeias, ao interpretar a nova ordem mundial, onde a primazia de um direito único e supranacional tem direcionado o caminho a ser seguido para a conformação de um mercado comum.”. (PEDROSO, 2007).
3.1. Alterações no modelo do bloco
O grande impasse desta alteração diz respeito ao quanto a adoção de estruturas supranacionais no Mercosul ajudaria no desenvolvimento do processo de integração da região latino-americana. Para tanto, o exemplo europeu demonstra grande valia para o entendimento do tema no âmbito do Mercosul, porém, evidentemente que está afastada a possibilidade da simples cópia do modelo, das estruturas e das categorias europeias para o Mercosul, tendo em vista a história de cada bloco. “Embora, as metas dos dois blocos sejam diferentes, muitos estudiosos afirmam que o fator supranacional seria benéfico para a melhoria e o desenvolvimento do Mercosul. É possível notar a ausência de supranacionalidade no Mercosul através da análise do Tratado de Assunção e do Protocolo de Ouro Preto. Segundo o artigo 38 do Protocolo de Ouro Preto, as decisões do Mercosul devem ser tomadas por consenso dos países membros e devem ser incorporadas à ordem jurídica interna para serem efetivadas. O artigo 2 do mesmo protocolo também ressalta o caráter intergovernamental do bloco. [...] Nota-se também no Mercosul, a ausência do Direito Comunitário entre os países. Observando-se a adoção das ordens jurídicas nacionais em detrimento do Direito comum aos países, sendo que as decisões tomadas pelos órgãos Mercosulinos possuem caráter recomendatório e são adotadas pelos países de acordo com seus interesses.”. (SILVA; PINTO, 2016).
Vale destacar que relutância dos Estados-membro do Mercosul em relação a supranacionalidade vem baseada nas perspectivas e expectativas que eles possuem para o bloco. Pois os dois maiores países, Brasil e Argentina, são favoráveis à manutenção do modelo do bloco intergovernamental, porque são também favoráveis a um consenso entre as economias dos países e não as políticas adotadas por eles. Porém, esse modelo consensual pode afetar o desenvolvimento do bloco, até porque a oposição de um dos membros é suficiente para impedir que uma decisão seja acatada pelos outros membros.
Nesse sentido, ficou observado a divisão de opinião entre os países do Mercosul quanto a qual instituto de integração poderia ser aplicado ao bloco, sendo os dois maiores países aceitando a regra do consenso e os dois menores renunciando a sua posição em torno de instituições com caráter supranacional. Siqueira (2006) completa com outros motivos pelos quais, principalmente o Brasil, reluta em alterar o modelo do bloco: “A capacidade de exercer pesada influência política talvez seja o ponto que mais amedronte aqueles que são contrários à formação dos blocos econômicos, pois tira de cena o tradicional jogo político praticado há centenas de anos e a herança colonial, no caso do Mercosul, deixada no relacionamento sócio-político por Portugal e Espanha nos Estados-membros.”.
Ainda que a questão da supranacionalidade tenha entrado em pauta pelo governo brasileiro: “[...] em 1993, quando o Itamaraty realizou um debate com importantes juristas especializados em integração com a finalidade de se discutir a questão da supranacionalidade no Mercosul. O objetivo final era preparar a posição brasileira nas reuniões intergovernamentais ante os assuntos institucionais que aconteceriam em junho de 1993.” (SIQUEIRA, 2006).
Deste modo, até os tempos atuais, todo o sistema de solução de controvérsias do Mercosul é submetido ao controle das autoridades do Poder Executivo. Os negociadores brasileiros argumentam que seria precipitada a criação de um tribunal com características supranacionais anterior a um aperfeiçoamento do bloco do cone sul. Entretanto, todos consentem que o bloco deverá abraçar níveis mais elevados de independência jurídica.
Em contrapartida, é interessante mencionar as questões tradicionais e históricas dos países latino-americanos, como o agravamento do nacionalismo e o exagero da soberania nacional. Dito isso, acreditasse que a ideia que esses países têm em relação a soberania, deva ser uma das grandes barreiras na escolha do tipo de integração e um fator determinante na origem e nos efeitos de uma ordem jurídica comunitária.
Todavia, a experiência de integração constante no Mercosul apresenta que as alterações acumuladas pelo Conselho do Mercado Comum expõem o início de uma estrada propensa a adicionar elementos comunitários muito próximos daqueles vistos no bloco europeu. As especificidades da região demonstram que o modelo inicialmente escolhido não se mostrou suficiente para alavancar o desenvolvimento do Mercosul, sendo de maior importância o continuo estudo e avaliação de seus órgãos para que a dinâmica do processo não resulte em malefícios a própria integração.
Retomando a ideia da necessidade de alterações nas Constituições dos países-membros do Mercosul para que se possa refletir acerca do instituto supranacional aplicado a este bloco, Pedroso (2007) diz que: “[...] ao se analisar as Constituições dos Estados-membros do Mercosul no que tange à soberania, destaca-se que apenas as Constituições do Paraguai e da Argentina reconhecem em suas Leis Fundamentais, a possibilidade de transferência de soberanias, vale dizer, a aceitação de um conceito de soberania compartilhada. Nesse sentido os Estados-membros deverão se empenhar na paridade das suas Constituições, dando condições de abertura à formação do sistema jurídico do Mercosul, através da adoção do princípio supranacional. Em outras palavras, a experiência da Comunidade Europeia mostra o papel fundamental desempenhado pelo TJCE, revelando a supranacionalidade como verdadeira identidade comunitária.”.
Complementando, ainda antes de se pensar no amparo do Direito Comunitário, é de extrema importância que se firme a união aduaneira, e, posteriormente, do mercado comum, revigorando as estruturas institucionais do bloco econômico para, em ema segunda fase, alterar o ordenamento jurídico do Mercosul, com o acolhimento dos princípios do Direito Comunitário. “Conclui-se, portanto, que o Brasil não amadureceu suficientemente a ideia da efetivação do processo de integração, na medida em que se recusa a adotar a supranacionalidade, processo este tendente a possibilitar que as demais etapas do processo de integração sejam concluídas com sucesso, sem o qual dificilmente se alcançará o êxito buscado nas relações comunitárias entre os Estados-membros.”. (SILVA; SILVA, 2003)
Se a busca de formação de um bloco regional tem como suporte a ideia de que a integração pode levar a minora os problemas socioeconômicos dos países envolvidos e a desenvolver suas potencialidades e fortalecer o Continente Sul-americano no cenário mundial, mister se faz que se modifiquem as formas de atuar, realizando as devidas reformas constitucionais, buscando, por um lado, ampliar as áreas que comportam iniciativas integracionistas, e por outro, possibilitando a criação de um direito comunitário e de órgãos com poder supranacional que atribua ao Mercosul um verdadeiro status de comunidade, com todas as instituições que lhe são inerentes.
3.2. Condições de aplicabilidade
A possibilidade de aplicação deste processo de integração está diretamente condicionada aos tratados e principalmente aos textos das Cartas Magnas de cada Estado-membro, no que se referem ao contexto da soberania.
Dando atenção a Constituição pátria, percebe-se em seu histórico que a carta de 1988 dá ênfase a soberania nacional, sendo este o grande obstáculo para a supranacionalidade. Porém o conceito de soberania está defasado frente a globalização, tanto que hoje se fala em soberania relativa, a qual é mais compatível com a supremacia de Direito Internacional e ao estabelecimento de uma ordem jurídica dessa natureza no cenário político mundial. Nogueira (2006) analisa a constituição brasileira e a soberania: “Acredita-se que para ocorrer a aceitação da supranacionalidade por parte de nossa Constituição, necessário se faz uma avaliação da política interna, possibilitando uma flexibilização do conceito de soberania, em consequência, ocorra a mudança da teoria dualística arraigada na Carta Magna. Observa- se, contudo, que a Constituição brasileira não pode ficar a mercê concepções ultrapassadas, que clamam por uma soberania absoluta, em meio às revoluções e às inovações, ocasionadas pelos processos de globalização e mundialização, pois na medida em que continuar com conceito ultrapassado há a possibilidade de subjugar-se aos interesses de potências que podem aproveitar da fragilidade. Verifica-se que a Constituição brasileira não vislumbrou que na medida em que o Estado suprime parte do seu poder de independência soberana, cresce a sua posição estratégica em relação à comunidade internacional e que não haverá perda, mas delegações ao seu exercício, visando ao benefício comum.”.
Porém o mesmo autor salienta que as mudanças necessárias na Constituição devem ser feitas de forma inteligente, visando um futuro promissor do país e do bloco: “Ressalte-se que a revisão na legislação constitucional não deve ser feita aleatoriamente ou, simplesmente, para atender as necessidades momentâneas de simples intercâmbios comerciais, mas sim de maneira a adaptá-la ao um sistema supranacional, desprendido de qualquer interesse político, trazendo em seu bojo forte dose de maturidade e de racionalidade, pois esquivar-se de um processo de organização supranacional hoje é voltar-se contra si próprio esquecendo-se que, por natureza, irreversível, o mundo é uma grande aldeia global.”. (NOGUEIRA, 2006).
Caso o Brasil venha a limitar sua soberania em favor da supranacionalidade isso não quer dizer que excluirá sua natureza absoluta. Até porque é o próprio país que por sua vontade e interesse limita sua soberania em casos específicos. Sendo assim, é possível atestar que houve uma flexibilização ou relativização do seu conceito desde a sua adoção pelos filósofos e pelos juristas. Ainda assim, é fácil perceber que os Estados têm receio de compartilhar sua soberania, ou seja, de transferir competências, por entenderem que podem perde-la total ou parcialmente, se assim o fizerem, mesmo que esse seja o caminho contrário do cenário internacional atual.
Diferente do Brasil, alguns países do bloco cone sul já preceituam em suas Constituições a possibilidade da supranacionalidade, exemplo de Paraguai e Argentina, mencionados anteriormente, estes foram positivamente influenciados pelo bloco europeu, indicando assim uma forte tendência do sentido de se reconhecer e aceitar, na prática, a submissão de conflitos de interesses a órgãos externos, com jurisdição comum aos Estados-membros integrantes do bloco. “A Constituição do Paraguai, promulgada em 20 de Junho de 1.992, em seu artigo 9º preceitua que "A República do Paraguai, em condições de igualdade com outros Estados, admite uma ordem jurídica supranacional que garanta a vigência dos direitos humanos, da paz, da justiça, da cooperação e do desenvolvimento político, econômico, social e cultural." A Constituição da Argentina encarta preceito similar no inciso 24 do Artigo 75, ao estabelecer que "Corresponde ao congresso: aprovar tratados de integração que deleguem competências e jurisdição a organizações supraestatais em condições de reciprocidade e igualdade, e que respeitem a ordem democrática e os direitos humanos. As normas ditadas em sua consequência têm hierarquia superior às leis.” Além de consagrar a supranacionalidade, o Constituinte Argentino elegeu o regramento jurídico supranacional a hierarquia superior a das leis internas, demonstrando o interesse em vivenciar o sucesso do processo de integração iniciado no passado. A Constituição vigente no Uruguai foi promulgada em Fevereiro de 1.967, época em que o instituto da supranacionalidade ainda estava tendo definidos os seus contornos pelo Velho Mundo (sendo que ainda hoje se trata de instituto pouco conhecido), razão pela qual somente em 1.994, de forma bastante tímida, inseriu um novo inciso em seu artigo 6º, prevendo que "A República procurará a integração social e econômica dos Estados Latino-Americanos, especialmente no que se refere a defesa comum de seus produtos e matérias primas. Assim mesmo, propenderá a efetiva complementação de seus serviços públicos.". (SILVA; SILVA, 2003).
Enquanto que a Constituição Brasileira, promulgada em 5 de outubro de 1988, não previu a possibilidade de submissão do Estado a decisões oriundas de órgão externo. Prescreve o parágrafo único do Artigo 4º que "A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.". Assim, o legislador constituinte foi em sentido contrário às tendências mundiais no que tange à supranacionalidade, pois o artigo 5º, XXXV expressa que: "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito", preservando assim a inafastabilidade da jurisdição interna no tocante às decisões originárias de entes externos.
Além das alterações nas constituições mencionadas anteriormente, os Estados precisariam na fase final do desenvolvimento do Mercosul, consolidar um Direito Comunitário e estabelecer assim um Tribunal de Justiça, ou seja, a criação de um tribunal supranacional ao Mercado Comum do Sul. Seria exigido também, que houvesse um fortalecimento institucional do bloco, como requisito a concepção dessa Corte Permanente de Justiça.
Ocorre que, inicialmente já há uma dificuldade para a criação do chamado Tribunal do Mercosul, pois o Tratado de Assunção não previu a criação de órgãos supranacionais, mas apenas a constituição de um mercado comum, através da livre circulação de bens serviços e fatores produtivos. Por conseguinte, torna-se impreterivelmente necessária a criação de um órgão judicial, para acompanhar e promover o crescimento do mercado interno e o aprimoramento da ordem jurídica do Mercosul.
3.3. Vantagens e desvantagens
Se faz necessário tal destacamento de vantagens e desvantagens tendo em vista que o estudo da supranacionalidade se dá apenas com base no exemplo europeu, tornando restrita suas consequências a aquele continente, sem o conhecimento de como seria sua funcionalidade em outra região, com aspectos, necessidades, cultura e carga histórica completamente diferentes.
Iniciando então com as desvantagens, já que não é garantido o sucesso do instituto da supranacionalidade no Mercosul só porque o mesmo gerou gratos resultados em outras circunstâncias. Gomes (2018) destaca os primeiros pontos, que em seu entendimento são desvantagens da supranacionalidade: “b.1) Para a adoção do instituto, o desenvolvimento dos Estados deve ser harmônico, em seus aspectos sociais, econômicos, culturais; b.2) adotado o instituto da delegação de competências, o Estado submete-se aos interesses do bloco econômico, não podendo exercê-las, mesmo que temporariamente; b.3) impõem a necessidade de instituições permanentes, com funcionários próprios, o que muitas vezes torna dispendioso o processo; b.4) cada processo de integração deve criar seu próprio modelo, segundo suas características geográficas, econômicas, culturais. Vide o exemplo da Comunidade Andina, que “transplantou” para o seu ordenamento jurídico o Direito Comunitário e a supranacionalidade, e está desde há muito tempo estagnada.”.
Outro ponto negativo da implementação do instituto estudado, seria sobre as identidades dos indivíduos e como poderiam perder sua construção cultural e histórica, sendo que o Estado influencia nessas relações de seus cidadãos como um coletivo distinto. Nesse prisma, Furtado (2016) disserta sobre o assunto: “A crítica a que se referem é que não existiriam mais franceses, espanhóis ou mesmo ingleses, e sim que haveria somente europeus. Esta visão do bloco europeu se refere à questão da nação e do nacionalismo, em que cada povo seria caracterizado como uma nação com território, cultura e história próprios.”.
O autor ainda enaltece mais uma desvantagem, esse referente a transferência de competência dos Estados aos órgãos supranacionais: “A discussão a respeito da delegação de parcelas de competência soberana para órgãos supranacionais acaba por remeter ao debate acerca da divisibilidade da soberania. Na delegação de poderes específicos a órgãos supranacionais em uma associação de Estados, não haveria, portanto, e por conclusão, alienação de parcelas de soberania, mas delegação de poderes.”. (FURTADO, 2016).
Como visto anteriormente, ainda que hajam desvantagens na aplicação da supranacionalidade essas são poucas se comparadas aos benefícios alcançados com o instituto juntamente com o Direito Comunitário, no que se refere a integração das nações e ao desenvolvimento regional. “Ademais, vale lembrar que no contexto do processo progressivo mundial, não há como prestigiar, como o Brasil vem fazendo, o método diplomático, pois irá chegar a um ponto que não mais vai conseguir resolver pendências que envolvam os Países vizinhos, como também causará insegurança jurídica junto aos Estados que compõem o Cone Sul.”. (NOGUEIRA, 2006).
Agora as vantagens, benefícios e possíveis resultados econômicos que podem ser atingidos pelos membros do bloco após a implementação do instituto da supranacionalidade: “a.1) Possibilita uma maior integração do bloco econômico, devido à presença de órgãos com competência própria que adotam suas decisões no interesse da integração, independentemente dos interesses particulares dos Estados; a.2) possibilita o aprofundamento da integração, pois, com a adoção por parte dos Estados de uma política única comunitária, os conflitos podem ser resolvidos de forma mais fácil, sempre em prol do bloco econômico; a.3) prestigia a sociedade civil, reconhecendo os direitos do cidadão como sujeito ativo e passivo das normas comunitárias, o que possibilita a sua participação efetiva no processo de integração; a.4) finalmente torna possível um verdadeiro ordenamento jurídico comunitário, com uniformidade na interpretação e aplicação das normas comunitárias tanto por tribunal comunitário quanto pelos tribunais nacionais.”. (GOMES, 2018).
Alcançar o Mercado Comum, que é objetivo inicial do Mercosul, através da supranacionalidade pode ser considerada uma grande vantagem para o bloco, além de suplantar suas dificuldades e adquirir a consolidação plena de suas etapas, superando conflitos e divergências, os quais não poderão ser resolvidos através dos atuais mecanismos existentes, como da diplomacia e da arbitragem, é o que vem destacar Silva e Pinto (2016), afirmando que há uma “[...] forte tendência na futura adoção do sistema supranacional por blocos como o Mercosul. Para a concretização do mercado comum que o Mercosul almeja parece indispensável a supranacionalidade do bloco, pois, de acordo com o mesmo autor a estrutura intergovernamental mostra-se frágil diante o enfrentamento de crises econômicas ou políticas.”.
E ainda, a ordem jurídica supranacional estabelecerá o necessário amparo à solidez da integração, através das instituições dotadas de mecanismo de supranacionalidade, especialmente pela aplicação de sanções, caso necessário.
Da mesma maneira, a presença de uma Corte de Justiça no Mercosul resultará em uma diminuição de críticas, pois será mais fácil conceber uma associação que aspira construir um mercado comum, com um órgão com faculdades de exercer um controle efetivo para proteger os interesses do bloco e revisar a legalidade das decisões aprovadas pelos órgãos comunitários.
Após esses apontamentos vantajosos da aplicação do instituto supranacional no bloco latino-americano, somados a todo o estudo demonstrado neste artigo em cima da experiencia europeia com o mesmo organismo, parece ser o melhor caminho a ser tomado, ou será, de uma forma ou de outra, já que a globalização não espera, apenas avança, independente de quem a aceite ou não, e apesar do Mercosul ter dado sinais de evolução rumo ao comunitarismo, ainda está longe do ideal esperançado por seus cidadãos.