O direito de propriedade, para o Estado Liberal, inspirado no pensamento de John Locke (2002, p. 40), filósofo jusnaturalista do século XVII, era estabelecido como um direito natural e individual e estava diretamente ligado ao trabalho. De acordo com o autor, "a extensão de terra que um homem lavra, planta, melhora, cultiva e de cujos produtos desfruta, constitui a sua propriedade." A propriedade teve sua primeira conceituação na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, adotada na França no ano de 1789. Conforme estabelecido no artigo 17 dessa declaração, a propriedade era considerada um direito inviolável e sagrado.
Procurando romper a forte tendência ao individualismo, Augusto Comte tratou da ligação existente entre todos os seres humanos. Leon Duguit inspirado nessa doutrina apresentou um conceito jurídico institucional de propriedade, que exerce as funções de satisfazer as necessidades particulares de seu possuidor e as necessidades sociais da coletividade. O proprietário tem assim o poder de fazer uso de seus bens e riquezas conforme os seus interesses e necessidades e o dever de adequar o seu uso aos interesses e necessidades da coletividade.
A Constituição brasileira de 1934, inspirada na Constituição alemã de Weimar, de 1919, inseriu na esfera constitucional a restrição do direito de propriedade pelo interesse social da coletividade. As constituições que se seguiram consolidaram a função social da propriedade.
A Constituição Federal de 1988 contém vários dispositivos sobre a propriedade, a qual se encontra inserida como direito e garantia fundamental, no caput do artigo 5º, juntamente com os direitos à vida, à liberdade, à igualdade e à segurança. Em seguida, nos incisos do mesmo artigo, garante-se o direito de propriedade (inciso XXII), que deve atender à sua função social (inciso XXIII), assegurada a justa e prévia indenização na hipótese de desapropriação no caso de necessidade ou utilidade pública.
Verifica-se que a Constituição Federal estabelece uma estreita conexão entre as normas de proteção do meio ambiente e as relativas ao direito de propriedade. Seu artigo 5º prevê, ainda, como direito fundamental, o direito à propositura de ação popular, visando anular ato lesivo ao meio ambiente e ao patrimônio histórico ou cultural.
Propriedade privada, função social da propriedade e defesa do meio ambiente também são partes integrantes dos princípios gerais da Ordem Econômica previstos no artigo 170, incisos II, III e VI, respectivamente, do texto constitucional.
Ao tratar da Política Urbana, a Carta Magna estabelece a necessidade de que a propriedade urbana cumpra sua função social (art. 182, § 2º). Também, em relação à política agrícola e fundiária e da reforma agrária, a Constituição Federal, em seu artigo 184, estabelece que o imóvel rural deve cumprir sua função social, e seus requisitos respectivos são citados no artigo 186.
De acordo com Guilherme J. Purvin Figueiredo (2004),
se o art. 170 da Constituição da República estabelece o princípio Constitucional da função social dos bens de produção, o art. 186 busca coibir a improdutividade (e, também, a produção obtida por meios ilícitos) na propriedade rural e o art. 182 visa reprimir a especulação imobiliária na propriedade urbana, sem descuidar da proteção ambiental (p. 509; grifos do original).
Como bem ressalta José Afonso da Silva (2003, p. 788), o enfoque dado à propriedade e sua função social insculpido no artigo 5º da Carta Magna refere-se à garantia e direito fundamental individual, porém, a propriedade não pode ser considerada um direito puramente individual, pois obedece também aos princípios da Ordem Econômica de que trata o artigo 170, que tem por objetivo assegurar a existência digna, "conforme os ditames da justiça social". Em decorrência, a função social passa a ser um elemento integrante do direito de propriedade, havendo assim, uma publicização desse direito, ao qual são incorporados objetivos de ordem social.
O autor destaca ainda:
Os conservadores da constituinte, contudo, insistiram para que a propriedade privada figurasse como um dos princípios da ordem econômica, sem perceber que, com isso, estavam relativizando o conceito de propriedade, porque submetendo-o aos ditames da justiça social, de sorte que se pode dizer que ela só é legítima enquanto cumpra a função dirigida à justiça social (SILVA, 2003, p. 788).
A inclusão da propriedade e sua função social na Ordem Econômica exige que a propriedade ligada às atividades econômicas, além de atender às necessidades particulares de seu proprietário, deve ainda cumprir sua função na sociedade.
A Constituição Federal inovou ao vincular o cumprimento da função social às obrigações de defesa do meio ambiente. Não há mais que falar em propriedade privada absoluta e ilimitada. A propriedade sofre limitações, pois deve cumprir, além dos interesses do particular, também a função social e a função ambiental.
A esse respeito, Fernanda de S. Cavedon (2003) declara:
A Propriedade Privada, absoluta e ilimitada, torna-se incompatível com a nova configuração dos direitos, que passam a tutelar Interesses Públicos, dentre os quais a preservação ambiental. Assim, o Direito de Propriedade adquire nova configuração, e passa a estar vinculado ao cumprimento de uma Função Social e Ambiental. É limitado no interesse da coletividade e a fim de adequar-se às novas demandas de ordem ambiental (p. 61).
Assim, para que se efetive a conciliação entre os princípios da ordem econômica estabelecidos constitucionalmente e os relativos aos direitos e garantias individuais referentes à propriedade, deve-se procurar harmonizar as vantagens individuais e privadas do proprietário e os benefícios sociais e ambientais, que são o proveito coletivo. Essa é a propriedade que goza da tutela constitucional.
O Código Civil Brasileiro, aprovado pela Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, traçou os contornos do direito de propriedade em seus artigos 1.228 e seguintes, cujo conteúdo positivo se encontra no artigo 1.228, que, da mesma forma que fazia o Código Civil de 1916, prevê que esse direito possibilita o uso, gozo e disposição dos bens. Inovou, no entanto, no § 1º desse artigo, ao mostrar a necessidade de proteção ao meio ambiente, nos seguintes termos:
§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
Encontram-se, portanto, contempladas não só na Lei Maior, mas também no Estatuto Civil, as funções ambientais e culturais das propriedades urbanas e rurais. O Código Civil não traçou, no entanto, as diretrizes para aplicação dos dispositivos constitucionais, tampouco o conteúdo e a abrangência da função social e ambiental da propriedade.
Fernanda de S. Cavedon (2004), abordando o assunto, assinala:
Espera-se, contudo, que com a vigência do novo Código Civil, os operadores jurídicos incorporem definitivamente esta configuração da Propriedade vinculada à Função Social e Ambiental, desapegando-se da postura conservadora que insiste em exaltar a Propriedade individualista, cujo aproveitamento é deixado ao sabor das vontades e interesses particulares do proprietário (p. 82).
A função social do meio ambiente urbano está disposta no artigo 182, § 2º, competindo ao município, mediante ações previstas no Plano Diretor, a fixação do conteúdo da função social da propriedade urbana.
Declara Fernando Dias Menezes de Almeida (2004):
Causa estranheza essa opção do constituinte. Seria perfeitamente cabível, e mesmo recomendável, que houvesse uma definição material de abrangência nacional quanto à função social da propriedade urbana, com um enfoque geral que independesse das especificidades de cada Município (p. 60).
O Plano Diretor torna-se, assim, um instrumento importante para a proteção ambiental. No contexto de meio ambiente urbano, em que imperam a carência habitacional, a falta de saneamento básico, a falta de planejamento urbano, problemas de desemprego e organização social, compete ao Município a responsabilidade de transformar esse cenário e de estabelecer a função social da propriedade urbana.
Dessa forma, por meio da Política de Desenvolvimento Urbano, a cargo do poder público municipal, advém o estabelecimento das regras para cumprimento da função social da propriedade, as quais devem traçar os critérios necessários e incluir disposições legais sobre proteção ao meio ambiente, como planejamento de uso do solo, abrangendo aspectos sociais, econômicos, culturais e ambientais. A proteção constitucional à propriedade urbana somente se dá se atender às disposições do Plano Diretor, a quem compete estabelecer as exigências para que a propriedade urbana cumpra sua função social.
Já a função social da propriedade rural materializa-se por meio do conteúdo constitucional previsto no título VII, capítulo III, que trata Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária. O artigo 186 estabelece que é necessário atender, simultaneamente, aos seguintes requisitos, segundo critérios e graus estabelecidos em lei ordinária:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Dentre os requisitos, encontra-se a utilização adequada dos recursos naturais, que constitui, portanto, elemento integrante da função social da propriedade rural. Da mesma forma como estatuído nos princípios da ordem econômica previstos no artigo 170, a propriedade deve também proteger e defender o meio ambiente, consolidando, assim, o disposto no artigo 225 da Constituição.
Assim, a propriedade rural deve, do ponto de vista econômico, aproveitar racionalmente o potencial produtivo da propriedade, ou seja, fazer uso sustentável da terra, cujos parâmetros estão traçados na regulamentação contida na Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, mormente no artigo 6º.
No aspecto social, devem-se observar as disposições que regulam as relações de trabalho, favorecer o bem-estar dos proprietários e trabalhadores, respeitando-se as leis trabalhistas e os contratos de trabalho, bem como os contratos de arrendamento e parceria rurais (art. 9º, §§ 4º e 5º da Lei nº 8.629/93).
Do ponto de vista ecológico, deve-se garantir a preservação do meio ambiente. De acordo com Benedito Ferreira Marques (2001),
a adequada utilização dos recursos naturais e a preservação do meio ambiente, exige o respeito à vocação natural da terra, com vistas à manutenção tanto do potencial produtivo do imóvel como das características próprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais, para o equilíbrio ecológico da propriedade e, ainda, a saúde e qualidade de vida das comunidades vizinhas (p. 54; grifos do original).
A Lei nº 8.629/93, ao regulamentar o artigo 186, não estabeleceu critérios claros para verificar se a propriedade rural está cumprindo sua função social relativamente ao aspecto ambiental. A falta de parâmetros mais concretos, no entanto, não pode servir como empecilho a que se dê plena proteção ao meio ambiente, conforme previsto no artigo 225 da Constituição Federal.
As disposições concernentes tanto à função social da propriedade urbana como à função social da propriedade rural devem compatibilizar-se com o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no artigo 225 da Constituição Federal, que apresenta um novo componente: a necessidade de atendimento também dos interesses das futuras gerações.
Portanto, a função social, sob seus diversos aspectos, além de contemplar os interesses do proprietário sobre a propriedade, deve levar em conta os interesses coletivos visando à promoção do bem comum, dando à propriedade melhor destinação do ponto de vista dos interesses sociais. "Isto significa que a função social da propriedade atua como fonte de imposição de comportamentos positivos – prestação de fazer, portanto, e não meramente, de não fazer – ao detentor do poder que deflui da propriedade", afirma Eros Grau (2003, p. 213; grifos do original).
A esse respeito, Fernanda de S. Cavedon (2003) comenta:
A função seria esta relação poder-dever, ou seja, a atribuição de um dever atrelado a um poder, necessário ao cumprimento do primeiro. Gera, portanto, direito e dever vinculados para o alcance de um determinado fim. A atribuição do direito está vinculada ao cumprimento do dever que lhe é inerente (p. 83).
Diante desses dispositivos constitucionais referentes à extensão da função social da propriedade, percebe-se que para o preenchimento dos seus requisitos devem-se harmonizar direito e obrigação, individual e social, poder e dever e, por último, a importância econômica e ambiental do bem.
A função social da propriedade, por força dos dispositivos constitucionais citados, encontra-se, portanto, necessariamente atrelada à questão atinente à preservação ambiental.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Dos instrumentos da política urbana. In: MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de (orgs.), Estatuto da Cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001, comentários. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 41-119.
CAVEDON, Fernanda de Salles. Função social e ambiental da propriedade. Florianópolis: Visualbooks, 2003.
DECLARAÇÃO DOS DIREITOS DO HOMEM E DO CIDADÃO. Disponível em: <http://www.hystoria.hpg.ig.com.br/declar.html>. Acesso em: 9 jun. 2005.
FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. A propriedade no Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Esplanada, 2004.
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo. Tradução Alex Marins. São Paulo: Martin Claret, 2002.
MARQUES, Benedito Ferreira. Direito Agrário brasileiro. 4. ed. Goiânia: AB editora, 2001.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constituicional positivo. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.