Sumário: 1.1– Introdução; 1.2 – Definição; 1.3 – Funções; 1.4 – Objetivos; 1.5 – O Controle Interno após a Lei de Responsabilidade Fiscal; 1.6 – Mudanças recentes na Administração Pública; 1.7 – Conclusão; 1.8 – Referências bibliográficas.
Quando dizemos que determinada atividade deve ser controlada, num primeiro momento lembramo-nos do simples ato de fiscalizar. No entanto, controlar uma ação abrange muito mais que isso. Mas o que é controlar? Segundo o Dicionário Michaelis, controle é o ato de dirigir qualquer serviço, fiscalizando-o e orientando-o do modo mais convincente.
A expressão controlar traz sempre a idéia central de verificação e disciplina do exercício de atividades. Daí, duas versões: a do direito francês, segundo a qual o controle implica o reexame de um ato, ou situação jurídica, e outra, a do direito inglês, no sentido de poder diretivo, vigilância, predomínio sobre uma atividade programada. [01]
O controle pode ser feito pela sociedade em geral, pela própria Administração, pelo Poder Legislativo, pelo Ministério Público e pelos Tribunais de Contas.
Quando o agente controlador integra a própria Administração, se está diante de um controle interno, exercido por ela mesma sobre seus órgãos e suas entidades da Administração Indireta. Se o controle é efetuado por órgão, ente ou instituição exterior à estrutura da Administração, qualifica-se como controle externo, situando-se nesta espécie o controle realizado por instituições políticas (Poder Legislativo), por instituições técnicas (Tribunais de Contas) e por instituições precipuamente jurídicas (Judiciário).
Em nossas considerações, trataremos especificamente do controle interno, abordando sua importância, sobretudo em face às inúmeras mudanças ocorridas na Administração Pública atual.
Muitas vezes, o Controle Interno é visto erroneamente como mera auditoria, o que não é verdadeiro. A auditoria age de forma esporádica e é mais usual na área privada. Já a Controladoria, além de ser atividade permanente, conta com a vantagem de oferecer alternativas de melhoria na atuação de cada setor da Administração Pública, visando a qualidade, transparência e sobretudo a probidade administrativa.
O Controle Interno é uma exigência legal, mas acima disto, sua existência se justifica principalmente para promover a otimização dos escassos recursos públicos, sendo um instrumento de promoção da defesa do patrimônio público, em especial no tocante à vigilância dos índices da dívida pública.
Ele faz parte da Administração, subordina-se ao administrador, tendo por função acompanhar a execução dos atos, indicando, em caráter opinativo, preventiva ou corretivamente, ações a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação. Constitui-se de mecanismo para o processo decisório e direcionamento das ações governamentais, via planejamento.
Todos os entes da Administração Pública direta e indireta devem ter organizado um Sistema de Controle Interno.
Segundo o artigo 74 da Constituição Federal, cada Poder terá um Sistema de Controle Interno, cujos responsáveis possuem responsabilidade solidária, pois quando tomarem conhecimento de alguma irregularidade e deixarem de dar ciência ao Tribunal de Contas, poderão ser responsabilizados até criminalmente.
Não obstante a Lei Maior ter previsto tal atividade, nem a própria União possuía uma Controladoria realmente estruturada, o que foi sanado com o Decreto nº 3.591, de 06 de setembro de 2000.
Nas esferas estadual e municipal somente a partir da edição da Lei Complementar 101/2000 é que as Controladorias começaram a sair do papel.
Ressalte-se que a ênfase dada a todos os controles exercidos refere-se não apenas a quantidades, mas também à relação custo-benefício, isto é, se determinado gasto público trará mais resultados positivos que outro.
O Sistema de Controle Interno é inerente a todos os atos e processos administrativos de um órgão/entidade, de forma que não pode e nem deve ser concebido separadamente. Sua integração é fator decisivo para o perfeito desempenho das atividades a serem implementadas nas diversas unidades administrativas. Desta forma a sua aceitação pela organização é fundamental, porque se trata de um relacionamento permanente, uma observação contínua.
As propostas sugeridas pela Controladoria ao administrador, no sentido de alterar a prática de determinado ato, se acatadas, diminuirão o risco de falhas e erros, além de estimular a máxima eficiência na realização de tarefas.
A grande importância do Controle Interno é exatamente estar muito próximo da realidade do órgão público. O controle externo pode estabelecer correções, tem poderes para determiná-las impositivamente orientando seu jurisdicionado e induzindo-o a uma alteração de atitude, mas não tem condições de atender às particularidades daquele ente.
Ademais, um adequado Sistema de Controle Interno viabiliza a demonstração do desempenho das entidades públicas, além de garantir uma efetiva transparência.
O controle sobre a Administração pode ser prévio, concomitante ou sucessivo. Analisa-se a legalidade em geral, a legalidade contábil-financeira, o mérito, que é a verificação da conveniência e oportunidade de medidas e decisões no atendimento do interesse público, e aspectos ligados à eficiência, produtividade e gestão.
A eficiência no serviço público, que até há bem pouco tempo não era sequer pensada, adquiriu status de princípio constitucional a partir da Emenda Constitucional 19/1998. Fundamenta-se tal inclusão no anseio social por bons serviços públicos, com um padrão mínimo de qualidade.
A qualidade, por sua vez, está intrinsecamente ligada à produtividade. No serviço público não existem lucros a ser auferidos, como na iniciativa privada. Ainda assim, já se percebe uma preocupação com o cumprimento de metas.
Já o controle de gestão, trata-se do acompanhamento simultâneo da atuação, com medidas corretivas a fim de garantir que os recursos materiais, bem como os humanos sejam aproveitados de forma proficiente.
Mas, certamente, de todos os controles realizados o financeiro é que tem maior destaque. O controlador examina o modo como foram efetuadas as despesas e emite relatório que comporá a prestação de contas que será enviada ao Tribunal de Contas respectivo, servindo como subsídio para a Corte aprovar ou rejeitar as contas daquele ente. Visam o equilíbrio entre a receita e a despesa pública e o atingimento de metas fiscais e de resultado primário e nominal. [02]
Ao contrário do que se imagina, a precaução com o equilíbrio das contas públicas não se trata de inovação trazida pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei 4.320, de 1964, já consignava esta obrigatoriedade em seu artigo 75.
É certo que a preocupação com o gasto público somente adquiriu relevo após a promulgação da Lei Complementar 101/2000, que dedica um capítulo ao controle, fiscalização e transparência. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um elemento orientador, constituindo-se em uma ferramenta gerencial a serviço da Administração Pública. Ela proporciona às finanças públicas um tratamento zeloso e enfatiza o planejamento da ação governamental, para que o orçamento tenha o papel que ele de fato deve ter numa sociedade democrática: o de peça de controle do gasto público e de definição das prioridades sociais. Ela insere-se numa composição de reformas, como a previdenciária, administrativa, a criação da lei de crimes fiscais, estatuto da cidade, que também surgiram como meio de assegurar um eficiente gerenciamento da atividade pública.
Igualmente os avanços tecnológicos foram essenciais, porque permitiram um maior acompanhamento dos Tribunais de Contas e da própria sociedade, que pode verificar as prestações de contas via internet, reforçando o princípio da transparência das ações públicas. Sem a facilidade de transmissão e recepção de dados não seria possível acompanhar de perto a aplicação dos recursos públicos. [03]
Já em 1789, na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, havia o preceito de que "A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente público, quanto à sua administração".
Com isso, não há como se falar em modernização da Administração Pública sem se referir à Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem como um de seus pilares a transparência.
A própria lei garante a primazia da transparência em seu artigo 48, ao incentivar a participação popular e realização de audiências públicas a cada quadrimestre.
Tudo isso contribuiu de forma a respaldar as ações do Controle Interno, buscando a competente gestão dos recursos públicos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal e o Controle Interno convergem para o implemento de ações planejadas e transparentes, com procedimentos de gestão administrativas voltados à obtenção do equilíbrio orçamentário e financeiro.
Podemos afirmar que a Lei de Responsabilidade Fiscal criou o ambiente de seriedade administrativa que faltava para que os Controles Internos pudessem prosperar.
Desta forma, a Controladoria tornou-se um notável instrumento de modernização da Administração Pública, que embora a passos lentos, busca acompanhar as transformações sociais e o crescimento da demanda dos serviços públicos.
Tal demanda tem aumentado vertiginosamente, em especial, após a Constituição Federal de 1988, que consagrou e ampliou vários direitos individuais e sociais.
Com isso, ante a escalada da despesa pública, sem o correspondente aumento na receita, a palavra de ordem é priorizar, para evitar o déficit público, que deve ser combatido pelo Controle Interno.
Economistas como Keynes pregavam a importância do investimento com déficit público controlado.
No entanto, os governos, em todas as esferas, sempre tiveram déficits elevadíssimos, originando compromissos financeiros quase impagáveis.
Somente há pouco tempo é que o setor público atentou para a necessidade do controle da dívida pública. Tal conscientização, acredita-se, se deve em boa parte às pesadas sanções institucionais e pessoais que pairam sobre os ordenadores de despesa.
Além disso, atualmente o foco não se fixa apenas no gasto público, a despesa. A receita necessita ser bem gerenciada e devem ser criados mecanismos para aumentá-la sem sobrecarregar o cidadão e as empresas. Em geral, estas alternativas de geração de receitas são normatizadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, que além de definir os meios para o acréscimo nos cofres públicos, também impõe uma constante verificação do comportamento das receitas, a fim de que, em virtude da sazonalidade das mesmas, o gestor coloque a salvo o equilíbrio das contas públicas.
Como ponto de partida para o saneamento das contas públicas, fazia-se imprescindível um órgão investido de poderes para examinar e orientar a aplicação dos recursos, com a adoção de procedimentos que garantissem a qualidade do serviço, mas prevenindo riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.
É interessante notar que todas estas transformações podem ser percebidas até pela modificação do tratamento destinado aos agentes políticos. De "administradores públicos", passaram a ser chamados "gestores públicos" ou "ordenadores de despesa", ou seja, aquele que autoriza a assunção de compromissos financeiros. Ressalte-se que o chefe do Executivo possui a faculdade de delegar, por ato normativo interno, a responsabilidade de ordenar despesas a um técnico ou encarregado, mas na maioria dos municípios o ordenador é o próprio Prefeito.
O gestor público representa bem o caráter social-democrático que a "res publica" vem conquistando: gerenciar remete à idéia de cuidar bem de valores, prevalecendo sempre o interesse público.
O interesse público é o norteador de todas as ações governamentais. Não mais se admite o governante auto-suficiente que estabelece de que forma os recursos públicos serão aplicados, tendo por parâmetro somente a sua vontade. É preciso ouvir e interpretar os anseios da população quando da elaboração dos orçamentos. Sem sombra de dúvidas que uma das características do bom administrador é a capacidade de gerir todos os assuntos que lhe dizem respeito.
Para Odete Medauar, o interesse público é associado ao que deveria ser o bem de toda a população, a uma percepção geral das exigências da sociedade. [04]
Neste processo decisório do Executivo, a comunidade deve participar, bem como o controller, que, embora destituído de poder político, tem força como cidadão para opinar sobre os serviços e projetos que irão satisfazer a coletividade.
Nos dizeres da Prof.ª Carmem Lúcia Antunes Rocha :
"Antes, a administração pública era imposta à sociedade. Hoje, a sociedade movimenta-se para impor ao Estado o desejado modelo de Administração Pública."
No novo modelo gerencial, valoriza-se o planejamento, através da importância que adquiriu o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
Mais uma vez, a participação do Controle Interno é salutar, através da análise das diversas ações que serão competentes para solucionar os problemas e que farão parte das peças orçamentárias.
Há uma urgência em equiparar a Administração Pública à iniciativa privada, no que se refere a um melhor aproveitamento do dinheiro público e à diminuição do excesso de formalidades.
Como exemplo, tem-se o projeto das parcerias público-privadas. O setor público não tem condições de efetivar os investimentos, sobretudo em obras de infra-estrutura, de que o país necessita. Numa tentativa de encontrar mecanismos de financiamento, baseado em experiências semelhantes na Europa, o projeto cria parcerias para empreendimentos rentáveis a longo prazo.
Também cite-se o programa dos consórcios intermunicipais, ou pactos de cooperação entre dois ou mais municípios; uma estratégia viável e plenamente exeqüível para que os municípios em parceria possam realizar ações em benefício mútuo. [05]
Assim, a Administração clássica cada vez mais é questionada. Buscam-se novas formas e meios para a prestação dos serviços públicos. Daí a importância de também serem criados órgãos de Ouvidoria, responsáveis por acolher as sugestões dos cidadãos e, se possível, colocá-las em prática. Tais órgãos poderiam desempenhar suas funções de forma integrada ao Controle Interno.
No entanto, não restam dúvidas de que os avanços na Administração Pública apresentam maior ou menor grau de sucesso em razão dos contextos internos de cada ente público ou nível de governo, especialmente quanto à continuidade dos gestores públicos diretamente responsáveis pela condução dos processos de mudança, assim como da equipe encarregada da coordenação dos projetos. [06]
O Controle Interno, na qualidade de órgão permanente, passa a ser cada vez mais requisitado, propondo idéias para dinamizar o processo de atualização do setor público, independentemente das facções políticas que estejam governando.
É certo que há uma grande distância entre a teoria e a prática administrativa. Ainda assim, os Controles Internos têm sido atuantes, mesmo que de forma incipiente. Sem as atividades desenvolvidas pelo controlador, a tarefa de fiscalizar o governo e acompanhar o andamento das políticas públicas seria mais complexa, favorecendo práticas corruptas. Bobbio já alertava que a falta de controle está ligada ao arbítrio, enquanto que a possibilidade de controle à democracia.
Embora o Controle Interno careça de poder punitivo, apenas conduzindo a uma orientação, deve manifestar-se em todas as situações as quais considera contrárias ao interesse público, o bem maior da Administração Pública.
O caráter eminentemente opinativo dos Controles Internos cria um obstáculo: se o controller não contar com o apoio do chefe do Executivo, o trabalho por ele desenvolvido restará prejudicado, vez que as instruções emanadas da Controladoria não serão atendidas, podendo ocasionar danos à própria Administração Pública. Se uma norma não trouxer embutida uma penalidade, fatalmente não será cumprida.
Todavia, o Controle Interno não pode incorrer no engano de querer atrair para si a tarefa de governar. Ele não poderá assumir os poderes do gestor da coisa pública, do chefe do Executivo. A responsabilidade pela gestão pública é do administrador público, ou seja, daquele que tem o poder de decisão. O chefe do Executivo representa o cidadão que nele votou.
O Controle Interno, Tribunal de Contas, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, quem quer que seja, não pode perder de vista que não há como obrigar o Poder Público, o Executivo, a governar. Estas instituições e órgãos podem sim impedir o desgoverno, mas não governar propriamente.
O papel do profissional que integra o Sistema de Controle Interno é contribuir para o bem comum, representar o órgão com responsabilidade e sugerir procedimentos viáveis para a Administração Pública.
O principal requisito que cabe ao controlador atender é se informar, se atualizar sempre, para que, ao tomar conhecimento de infrações dentro da gestão pública, promova a apuração dos fatos, de forma idônea.
Diante das inúmeras exigências previstas, é imprescindível ao controlador o conhecimento da legislação e o interesse em aprender constantemente. Afinal, a capacitação é peça-chave em qualquer organização, seja ela pública ou privada.
Referências bibliográficas:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988. ed. São Paulo. Saraiva, 2003.
BRASIL. Lei complementar federal n. 101, de 04 de maio de 2000.
BRASIL. Lei 4.320, de 17 de março de 1964.
BRAGA, Marconi Augusto F. de Castro. Gestão e controle da Administração Pública Municipal Contemporânea e Ciência da Informação. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, n. 2, 2003, p. 112.
CARVALHO, André Regis de. Reengenharia Federativa: a questão dos consórcios intermunicipais. Administração Pública – Direito Administrativo, Financeiro e Gestão Pública: prática, inovações e polêmicas. Editora Revista dos Tribunais. Organizadores: Carlos Maurício Figueiredo e Marcos Nóbrega, 2002.
NETO, Milton Coelho. A transparência e o controle social no Estado Moderno. Administração Pública – Direito Administrativo, Financeiro e Gestão Pública: prática, inovações e polêmicas. Editora Revista dos Tribunais. Organizadores: Carlos Maurício Figueiredo e Marcos Nóbrega, 2002.
PONDÈ, Lafayette. Controle dos atos da Administração Pública. Revista de Informação Legislativa. Brasília, n.35.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 7ª edição. Editora Revista dos Tribunais.
Notas
01 PONDÈ, Lafayette. Controle dos atos da Administração Pública. Revista de Informação Legislativa. Brasília, n.35.
02 Resultado nominal: necessidade de financiamento do setor público. Resultado primário: indicador se os níveis de gastos orçamentários dos entes federativos são compatíveis com suas arrecadações.
03 BRAGA, Marconi Augusto F. de Castro. Gestão e controle da Administração Pública Municipal Contemporânea e Ciência da Informação. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, n. 2, 2003, p. 112.
04 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 7ª edição. Editora Revista dos Tribunais.
05 CARVALHO, André Regis de. Reengenharia Federativa: a questão dos consórcios intermunicipais. Administração Pública – Direito Administrativo, Financeiro e Gestão Pública: prática, inovações e polêmicas. Editora Revista dos Tribunais. Organizadores: Carlos Maurício Figueiredo e Marcos Nóbrega, 2002.
06 NETO, Milton Coelho. A transparência e o controle social no Estado Moderno. Administração Pública – Idem.