GRILAGEM E A MP 910/2019 – REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
O Governo Federal há dias editou a Medida Provisória n. 910/2019, que alvitra enfrentar o desafio da regularização fundiária e o fato de que há tempos as terras públicas são objeto de indevida ou irregular ocupação.
Temos nos dedicado a estudar o assunto e recentemente publicamos o artigo intitulado “A MP 910/2019 e a regularização fundiária: efetivo combate à grilagem ou sua transmutação, por regularização?”[3], sendo notório que há várias pendências fundiárias, com urgentes reclamos do povo e algumas de algum modo atendidas pelos sucessivos governos.
A Medida Provisória 910/2019 deve ser interpretada em consonância com os Decretos Presidenciais 10.165 e 10.166, todos contemporâneos à sua edição.
Ao se analisar o texto da susodita Medida Provisória, nos deparamos com a delimitação do seu propósito, em seu art. 2º, quando modifica o art. 1º da Lei 11.952/2009:
“Esta Lei dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas de domínio da União ou do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra, por meio da alienação e da concessão de direito real de uso de imóveis.” (NR)
A partir daí, identificamos que a Medida Provisória se vale de três verbos distintos, falando em momentos e para fins distintos em alienação, em direito real de uso (artigo acima citado e outros) e em doação (art. 28).
Prevê, ainda, a “abertura de matrícula”[4] no registro de imóveis, para os casos de doação e concessão de direito real de uso.
Estabelece a isenção (ou gratuidade) de custas e emolumentos para registro dos títulos de domínio ou de direito real de uso concedidos (com a inserção do art. 40-B à Lei 11.952/2009).
Alvitra destinar à regularização fundiárias áreas que estejam sob ocupação particular, segundo condições que expressamente prevê, delimitando o marco temporal das ocupações ao não de 2018 e desde que as áreas não sejam superiores a 1.650 hectares.
A intenção é boa e é fundamental um novo marco regulatório da questão fundiária, pois é surpreendente que ainda se discutam casos de ocupações de terras públicas, com notícias recentes[5]`[6] sobre absurdos casos de Grilagem de Terras e como se regularizar o destino dessas, uma vez que a diretriz elementar para definir as terras devolutas e o seu destino é a Lei de Terras de 1850, editada por Dom Pedro II.
É crível que na sociedade paira um ar de “responsabilidade coletiva” por tantas décadas de problemas no campo e desde o descobrimento do Brasil, e é tempo de se obrar para se resgatar esses desmandos e se proteger a terra pública, patrimônio dos brasileiros, por tudo o que representa. Nesta senda, o que se vê é uma política pública voltada a um imediato reclamo da sociedade pela paz no campo e estabilidade da vida jurídica de tantos que produzem em decorrência da ocupação de terras públicas
Essa novel Medida Provisória apenas talvez careça do justo motivo para trazer a regularização por meio desse veículo normativo, pois se por um lado é inegável que o setor reclama urgência, esta qualidade talvez não justificasse o uso da Medida Provisória, mas de regra legal que pudesse seguir a tramitação ordinária.
Outrossim, a Medida Provisória introduz um novo e positivo marco no campo, pois regulariza as ocupações – indevidas, em sua raiz, é verdade – e passa uma borracha no que vem ou não ocorrendo, de sorte que possam ser regularizadas, assim levando qualidades de segurança jurídica ao campo, ao produtor.
Observemos, todavia, que é muito importante que a mensagem de regularização ampla nesse momento não tenha outra compreensão, pois uma coisa é se introduzir esse novo marco regulatório e se “anistiar” um quadro político-jurídico para se pacificar a realidade no campo, outra é se dizer que basta que hajam ocupações consolidadas por anos para que o Governo Federal periodicamente edite normas como essa para regularizar o ilegal, pois, nesse caso, o que se terá é um sinal para a ampla e irrestrita ocupação do campo e com ações em busca do “fato consumado”[7] da ocupação, com a quase garantia de que de tempos em tempos os governos irão obrar para regularizar o que de outro modo não poderia ser regularizado.
Nesse sentido lemos pronunciamentos que, apenas para reflexão, aqui destacamos:
[...] mecanismo que a gente tem visto secularmente na Amazônia, que é ocupar, desmatar e se a lei não te atender, fazer pressão para mudar a lei. Isso vem se repetindo historicamente. Essa é a mensagem que se passa, que vai ser sempre possível mudar a data”, explica Brenda Brito [...]”[8]
e
“essa medida vem [...] legalizar a grilagem de terras”[9]
Essa faceta da Medida Provisória pode não ser percebida pelos homens de bem e pelos mais puras mentes. Todavia, é claramente compreendida pelos grileiros e fomentadores das invasões no campo... A esses, qualquer mensagem de frouxidão das regras é um sinal de que tudo pode ser feito e de se consumar o irregular e em amplas dimensões e vastas terras deste país, como se a partir daí o problema individual do ocupante de terras federais passasse a ser um problema do próprio governo, que seria obrigado a assumir a sua impotência e regularizar o que antes era irregular, consolidando assim uma política ocupacional no campo que já causou traumas imensuráveis, através de assassinatos e crimes outros.
GRILAGEM POR FALSIDADE DE ESCRITURAS E DOCUMENTOS - O ATO NULO NÃO CONVALESCE NUNCA
Para o Sistema Jurídico pátrio, nulos serão os atos que contenham “nulidades absolutas” enquanto os atos anuláveis revelam “nulidades relativas”, forma com que a respeito se expressa o Código Alemão[10], que fortemente inspirou o Código Civil de 1916, que por sua vez se renovou no Código Civil de 2002[11].
De fato, os atos nulos são imprestáveis e assim serão declarados, mas os atos anuláveis poderão até ser ratificados do modo tratado no atual CC/2002 (art. 172. “O negócio anulável pode ser confirmado pelas partes, salvo direito de terceiro”) que praticamente repete o que dizia o anterior CC/1916 (art. 148. “O ato anulável pode ser ratificado pelas partes, salvo direito de terceiro. A ratificação retroage à data do ato.”).
O Sistema Jurídico é como uma teia de aranha[12], coeso e interligado, não havendo lugar para figuras atípicas, que nele não se enquadrarão.
Digno de lembrança o fato de que o grande jurista Pontes de Miranda considerava um “absurdo” se falar em prescrição de atos nulos (como os praticados por loucos etc), já que o ato nulo “não prescreve nunca”; dizendo, porém, que o que prescreveriam seriam as ações, e que, no caso, não há ação propriamente dita, mas mera “alegação e o juiz poderá declarar o ato nulo tão logo o conheça e bem assim os seus efeitos”[13] (nossos os grifos).
Fundamental, portanto, que não nos percamos no estudo do que as fontes indicam como sendo o conceito de nulidade. Na abordagem de Serpa Lopes[14] (que, a respeito, cita Martinho Garcez), vemos que é “vício que impede um ato ou uma convenção de ter uma existência legal e produzir um efeito” que diríamos jurídico, pois é crível que “o ato nulo não produzirá “efeito jurídico” (Código Civil/2002, art. 169) e sim temporários reflexos e conseqüências antijurídicas, que tumultuam o ambiente social, até que se o declare assim, nulo.
Isso é importante para que compreendamos que a função da nulidade consiste em “tornar sem efeito o ato”, de tal modo que “este desaparece, como se nunca houvesse existido”[15] Insistimos, tenhamos atenção, pois casos há em que a nulidade é tão absurda e contrária à ordem vigente que o que se tem é um efeito maior, o de inexistência jurídica do ato.
Falamos nisso aqui para termos a clara ideia de que uma coisa é a ocupação pura e simples, com absoluta boa fé etc ao passo que outra circunstância diz respeito à ocupação negativamente qualificada por outras características, como a tentativa de falsificação de documentos para mascarar a aquisição ou ocupação da área, a ocupação decorrente de compras ou aquisições outras, quando, na origem, haveria título precário de ocupação mesmo da área em programas governamentais outros, quando houver questionamentos (desmatamentos e crime ambiental etc) e sobreposições de “aquisições” ou a área envolvida estiver destinada a outro fim público (preservação etc).
O registro imobiliário decorre de atuação delegada, naturalmente revelando um traço de Direito Administrativo, o mesmo ocorrendo com toda e qualquer ação humana envolvendo terra pública, daí sendo perfeitamente invocável a teoria da autotutela dos atos administrativos.
Sabemos de quantas ocorrências de casos de Grilagem com qualificada falsidade documental de escrituras, processos e documentos vários, incluindo Inventários judiciais feitos nos anos 1960 em apenas 48 (quarenta e oito) horas[16] e com ofensa a todas as regras então vigentes - de gente que, aliás, nunca viveu e que, portanto, nunca possuiu terras -, com casos de áreas com cerca de 200 (duzentos) mil hectares e que foram objeto de registro imobiliário e até de registro Torrens – este depois anulado pelo Tribunal de Justiça da Bahia, em 1969[17]. Pedimos licença para transcrever trecho sobre esse caso tão peculiar:
...“abrangendo um total de aproximadamente 6.065.879 hectares”, em contexto que se chamou de “o conto das terras da Bahia”[18] e que em parte consta no Provimento 04/81, do Corregedor Geral do Estado da Bahia, que cancelou os tais registros: “fraudulentamente [...] inventários, concluídos naquele Juízo do Estado de Goiás, no mínimo espaço de 48 horas, com o sacrifício de todos os prazos legais, sem provas dos óbitos [...] com as mais grosseiras violações [...] inclusive e, quiçá, propositadamente, as áreas das propriedades inventariadas que não foram, sequer, avaliadas [...] assentamentos nos livros paroquiais, cuja falsidade material, no entanto, foi proclamada e evidenciada no acórdão [...] a sobredita decisão condenou, nas penas dos crimes de falsidade ideológica, estelionato e de uso de documento falso [...] consubstanciando-se, assim, a fortiori, a nulidade absoluta de tais registros [...] declarar inexistentes e cancelados, nos termos do art. 1º da Lei nº 6.739/79, as matrículas e os registros dos imóveis rurais supra-elencados” (nossos os grifos).
INVENTÁRIO DA RAIZ FUNDIÁRIA - PROPOSTA PARA APRIMORAMENTO DA LEGISLAÇÃO
Talvez seja a hora de se buscar a mais completa segurança jurídica na aquisição dos grandes imóveis rurais, a partir do sistema de registro imobiliário, na linha do que propusemos no ano de 2017, quando destinamos todo um Título do livro Grilagem das Terras e das Soberania para cuidar de uma proposta de futuro para se coibir a Grilagem “decorrente de falsas escrituras ou documentos afins”, sob o Título V – Nota Conclusiva – Sugestão de Aprimoramento da Legislação[19], o qual aqui, em breve resumo, consideraremos, diante da sua pertinência temática.
Trata-se da proposta de modificação da legislação, para se introduzir a exigência de toda a cadeia registral do imóvel rural de maior dimensão, quiçá até a sua origem em carta de Sesmaria ou o documento mais remoto que exista, de sorte a se garantir a plena e absoluta segurança na aquisição das grandes áreas, quase como prevê o Registro Torrens, mas num procedimento mais simples e menos oneroso.
Eis a proposta, tal como apresentada em 2017, no livro Grilagem das Terras e da Soberania, denominada de “Inventário da Raiz Fundiária”[20]:
...” Ousamos sugerir a criação do Inventário da Raiz Fundiária, alvitrando real conhecimento e controle sobre o patrimônio devoluto nacional. Em resumo, o projeto exigiria lei que dispusesse que:
...”toda vez que houver fato gerador de transmissão, por ato inter vivos ou causa mortis, para área com mais de 1.000 hectares, a documentação comprobatória da transmissão deverá incluir certidão de inteiro teor do imóvel transmitente e do que lhe deu origem e assim sucessivamente até que se identifique a raiz fundiária no patrimônio público de origem.
Parágrafo Primeiro – O registro do ato só se fará se o cartório certificar, por ato exclusivo do titular da serventia ou do seu substituto, que se realizou o “inventário da raiz fundiária”.
Parágrafo Segundo - O titular da serventia - ou seu substituto - deverá enviar relatório mensal à Corregedoria Geral da Justiça informando o tamanho da área, o Município da sua localização, o nome do transmitente e do adquirente e a documentação relativa ao realizado inventário da raiz fundiária.”
Parágrafo Terceiro – Caso não se identifique para o imóvel boa origem na realização do inventário da raiz fundiária deverá o relatório com os dados acima ser informado à Corregedoria Geral da Justiça, à Procuradoria Geral do Estado e ao Ministério Público.
Parágrafo Quarto – No caso do parágrafo anterior, a Corregedoria Geral da Justiça deverá realizar correição acerca dos atos pretéritos relativos à matrícula ou registro que se pretendia transmitir, a Procuradoria Geral do Estado deverá analisar o cabimento de Ação Discriminatória de Terras Devolutas e o Ministério Público atuar para a responsabilização penal e por improbidade dos envolvidos.”
Tal proposta, na sua forma original ou com seu aprimoramento, poderá conferir ao sistema maior segurança jurídica, desejável por todos!
Consequentemente, teríamos segura sistematização, hábil a ensejar tanto a usucapião tabular dos imóveis rurais quanto o registro Torrens e a segura aquisição de grandes imóveis rurais por estrangeiros – e, sob essa última situação, sabemos que tramita no Congresso projeto de lei exatamente nesse sentido.
Por fim, tal medida seria hábil para plenamente proteger o adquirente das grandes propriedades rurais e acabar com um fantasma que por vezes o ronda sob a forma de bloqueio de matrícula do imóvel ou de citação em ação discriminatória de terra devoluta ou de ação anulatória do registro.