I – O FATO
Observe-se o que se tem da Folha, em sua edição de 5 de fevereiro de 2020:
“Em uma nova escalada da tensão com os governadores, o presidente Jair Bolsonaro (sem partido) disse nesta quarta-feira (5) que aceita baixar os tributos federais sobre combustíveis caso os chefes dos governos estaduais façam o mesmo com o ICMS.
"Eu zero o federal se eles zerarem o ICMS. Está feito o desafio aqui agora. Eu zero o federal hoje, eles zeram o ICMS. Se topar, eu aceito. Tá ok?", disse Bolsonaro, na saída do Palácio da Alvorada.
O presidente tem protagonizado uma queda de braço com os governadores sobre o preço da gasolina. Bolsonaro se queixa que, mesmo com reduções dos preços nas refinarias, o valor dos combustíveis não tem baixado para os consumidores. “
II – O ICMS
O ICMS é um imposto estadual e do DF, regulado pela Lei Complementar 87/1996 e previsto no art. 155, II da CF/88. Representa cerca de 80% da arrecadação dos Estados.
Sobre o fato gerador do ICMS, de forma bem resumida, podemos dizer que ocorre quando da: 1. Circulação de mercadorias; 2. Prestação de serviço de transporte interestadual e intermunicipal; 3. Prestação de serviço de comunicação. Pode ser exigido de qualquer pessoa física ou jurídica.
Respeita o princípio da não-cumulatividade. Trata-se da ideia de limitação da incidência de um mesmo tributo nas diversas fases de produção. A cada etapa da cadeia de produção o imposto só incidirá sobre o valor adicionado nessa etapa. Ao final da cadeia, o tributo cobrado não será maior que o valor da alíquota. Para o ICMS compensa-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal (art. 155, § 2º, I). Todavia, o ICMS combustível é monofásico, ou seja, a totalidade do imposto é pago na origem e repassado ao consumidor final.
Outra característica marcante do ICMS é a seletividade. O imposto poderá ser seletivo em razão da essencialidade das mercadorias e serviços. A depender do Estado, produtos como bebidas, energia elétrica, fumo, comunicação, são onerados pelo imposto em questão. Já mercadorias que integram a cesta básica, por exemplo, podem ter sua alíquota minorada.
Sua alíquota varia de estado para estado, respeitando, no entanto, o percentual de 25 a 34% para gasolina, 12 a 25% para o diesel e 12 a 30% para o etanol. Os valores arrecadados dos impostos não têm destinação específica, são conhecidos por serem não vinculados, o montante recolhido pode ser destinado para as mais diversas necessidades daquele estado.
III – O ICMS E A SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA
Vejamos o que se obtém do artigo Combustíveis no Brasil – Política de Preços e estrutura – ANP.
Antes mesmo do regime de substituição tributária ser introduzido pela Lei Complementar n.º 87/96, de 16 de setembro de 1997, como forma de arrecadação do ICMS, esse regime já era utilizado pelos Estados para vários produtos, inclusive para alguns combustíveis, dentro do ordenamento jurídico brasileiro com o objetivo de reduzir a sonegação e facilitar a fiscalização por parte dos mesmos.
A substituição tributária dos combustíveis ocorre na modalidade “para frente”. No caso da gasolina, diesel e GLP, a refinaria, designada como contribuinte substituto, é responsável pelo recolhimento e retenção do imposto relativo às operações subsequentes.
Na falta dos preços de distribuição e revenda, calcula-se o ICMS com base em uma margem de lucro presumido definida nos convênios ICMS, no âmbito do CONFAZ. A substituição tributária sobre vendas interestaduais é adotada por todos os Estados e para todos os derivados, cabendo o recolhimento à refinaria, que repassa ao Estado de destino, sendo a margem interestadual de lucro presumido fixada pelo CONFAZ. Em relação às vendas internas, o regime de substituição tributária é aplicado diferentemente conforme o derivado e o Estado.
Para a gasolina, diesel e GLP, todos os Estados adotam o regime de substituição tributária nas vendas internas, nomeando a refinaria como contribuinte substituto. Para o óleo combustível e QAV, quando vendidos a TRRs -Transportador Revendedor Retalhista, e para o álcool hidratado, o regime de substituição tributária é efetuado pela maioria dos Estados, nomeando-se a distribuidora como contribuinte substituto. Alguns poucos Estados, elegem a refinaria como contribuinte substituto para o caso do óleo combustível. Em todos esses casos de vendas internas, é também no âmbito do CONFAZ que são definidas as margens de lucro presumido, sejam elas relativas às refinarias ou às distribuidoras.
O ICMS total relativo à operação de venda de gasolina, diesel e GLP da refinaria às distribuidoras, recolhido pela refinaria, consiste de duas parcelas: uma (ICMS RF), calculado sobre o preço de faturamento do combustível na porta das refinarias mais o custo arbitrado de transferência até as bases das distribuidoras e os encargos financeiros; e outra (ICMS ST) relativo às atividades de distribuição e revenda, calculado por meio de regime de substituição tributária, com base na margem de lucro presumido (MLP) definida pelo CONFAZ para o Estado de São Paulo. Ressalte-se que o cálculo para o diesel e GLP obedece ao mesmo critério.
Essa matéria hoje é objeto de discussões entre a União Federal e os demais membros da Federação.
A proposta do presidente Jair Bolsonaro de encaminhar projeto estabelecendo um valor fixo de ICMS por litro – e não mais sobre a média do preço cobrado nos postos – para reduzir os preços da gasolina e do diesel ao consumidor foi rejeitada pelos governadores de 23 Estados e do Distrito Federal. Em carta conjunta, os governadores afirmam que o ICMS é a principal receita dos Estados e que esse debate tem de ser feito “nos fóruns institucionais adequados e com os estudos técnicos apropriados”.
IV – A DIVERGÊNCIA NA COBRANÇA DO ICMS ENTRE A UNIÃO E OS ESTADOS
Segundo o que informou o Estadão, em sua edição de 4 de fevereiro de 2020, no post, o presidente propõe a incidência de um valor fixo de ICMS por litro, e não mais sobre a média de preço cobrado nos postos. “Os governadores cobram, em média, 30% de ICMS sobre o valor médio cobrado nas bombas dos postos e atualizam apenas de 15 em 15 dias, prejudicando o consumidor”, escreveu Bolsonaro.
A expectativa é que outros governadores integrem a lista. Até a publicação deste texto, participam do comunicado conjunto os governadores de SP, RJ, MA, AP, PI, SE, ES, BA, RS, MT, PA, SC, PR, AL, MS, RN, PE, RR, CE, AM, MG, PB e DF.
Os governadores sugerem que o governo reduza os seus tributos, que têm impacto de cerca de 15% no preço final do combustível ao consumidor. “Consideramos que o governo federal pode e deve imediatamente abrir mão das receitas de PIS, COFINS e CIDE, advindas de operações com combustíveis”, recomenda a nota.
Os governadores afirmam que o ICMS sobre combustíveis responde por, em média, 20% do total da arrecadação deste imposto nas unidades da Federação e que 25% do tributo é repassado aos municípios. Afirmam também que o impacto é de cerca de 15% no preço final do combustível ao consumidor.
Segundo dados da Agência Nacional do Petróleo (ANP), o imposto estadual representa 28% do preço da gasolina na bomba, e os tributos federais, 16%. O preço gasolina para o produtor responde por 30% do preço ao consumidor. O etanol que é misturado no combustível, mais 13%. Margens e custo de transportes respondem pelos outros 13%.
Caso o governo federal e os estados deixassem de cobrar impostos sobre combustíveis, perderiam receita equivalente a 1,6% do PIB, uns R$ 115 bilhões, por aí. É a ordem de grandeza, pois não há dados recentes e detalhados da carga tributária. Os estados perderiam 1,2% do PIB.
O que é 1,2% do PIB? Mais ou menos a metade do que estados gastam em educação ou o gasto nacional em ensino médio.
O governo federal perderia uns R$ 28 bilhões por ano (de PIS/Cofins e Cide). É quase um ano inteiro de Bolsa Família. Há outros problemas fiscais, econômicos e legais de acabar com essa receita de impostos, mas já deve ter dado para entender o tamanho do problema.
Na média, os Estados estão ainda mais quebrados do que o governo federal. O ICMS sobre combustíveis é cerca de 15% da receita estadual, na média.
Observe-se que os Estados vivem hoje “no fio da navalha”, à beira de um colapso, onde a busca por recursos para sua sustentação e a manutenção da máquina administrativa e ainda o pagamento a aposentados, com diversos direitos, faz com que haja uma luta continua por sobrevivência.