Em recente decisão proferida nos autos virtuais n. 0002986-87.2019.2.00.0000, o ministro Humberto Martins, Corregedor Nacional de Justiça, afirmou que a Lei n. 13.726, de 8 de outubro de 2018 (Lei da Desburocratização), não é aplicável às serventias notariais e registrais (popularmente conhecidas como cartórios) 1. De acordo com a decisão, as atividades prestadas nas serventias notariais e registrais, tais como reconhecimento de firma e autenticação de documentos, têm natureza privada, em razão do regime de delegação previsto no “caput” do art. 236. da Constituição Federal 2. E, pelo fato de a referida lei desburocratizante buscar a melhoria da qualidade dos serviços prestados pelos órgãos públicos, o entendimento, que vale para todo o país, é o de que a Lei n. 13.726/2018 não incide sobre os procedimentos realizados nas citadas serventias.
Sem pretender esgotar o debate a respeito do assunto, e no intuito de oferecer outros argumentos para a não aplicação da Lei n. 13.726/2018 às serventias notariais e registrais, toma-se a liberdade de compartilhar algumas inquietações.
A Lei n. 13.726/2018 objetiva a racionalização de atos e procedimentos administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de instituir o Selo de Desburocratização e Simplificação. Em face do seu escopo, é possível deduzir que a referida lei se traduz em mais um impulso para elevação da eficiência da Administração Pública, em observância aos mandamentos constitucionais, especialmente o contido no “caput” do art. 37. 3. Ademais, seja pela proximidade do objeto seja pelas razões que levaram ao veto do art. 2º, observa-se que a Lei n. 13.726/2018 objetiva expandir as veredas progressistas abertas pela Lei n. 13.460/2017, que dispõe sobre a participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública e foi alcunhada como Código de Defesa do Usuário de Serviços Públicos.
E, ao partir dessa premissa, verifica-se que a órbita de incidência da Lei n. 13.460/2017 alcança todo e qualquer serviço público prestado, tanto o oferecido pela Administração Pública quanto aquele a cargo de particular que atua em colaboração com o Poder Público, neste último caso de forma subsidiária (art. 1º). A Lei n. 13.726/2018, por sua vez, dirige sua atenção aos órgãos e entidades dos Poderes da União, dos Estados e dos Municípios.
Assim, diante desse retrato, teria a Lei n. 13.726/2018 dito menos do que deveria? Ou, quem sabe, houve verdadeiro silêncio proposital capaz de afastar de sua incidência os atos e procedimentos objeto de delegação de serviço público?
Da análise do art. 5º da Lei n. 13.460/2017, que estabelece as diretrizes que os agentes públicos devem observar para assegurar ao usuário a prestação de serviço adequado, verifica-se, no inciso IX, a dispensa de autenticação de documentos pelo próprio agente público, à vista dos originais apresentados pelo usuário, vedada a exigência de reconhecimento de firma, salvo em caso de dúvida de autenticidade.
Paralelamente, ao analisar o art. 3º da Lei n. 13.726/2018, que apresenta rol de requisitos dispensáveis para prestação de serviço público, observa-se, nos incisos I e II, as seguintes hipóteses: a) reconhecimento de firma: procedimento em que o agente administrativo verificará a autoria da firma mediante confrontação da assinatura aposta no documento com aquela constante da cédula de identidade do signatário, ou por meio da coleta da assinatura do subscritor que esteja na presença do agente; e b) autenticação de cópia de documento: procedimento em que o agente administrativo, mediante a comparação entre o original e a cópia, deverá atestar a autenticidade.
Como se nota, há evidente correlação entre as mencionadas regras, a se concluir que a Lei n. 13.726/2018 busca assegurar a proteção social perseguida pela Lei n. 13.460/2017. Por conseguinte, a Lei n. 13.726/2018 aparentemente disse menos do que deveria, ao não incluir em sua órbita de incidência, os particulares que atuam em colaboração com o Poder Público. E, por essa razão, entende-se que a lei de 2017 deve ter aplicação subsidiária aos serviços públicos prestados por particulares.
Dito isso, necessário investigar qual a abrangência dos serviços públicos alcançados pelas citadas leis desburocratizantes. Na dicção do inciso II do art. 2º da Lei n. 13.460/2017, considera-se, para os fins da citada lei, serviço público a “atividade administrativa ou de prestação direta ou indireta de bens ou serviços à população, exercida por órgão ou entidade da administração pública”. Em complemento, o inciso subsequente conceitua administração pública como “órgão ou entidade integrante da administração pública de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a Advocacia Pública e a Defensoria Pública”.
Desses delineamentos, é possível extrair que os comandos trazidos pelas referidas leis estão reservados às entidades da Administração Pública Direta e Indireta e referem-se a atividades administrativas e a prestação de serviços de cunho material.
E diante dessas considerações, as atividades notariais e registrais fariam parte do conjunto de serviços públicos afetados pelas citadas leis? Faz-se necessário reflexão. Isso porque, nas palavras de João Pedro Lamana Paiva, as delimitações conceituais a respeito das serventias notariais e registrais ainda são vacilantes, ora circunscrevendo-as ao regime público (teto remuneratório para interinos, acesso à função por concurso público e remuneração por emolumentos) ora limitando-as à esfera privada (incidência do imposto sobre serviços de qualquer natureza, ISSQN, e inaplicabilidade da regra de aposentadoria compulsória).
Conquanto ainda estejamos imersos nessa incerteza conceitual, prudente trazer à colação a argumentação apresentada pelo ministro Carlos Ayres Britto, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.415, de SP, para quem referidos serviços são “atividades jurídicas que são próprias do Estado, porém exercidas por particulares mediante delegação”.
Extrai-se da decisão passagem que, em certa medida, se revelará útil à elaboração de um prospecto conceitual:
Em palavras outras, assim como o inquérito policial não é processo judicial nem processo administrativo investigatório, mas inquérito policial mesmo (logo, um tertium genus); assim como o Distrito Federal não é um Estado nem um Município, mas tão-somente o próprio Distrito Federal; assim como os serviços forenses não são propriamente uma modalidade de serviço público, mas apenas serviços forenses em sua peculiar ontologia, também assim os serviços notariais e de registro são serviços notariais e de registro, simplesmente, e não qualquer outra atividade estatal. (destaquei)
Perceba-se que, ao revelar a natureza estatal das atividades notariais e registrais, o Supremo Tribunal Federal afastou as atividades judicantes (forenses em seu sentido genuíno) do conceito de serviço público, tipicamente vinculado à oferta de prestação material.
Pois bem. A par desses contornos e ao retomar a análise conjunta das Leis n. 13.460/2017 e 13.726/2018, parece razoável admitir que as atividades notariais e registrais não se encontram na órbita de incidência de tais regramentos, ainda que de modo subsidiário.
De qualquer sorte, os bons ventos trazidos pelas leis de desburocratização devem ser, na medida do possível, acolhidos pela legislação notarial e registral, de forma que as exigências tipicamente burocráticas, como reconhecimento de firma e autenticação de documentos, sejam impostas somente nas hipóteses de previsão legal ou regulamentar, ou ainda quando houver dúvida relevante sobre a autenticidade dos documentos e das assinaturas.
Notas
1 Disponível em <https://www.portaldori.com.br/2019/09/17/>. Acesso em 18 set. 2019)
2 “Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público”.
3 “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...”.
4 Disponível em <https://colegioregistralrs.org.br:10091/imagens/ARTIGO%20LAMANA_153988945134.pdf>. Acesso em 18 set. 2019)