Resumo: Este trabalho possui a finalidade de criar um debate acerca da correta interpretação do artigo 37, X, CF/88, demonstrando que a revisão geral anual é automática e independente de lei ou prévia dotação orçamentária, razão pela qual, sem ferir a Súmula 339 do Colendo STF, o Poder Judiciário pode e deve impor a imediata implantação das revisões suprimidas e suas correspondentes condenações pecuniárias.
I- INTRODUÇÃO
Após a Emenda Constitucional n° 19/98, o artigo 37, X, da CF/88 passou a estabelecer que "a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o §4° do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices."
Tal artigo acabou tendo duas interpretações distintas pelo Colendo STF:
a)Num primeiro momento, quando do julgamento do RMS 22307/DF em 1997, [01] a Suprema Corte pacificou o entendimento de que o artigo 37, X, é auto-aplicável, independe de lei específica, tendo em vista haver gritante distinção entre os institutos aumento e revisão. Restou pacificado que a revisão remuneratória não altera (aumenta) a remuneração, apenas restabelece um status quo ante, agindo como verdadeira correção monetária, visando tão somente fazer uma recomposição das perdas inflacionárias. Assim, a Suprema Corte destacou que apenas nos casos de alteração (aumento) é que haveria a necessidade de lei específica e de prévia dotação orçamentária.
b)Porém, num segundo momento, quando do julgamento da ADIN n° 2061/DF em 2001 [02], a Suprema Corte adotou outro posicionamento, oposto ao primeiro, anunciando que para haver a revisão remuneratória seria necessária a elaboração de lei específica a ser desencadeada anualmente pelo Presidente da República e de prévia dotação orçamentária, razão pela qual, apenas enviou mensagem ao Executivo neste sentido, deixando de impor a imediata implantação das revisões remuneratórias suprimidas e a correspondente condenação pecuniária.
Este singelo artigo se destina a indagar qual destes posicionamentos deve prevalecer. Entendo que a primeira posição adotada pela Suprema Corte é a correta e que a segunda surgiu de uma interpretação equivocada do artigo 37, X, gerada pelo próprio objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, cuja causa de pedir foi a aludida declaração de inconstitucionalidade por omissão legislativa.
II- A ORIGEM DA CONTROVÉRSIA
A redação original do artigo 37, X, CF/88 estabelecia que: "a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares far-se-á sempre na mesma data". Conforme observado pelo professor Alexandre de Moraes, tal artigo garantia tão somente a simultaneidade de revisão, mas não a periodicidade. [03]
A Emenda Constitucional n° 19/98 introduziu dois importantes comandos no supracitado artigo constitucional: a) a exigência expressa da reserva de lei para a fixação e alteração de vencimentos e subsídios dos servidores, observada a iniciativa privativa em cada caso b) periodicidade anual da revisão.
Desta forma, conforme já adiantado, com o advento da EC 19/98 o artigo 37, X, CF/88 passou a receber a seguinte redação: "a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o §4° do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices." (grifo nosso)
Em virtude da referida emenda constitucional ter estabelecido a periodicidade anual para a concessão da revisão remuneratória e do Presidente da República ter se omitido em concedê-la, o Partido dos Trabalhadores resolveu ajuizar a ADIN sob o fundamento de ter havido uma omissão legislativa do Chefe do Executivo, o que, no meu entender, contribuiu para gerar a confusão de posicionamento pelo Colendo STF. Não houve omissão legislativa, mas sim, descumprimento de uma determinação constitucional.
A fundamentação da ADIN foi no sentido de que o Presidente deveria ter desencadeado o processo legislativo anualmente para que houvesse a concessão das revisões remuneratórias. No entanto, conforme restará adiante demonstrado, entendo que houve uma interpretação equivocada do artigo 37, X, CF/88, tendo em vista que o seu primeiro comando pré-determina a existência de lei específica apenas para os casos de alteração (aumento) de remuneração e não para a concessão de revisão de remuneração, sendo certo tratarem de institutos diversos.
Destarte, através da citada ADIN n° 2.061/DF, a Suprema Corte acabou declarando a inconstitucionalidade por omissão do Excelentíssimo Senhor Presidente da República pelo fato do mesmo não ter desencadeado o processo de revisão remuneratória dos servidores públicos federais após a EC 19/98. Em virtude deste julgamento a Corte Maior apenas enviou mensagem ao Poder Executivo informando sobre a necessidade de anualmente ser concedida revisão remuneratória aos servidores públicos federais, a contar de junho de 1999, ou seja, um ano após a promulgação da EC n° 19/98. Posteriormente, foram julgadas várias ADIN’s pela Suprema Corte onde foi enviada a mesma mensagem aos chefes do Poder Executivo de diversos Estados deste país. [04]
No entanto, está na hora de ser revisto o equívoco, tendo em vista que o Poder Judiciário pode e deve determinar que o Chefe do Executivo da União, dos Estados Membro, do Distrito Federal e de cada Município deste país, implemente imediatamente as revisões remuneratórias suprimidas ou concedidas parcialmente aos seus funcionários públicos.
III- A REVISÃO REMUNERATÓRIA É AUTOMÁTICA, INDEPENDE DE LEI E DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Ouso em descordar do último posicionamento adotado pelo Colendo STF, no sentido de que a revisão remuneratória anual depende de lei, e que, portanto, a determinação de sua concessão pelo Judiciário ofenderia a Súmula 339. [05]
Com todo respeito aos provectos Ministros do Egrégio STF: a revisão remuneratória independe de lei e de prévia dotação orçamentária, é automática, anual, assim como ocorre com o pagamento das férias e do 13° salário, por exemplo.
Conforme já afirmado, o entendimento de que o Presidente precisaria desencadear o projeto de lei surgiu de uma equivocada interpretação do artigo 37, X, CF/88. Tal artigo possui dois comandos distintos: o primeiro se refere à alteração, que em virtude da irredutibilidade de vencimentos, significa aumento. Apenas neste caso de alteração (aumento) é que há a exigência de prévia dotação orçamentária e de lei específica. O segundo comando se refere à revisão, que conforme restará adiante exposto, trata-se de instituto diverso de aumento e independe de prévia dotação orçamentária e de lei específica.
O aumento de vencimentos está intimamente relacionado à discricionariedade do administrador, que decide quando há a oportunidade, necessidade e conveniência de conceder um reajuste. Assim, em virtude da total imprevisão quanto à data e ao índice da concessão, é que o aumento dependerá de prévia dotação orçamentária e de lei específica, sob pena de gerar enorme colapso nas contas públicas. Por outro lado, a revisão remuneratória é altamente previsível: deve ser concedida anualmente para o funcionalismo público dos Três Poderes e em índice capaz de recompor as perdas inflacionárias.
Observe-se que quando o artigo 169, §1°, I, da CF/88 [06] exige prévia dotação orçamentária e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, está se referindo apenas a vantagem ou aumento e não à revisão de remuneração. O caput do mesmo artigo anuncia que a despesa com pessoal ativo e inativo não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Como sabemos, tal lei complementar que regulamentou este artigo é a LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que através dos seus artigos 22, parágrafo único, I, e 71, estabeleceu o seguinte:
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo Único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição, até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20. (grifos nosso)
Assim, há de ser observado que o próprio legislador fez questão de distinguir no artigo 22, parágrafo único, I, os termos vantagem, aumento, reajuste e revisão, ratificando a assertiva de que se tratam de institutos diversos. Ao estabelecer expressamente que a concessão da revisão remuneratória independe de prévia dotação orçamentária, o legislador demonstrou que a revisão não gera alteração (aumento) de remuneração, mas, tão somente, recomposição, retorno ao status quo ante, razão pela qual sua auto-aplicabilidade está garantida independentemente de lei ou de prévia dotação orçamentária.
A Constituição Federal determina que a revisão remuneratória seja concedida automaticamente a cada ano. Ora! Fosse um caso de aplicação do princípio da reserva legal, ou seja, que apenas será aplicada como e quando o Presidente puder, ou melhor, quiser (discricionariedade), o próprio comando constitucional seria inútil ao afirmar que é assegurada a revisão remuneratória anual, pois, data venia, se a sua concessão depender de lei, que garantia terão os funcionários públicos? E se o Presidente não quiser encaminhar tal projeto de lei como o fez por longos três anos? Desta forma, resta evidente que quando o constituinte derivado utilizou o termo assegurada, quis garantir a sua concessão automaticamente a cada ano, independentemente de lei, assim como ocorre com o pagamento das férias e do 13° salário.
Há de ser observado que a Súmula 339 do Col. STF estabelece que "não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos, sob fundamento da isonomia"(grifo nosso). Tal súmula se refere ao termo "aumentar", que nada tem a ver com a revisão geral anual. Observe-se que o princípio da isonomia alegado nesta súmula é o previsto no antigo artigo 39, §1°, CF/88. Quando se trata de revisão remuneratória, não há de se alegar tal princípio da isonomia, posto que o próprio artigo determina que a revisão seja concedida na mesma data e no mesmo índice, indistintamente, para todos os servidores.
Assim, a Súmula 339 apenas anuncia que quando uma determinada categoria de funcionários receber um aumento que não for estendido à outra categoria de igual nível, o Poder Judiciário não poderá determinar a extensão deste aumento aos funcionários não contemplados, em virtude dos princípios da reserva legal e da separação dos poderes.
Considerando que "aumento" e "revisão" são institutos diversos, caso a Súmula 339 quisesse atingir o instituto da "revisão" deveria ter feito tal previsão expressamente. Aliás, não há de se cogitar a hipótese de querer retirar uma interpretação ampliativa ou modificativa da aludida súmula, tendo em vista tratar-se de uma norma restritiva de direitos.
Como a revisão geral é automática, anual, assim como o pagamento do 13° salário e das férias, caso o Presidente da República se omita em concede-la, resta evidente que o Poder Judiciário pode e deve impor o imediato cumprimento do artigo 37, X, da nossa Carta Cidadã, assim como tem que fazer caso o Presidente deixe de pagar tais direitos aos servidores. Portanto, o referido artigo é auto-aplicável e independe de regulamentação, posto que o legislador esgotou no próprio comando como será a revisão remuneratória: anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices para os funcionários dos Três Poderes.
Cabe instar que a Lei 10.331/01 deverá ser declarada inconstitucional, tendo em vista que possui o intuito de regulamentar o referido artigo 37, X, CF/88 (desnecessariamente) e ainda, como se não bastasse, cria requisitos anteriormente não existentes na própria norma a ser regulamentada, como, por exemplo, a necessidade de prévia dotação orçamentária.
Desta forma, ouso em afirmar que o Colendo STF se equivocou ao adotar o entendimento de que a revisão remuneratória depende de lei específica a ser desencadeada anualmente pelo Presidente da República, tendo em vista, inclusive, que o referido julgamento da ADIN n° 2061-7/DF está se contrapondo ao entendimento anteriormente adotado pelo próprio STF quando do famoso julgamento do RMS22307-7/DF.
O admirável Ministro Marco Aurélio bem observou no relatório do RMS22307-7/DF, que naquela época o STJ havia denegado a segurança, consignando que não concorria, diante da inexistência de lei específica, o direito dos impetrantes à revisão de vencimentos considerando o índice de 28,86%. Continuando o relatório, o insigne Ministro destacou que a União alegou em sua defesa que somente por lei específica caberia cogitar da vantagem, evocando, para tanto, a Súmula 339 do Col. STF. No entanto, no voto do MD Ministro Marco Aurélio restou consignado o seguinte:
"teve-se como auto-aplicável, na espécie, a norma insculpida no referido inciso X, no que inegavelmente o é, ao contemplar o fator temporal (data base) a obrigatoriedade da revisão geral em tal oportunidade..."
Mais adiante, com sua peculiar sapiência, o Eminente Ministro Marco Aurélio sacramentou a correta interpretação do artigo 37, X, CF/88:
"... para a conclusão de ser dispensável, na hipótese, lei específica considerados cada um dos Poderes, mesmo porque, em se tratando de revisão geral, não seria pertinente legislação, sob pena de colocar-se em risco a almejada isonomia. A iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo está ligada a instituto diverso do representado pela revisão, ou seja, a aumento, sempre a depender de decisão a ser tomada no campo discricionário, presentes os critérios de conveniência e oportunidade. A revisão não é procedimento a depender de penada única, mas sim de garantia constitucional assegurada na Carta de 1988 aos servidores, visando, acima de tudo, a manter a equação inicial relativamente à comutatividade do ajuste – artigo 13 da Lei n° 8112/90, onde despontam direitos e obrigações recíprocos. Sendo o Direito uma Ciência, institutos, expressões e vocábulos têm sentido próprio e somente ao leigo é possível confundi-los. Aumento e revisão de vencimentos são coisas distintas..."(grifo nosso)
Portanto, o próprio STF já havia pacificado o correto entendimento que a revisão remuneratória deve recompor as perdas inflacionárias e que sua concessão é automática, anual, sem a necessidade de lei específica por parte do Chefe do Executivo, tendo em vista tratar-se de instituto diverso do aumento.
Destarte, não há de se falar em Princípio da Reserva de Lei, mas sim, tão somente, da correta aplicação do Principio da Legalidade, que, no caso em tela, trata-se da própria Constituição Federal, razão pela qual, sem ferir a Súmula 339 do Col. STF, o Poder Judiciário pode e deve fazer cumprir a Lei Maior, determinando a imediata implantação das revisões remuneratórias não concedidas, com suas devidas integrações e reflexos nas demais verbas.
A insigne professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro [07], não deixou tal situação passar em branco e bem observou o supracitado comando constitucional estampado no artigo 37, X:
"Os servidores passam a fazer jus à revisão geral anual, para todos na mesma data e sem distinção de índices (estas últimas exigências a serem observadas em cada esfera de governo). A revisão anual, presume-se que tenha por objetivo atualizar as remunerações de modo a acompanhar a evolução do poder aquisitivo da moeda; se assim não fosse, não haveria razão para tornar obrigatória a sua concessão anual, no mesmo índice e na mesma data para todos. Essa revisão anual constitui direito dos servidores, o que não impede revisões outras, feitas com o objetivo de reestruturar ou conceder melhorias a carreiras determinadas, por outras razões que não a de atualização do poder aquisitivo dos vencimentos e subsídios.
Essa revisão não pode ser impedida pelo fato de estar o ente político no limite de despesa de pessoal previsto no artigo 169 da Constituição Federal. Em primeiro lugar, porque seria inaceitável que a aplicação de uma norma constitucional tivesse o condão de transformar outra, de igual nível, em letra morta. Em segundo lugar, porque a própria Lei de Responsabilidade Fiscal, em pelo menos duas normas, prevê a revisão anual como exceção ao cumprimento do limite de despesa: artigo 22, parágrafo único I, e artigo 71". (grifo nosso)
Assim, a respeitável professora Maria Sylvia bem registrou a atual situação da revisão remuneratória e destacou que a concessão da mesma independe de prévia dotação orçamentária e deve recompor as perdas inflacionárias, distinguindo, corretamente, a revisão do aumento.
Também não há de se cogitar a hipótese de discricionariedade quando da fixação do índice revisional, posto que, do contrário, o termo "revisão" deveria ter sido substituído pelo mesmo termo "alteração", constante no primeiro comando do referido artigo. A revisão precisa recompor as perdas inflacionárias, conforme bem observado pelo ilustre Ministro Maurício Correa, quando do julgamento do citado MS n° 22307:
"...a doutrina, a jurisprudência e até mesmo o vernáculo indicam como revisão o ato pelo qual formaliza-se a reposição do poder aquisitivo dos vencimentos, por sinal expressamente referido na Carta de 1988, inciso IV, do artigo 7° - patente assim a homenagem não ao valor nominal, mas sim real que satisfeito como contra-prestação do serviço prestado."
Assim, a revisão geral anual deve alcançar seu pleno objetivo de conceder uma autêntica revisão da remuneração para manter o equilíbrio do poder aquisitivo do funcionalismo público frente às perdas inflacionárias acumuladas durante cada ano.
IV- CONCLUSÃO
Por derradeiro, entendo que o artigo 37, X, CF/88 é auto-aplicável, independe de regulamentação, e que a revisão remuneratória deve ser concedida anualmente, sem exigência de prévia dotação orçamentária, conforme previsão contida na própria Lei de Responsabilidade Fiscal. Apenas o aumento de remuneração depende de prévia dotação orçamentária e de lei específica, sendo instituto diverso da revisão remuneratória.
Creio que os funcionários públicos deste país ainda podem acreditar na independência e na transparência do Colendo STF, que, após ser devidamente provocado, acabará revendo seu posicionamento e retornando à correta interpretação do art. 37, X, CF/88, nos mesmos moldes aduzidos no RMS 22307/DF, determinando, assim, a imediata implantação das revisões remuneratórias não concedidas. Da mesma forma, os Magistrados Federais e Estaduais, no cumprimento do controle difuso de constitucionalidade, serão a fonte desta ressurreição.
Sem querer esgotar o tema, estas humildes considerações foram elaboradas com o intuito de criar um debate sobre tão importante questão.
Notas
01 O MS 22307/DF foi o famoso julgamento da revisão remuneratória de 28,86% concedida aos militares, que, após muita discussão, acabou sendo estendida pelo STF aos servidores civis.
02 A ADIN n° 2061/DF foi o julgamento em que o Colendo STF declarou a inconstitucionalidade por omissão do Excelentíssimo Senhor Presidente da República em virtude de não ter desencadeado o projeto de lei concedendo a revisão remuneratória anual, após 12 meses da EC 19/98.
03 Moraes, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Editora Atlas, 2002. p. 334.
04 ADI 2504/MG; ADI 2506/CE; ADI 2507/AL; ADI 2492/SP; ADI 2486/RJ; ADI 2498/ES; ADI 2493/PR; ADI 2481/RJ, dentre outras.
05 Súmula 339 do STF: "não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos, sob fundamento da isonomia"
06 Art. 169 – "A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§1° - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I- se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes." (grifos nosso)
07 Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª edição. São Paulo: Editora Atlas. P. 456.