A Constituição Federal de 1988 prevê, em seu corpo normativo, princípios gerais, os quais deverão orientar, como regra geral, a interpretação e a aplicação de grande parte das normas constitucionais e infraconstitucionais. São exemplos os princípios da isonomia, da legalidade, dentre outros.
A Carta Magna também elenca, além dos princípios gerais, princípios chamados "setoriais", por aplicarem-se a matérias específicas, a apenas certos ramos do direito, como é o caso do princípio da anualidade, aplicável ao direito orçamentário, bem como do princípio da anterioridade, aplicável ao direito tributário.
De fato, referidos princípios, além de possuírem conteúdos distintos, possuem âmbito de aplicação limitado, pois, conforme mencionado, sua aplicação restringe-se a área específica do direito, sendo, portanto, imprescindível traçar as características fundamentais de ambos, estabelecendo um paralelo entre os mesmos, o que facilitará a compreensão quanto às principais diferenças entre os dois princípios.
1. O princípio da anualidade
O princípio da anualidade, aplicável ao direito orçamentário, estabelece, em suma, que as receitas e as despesas, correntes e de capital, devem ser previstas com base em planos e programas com duração de um ano.
O doutrinador Kiyoshi Harada ensina que:
"Característica fundamental do orçamento é a sua periodicidade.(...) Daí o princípio da anualidade orçamentária que decorre de vários dispositivos expressos da Constituição Federal (arts. 48, II, 165, III, e §5º, e 166)." [01]
O princípio da anualidade orçamentária está relacionado ao princípio do orçamento-programa, o qual cria para a Administração a obrigação de planejar suas atividades e estabelecer metas e programas, em consonância com o objetivo do Poder Público de melhor organizar suas finanças e prestar seus serviços com maior efetividade, para atingir seu fim maior, que é realização do interesse público.
Não é possível vislumbrar estabilidade econômica sem um planejamento orçamentário, colocando lado a lado as possibilidades da Administração, tendo em vista a limitação de seus recursos, e, por outro lado, as necessidades cada vez maiores da sociedade.
O Estado tem uma função estabilizadora da economia, através da qual visa conferir estabilidade à moeda, controlar o nível de empregos, manter os preços estáveis, e o princípio da anualidade é apenas um dos instrumentos de que se vale o Estado para atingir sua meta, qual seja, o planejamento orçamentário.
"O maior significado desse princípio está em seu fundamento econômico, tendo em vista que seria difícil se formular previsão de gastos para períodos superiores a um ano sem incorrer em substanciais margens de erros, seja pela variação da moeda, seja pela alteração das necessidades coletivas no tempo.", afirmam os autores do curso "Orçamento público. Planejamento, execução e controle" [02]. Ensinam ainda que "além disso, é uma forma eficaz de controle pelo Poder Legislativo que tem, com este princípio, a oportunidade de validar a previsão de receitas e de gastos anualmente."
Nesse sentido, a Constituição Federal, em seu art. 165, prevê que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão os orçamentos anuais, devendo os mesmos estar em consonância com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, devendo conter o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social do ano subseqüente ao ano da publicação da referida lei.
O fato de haver um plano plurianual não retira o conteúdo do princípio da anualidade, pois, conforme o ilustre doutrinador José Afonso da Silva, citado por Kiyoshi Harada, in verbis:
"O princípio da anualidade sobrevive e revive no sistema, com caráter dinâmico-operativo, porquanto o plano plurianual constitui regra sobre a realização das despesas de capital e das relativas aos programas de duração continuada, mas não é operativo por si, mas sim por meio do orçamento anual". [03]
Cláudio Farag [04] explica que o "orçamento deve ser elaborado para um período determinado, que, em regra, corresponde ao prazo de um ano."
No Brasil, o exercício financeiro vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro, coincidindo, portanto, com o ano calendário, conforme art. 34, da Lei n° 4.320, de 1964.
É preciso ressaltar, ainda, a existência de exceções ao princípio em comento. De fato, a Constituição Federal prevê, em seu art. 167, §3º, que créditos especiais e extraordinários abertos nos últimos quatro meses do exercício podem ser reabertos no exercício seguinte.
2. O princípio da anterioridade
O princípio da anualidade orçamentária não se confunde com o princípio da anterioridade, aplicável ao direito tributário.
Este último, ou seja, o princípio da anterioridade tributária, previsto expressamente na Constituição Federal, em seu art. 150, inciso III, alínea "b", estabelece que a lei que cria ou aumenta tributos, salvo as exceções constitucionalmente previstas, deve ser publicada no ano anterior ao de início da cobrança do tributo a que se refere. Se uma lei que institui referido tributo for publicada no ano de 2006, apenas no ano de 2007 poderá a referida exação ser exigida dos contribuintes, salvo as exceções previstas na Carta Magna.
O princípio da anterioridade no direito tributário está associado ao principio da "não-surpresa tributária", evitando que os contribuintes sejam surpreendidos com as novas cobranças, sem terem tido tempo suficiente para melhor conhecer a nova legislação, e, em função dela, poderem programar-se, pois também o contribuinte, empresário ou não, necessita de planejamento para dar continuidade a suas atividades, empreendimentos, assim como para controle do orçamento familiar.
O mestre Hugo de Brito ensina, in verbis, que:
"A lei fiscal há de ser anterior ao exercício financeiro em que o Estado arrecada o tributo. Com isto se possibilita o planejamento anual das atividades econômicas, sem o inconveniente da insegurança, pela incerteza quanto ao ônus tributário a ser considerado." [05]
O Supremo Tribunal Federa, por meio da ADIN 939, já declarou que o princípio da anterioridade tributária é cláusula pétrea, pois consiste em garantia individual do contribuinte, confirmando, a Corte Maior, a existência de direitos e garantias de caráter individual dispersos no texto constitucional.
O mencionado princípio comporta diversas exceções. De acordo com ensinamentos de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, "o princípio da anterioridade do exercício financeiro encontra-se em nossa constituição desde sua promulgação, mas as exceções ao princípio já sofreram alterações pelo constituinte derivado." [06]
Hoje, são exceções ao princípio em análise o imposto sobre importação, imposto sobre exportação, imposto sobre produtos industrializados, imposto sobre operações de crédito, câmbio, e seguro ou relativas a títulos ou valores mobiliários; empréstimo compulsório para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência; contribuições sociais para a Seguridade Social, dentre outros tributos.
Ressalte-se ainda que o principio da anualidade não se aplica ao direito tributário, pois, no ordenamento pátrio, não existe a exigência de prévia autorização orçamentária para sua cobrança.
3. Conclusão
Ressaltou-se, no texto acima, que o princípio da anualidade não se aplica ao campo do direito tributário brasileiro, mas é preciso relembrar que já se o aplicou no passado. De fato, esse princípio existia, conforme ensinam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, "na Constituição de 1946, e é uma das técnicas possíveis para assegurar a não-surpresa." Segundo os referidos autores, a doutrina é "unânime em afirmar que o principio da anualidade seria mais eficiente para garantir a não-surpresa dos contribuintes, pois, por ele,(...) as leis tributárias materiais tinham que estar incluídas na lei do orçamento, não podendo ser alteradas após o prazo constitucional fixado para aprovação do orçamento anual". [07]
Verifica-se, por todo o exposto, que não é possível a confusão entre o princípio da anterioridade e o princípio da anualidade, os quais diferenciam-se tanto por seus conteúdos, como por seus objetivos imediatos. Não obstante, ambos os princípios estão relacionados a um objetivo maior, quais sejam, a necessidade de planejamento da Administração Pública, hoje imposta por intermédio de diversos dispositivos infraconstitucionais, bem como dos contribuintes.
4. Bibliografia
Farág, Cláudio. Direito financeiro para concursos. 1ª edição. Brasília: Fortium, 2005.
Harada, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 13ª edição. São Paulo: Atlas, 2004.
Machado, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 19ª edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.
Paulo, Vicente & Alexandrino, Marcelo. Manual de direito tributário. Niterói, RJ: Impetus, 2005.
Constituição Federal de 1988.
Curso:
Orçamento Público. Planejamento, execução e controle. Fortaleza: Fundações Demócrito Rocha, 2003.
Notas
01
Harada, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 13ª edição. São Paulo: Atlas, 2004.02
Orçamento Público. Planejamento, execução e controle. Fortaleza: Fundações Demócrito Rocha, 2003.03
Silva, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 5ª edição. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1989. p.618.04
Farág, Cláudio. Direito financeiro para concursos. Brasília: Fortium, 2005. p. 30.05
Machado, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 19ª edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.06
Paulo, Vicente & Alexandrino, Marcelo. Manual de direito tributário. Niterói, RJ: Impetus, 2005. p.26.07
Paulo, Vicente & Alexandrino, Marcelo. Manual de direito tributário. Niterói, RJ: Impetus, 2005. p. 28