Resumo: A Lei n° 10.698/03, que concedeu vantagem pecuniária individual aos servidores públicos federais dos Três Poderes, no valor de R$ 59,87, teve a intenção de conceder uma autêntica revisão remuneratória complementar à Lei 10.697/03, de forma escamoteada e diferenciada, gerando uma recomposição maior para os servidores que recebiam remuneração menor, ferindo de morte o princípio da isonomia de índices estampado no artigo 37, X, da nossa Carta Magna, razão pela qual o maior índice de recomposição alcançado por esta lei - 24,9459% - deverá ser estendido a todos os servidores públicos federais.
I- INTRODUÇÃO
O artigo 37, X, CF/88, estabelece que "a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o §4° do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices." (grifo nosso)
Tal norma anuncia que a revisão remuneratória deverá ser concedida para os servidores dos Três Poderes, na mesma data e sem distinção de índices.
Ocorre que no dia 2 de julho de 2003, através da Lei 10.697/03, o ilustre Presidente da República, Luis Inácio Lula da Silva, concedeu a revisão remuneratória fixada em 1% para os servidores dos Três Poderes, mas, na mesma data, através da Lei 10.698/03, concedeu vantagem pecuniária individual no valor de R$ 59,87, também para todos os servidores públicos federais dos Três Poderes.
Restará elucidado neste artigo que tal vantagem pecuniária individual não passou de uma autêntica revisão geral anual complementar, bem como, que tal revisão criou uma recomposição maior para os servidores que recebiam remuneração menor, gerando um ganho real diferenciado entre os servidores, malferindo, desta forma, o princípio da isonomia de índices estampado no artigo 37, X, CF/88.
II- DA REVISÃO DIFERENCIADA
Há de ser observado que o Presidente da República jamais poderia ter concedido vantagem pecuniária individual para os servidores dos Três Poderes, tendo em vista que este ato consubstanciaria aumento de vencimentos, que, como tal, está adstrito à competência exclusiva de cada Poder. Assim, o Presidente da República apenas possui competência exclusiva para conceder aumento aos servidores do Poder Executivo. Apenas a revisão remuneratória será concedida pelo presidente aos servidores dos Três Poderes, cabendo ser observado que revisão remuneratória e aumento de vencimentos são institutos diversos.
O aumento de vencimentos pode ser concedido a qualquer momento e em qualquer índice, razão pela qual, em virtude da sua total imprevisão, necessitará de prévia dotação orçamentária e de lei específica a ser desencadeada por iniciativa privativa de cada Poder. Já a revisão remuneratória está assegurada anualmente pelo artigo 37, X, da Constituição Federal e deve ser concedida em índice capaz de recompor as perdas inflacionárias, razão do termo "revisão". Destarte, em virtude da sua total previsibilidade, a revisão remuneratória deverá ser concedida automaticamente, sem a necessidade de lei específica e de prévia dotação orçamentária, assim como ocorre, por exemplo, com o pagamento das férias e do 13° salário.
Em outra oportunidade levantei o debate acerca da dispensa de prévia dotação orçamentária para os casos de revisão remuneratória [01]:
"Observe-se que quando o artigo 169, §1°, I, da CF/88 [02] exige prévia dotação orçamentária e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, está se referindo apenas a vantagem ou aumento e não à revisão de remuneração. O caput do mesmo artigo anuncia que a despesa com pessoal ativo e inativo não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Como sabemos, tal lei complementar que regulamentou este artigo é a LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que através dos seus artigos 22, parágrafo único, I, e 71, estabeleceu o seguinte:
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo Único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição, até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20. (grifos nosso)
Assim, há de ser observado que o próprio legislador fez questão de distinguir no artigo 22, parágrafo único, I, os termos vantagem, aumento, reajuste e revisão, ratificando a assertiva de que se tratam de institutos diversos. Ao estabelecer expressamente que a concessão da revisão remuneratória independe de prévia dotação orçamentária, o legislador demonstrou que a revisão não gera alteração (aumento) de remuneração, mas, tão somente, recomposição, retorno ao status quo ante, razão pela qual sua auto-aplicabilidade está garantida independentemente de lei ou de prévia dotação orçamentária.
A Constituição Federal determina que a revisão remuneratória seja concedida automaticamente a cada ano. Ora! Fosse um caso de aplicação do princípio da reserva legal, ou seja, que apenas seja aplicada como e quando o Presidente puder, ou melhor, quiser (discricionariedade), o próprio comando constitucional seria inútil ao afirmar que é assegurada a revisão remuneratória anual, pois, data venia, se a sua concessão depender de lei, que garantia terão os servidores? E se o Presidente não quiser encaminhar tal projeto de lei como o fez por três longos anos? Desta forma, resta evidente que quando o constituinte derivado utilizou o termo "assegurada", quis garantir a sua concessão automaticamente a cada ano, independentemente de lei, assim como ocorre com o pagamento das férias e do 13° salário."
Observe-se que a Lei 10698/03 concedeu um aumento de remuneração sob a denominação de "vantagem pecuniária individual". No entanto, conforme lições do insigne autor Helly Lopes Meirelles [03], tal verba possui a seguinte natureza jurídica:
" Vantagens pecuniárias são acréscimos de estipêndio do servidor, concedidas a título definitivo ou transitório pela decorrência do tempo de serviço (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funções especiais (ex facto officci), ou em razão das condições anormais em que se realiza o serviço (propter laborem) ou, finalmente, em razão de condições pessoais do servidor (propter personam). As duas primeiras espécies constituem os adicionais ( adicionais de vencimento e adicionais de função), as duas últimas formam a categoria das gratificações (gratificações de serviço e gratificações pessoais). Todas elas são espécies do gênero retribuição pecuniária, mas se apresentam com características próprias e efeitos peculiares em relação ao beneficiário e à Administração."
Portanto, resta evidente que os R$ 59,87 acrescidos na remuneração dos servidores públicos federais através da Lei 10.698/03 jamais poderá ser considerado como aumento de remuneração através de vantagem pecuniária individual, conforme astutamente intitulado, posto que, data venia, tal "aumento" foi concedido de forma genérica, sem qualquer justificativa em fatos ou situações de interesse da Administração, ou seja, sem qualquer relação direta ou indireta com a vida funcional dos servidores ali contemplados a ponto de gerar o equivalente direito do recebimento de verba intitulada por vantagem pecuniária individual, fato pelo qual, indiscutivelmente, a recomposição remuneratória operada pela Lei 10.698/03 representa uma verdadeira revisão geral anual, complementando, por conseguinte, o 1% de revisão concedido através da Lei 10.697/03. Ademais, como poderia o Sr. Presidente saber da vida funcional dos funcionários dos Poderes Legislativo e Judiciário?
Conforme bem observado pelo insigne Magistrado Federal, Dr. Cristiano Manfrim [04]: "não é o nomen iuris que importa, mas sim a finalidade da lei, que no caso da Lei 10.698/2003 quis repor perdas salariais sofridas nos anos anteriores por todos os servidores da União, não fazendo qualquer distinção entre servidores do Executivo, Legislativo e Judiciário."
Há de ser destacado outro importante ponto alertado pelo supracitado Magistrado Federal:
"O processo legislativo da lei 10.698/03 foi iniciado pelo Presidente da República, que detém a iniciativa privativa das revisões gerais (cf. informativo STF 387)".
Assim, a Lei 10.698/03 preenche todos os requisitos de uma autêntica revisão geral remuneratória, devendo ser encarada desta forma, principalmente pelo fato do legislador ter consignado no respectivo projeto de lei que esta foi a real intenção do Exmo. Sr. Presidente da República, conforme poderá ser observado no próximo tópico.
III- O REAL OBJETIVO DA LEI 10.698/03
Uma das formas para se provar o real objetivo de uma lei é através da leitura do respectivo projeto de lei, onde, certamente, fica registrada a intenção normativa do legislador, mesmo que de forma indireta.
Destarte, bastou uma rápida leitura no Projeto de Lei n° 1.084/2003 [05] para concluir que os próprios deputados consignaram nos seus pareceres de aprovação que de fato a Lei 10.698/03 teve o condão de conceder uma autêntica revisão remuneratória diferenciada a favor dos servidores menos favorecidos.
Prova contumaz desta afirmativa está no parecer emitido pelo ilustre Deputado Federal, Sr. Tarcisio Zimmermann (PT-RS), que funcionou pela Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público:
"Trata-se de projeto de lei que contempla importante requisito de justiça social e busca garantir a redução das diferenças salariais, o que efetivamente caracteriza um grave problema e atesta a má distribuição de renda no Brasil. A proposta do Governo assegura aos servidores que ganham menos um reajuste proporcionalmente maior ao dos que ganham mais.
...
O Governo Federal usou, então, um expediente socialmente muito correto: cumpriu aquilo que a lei prevê, assegurando um reajustamento linear de 1% para todos os servidores públicos federais. Mas, Sr. Presidente, Sras. E Srs. Parlamentares, teve a preocupação sobretudo com aqueles servidores que recebem as menores remunerações deste País. Para poder assegurar uma correção percentual maior às menores remunerações, instituiu a remuneração fixa no patamar que estamos deliberando relativamente a este projeto de lei. Trata-se, sem dúvida alguma, de importante mecanismo, que assegura que aqueles trabalhadores no serviço público que têm os menores vencimentos tenham um maior índice de correção.
...
O Governo do Presidente Lula, com o Projeto de Lei n° 1.085, de 2003, teve sensibilidade social ao beneficiar proporcionalmente mais aqueles que ganham menos. Assim, os servidores públicos de menor renda terão, mediante este mecanismo, reajuste maior do que os de maior renda."(grifo nosso)
Portanto, considerando que o Presidente da República jamais poderia ter concedido vantagem pecuniária individual para os servidores dos Três Poderes e que no próprio projeto de lei restou consignado por um deputado do mesmo partido político que tal vantagem pecuniária foi um mecanismo encontrado pelo Governo para conceder uma revisão remuneratória maior para os servidores menos favorecidos, resta evidente que a Lei 10.698/03 operou uma autêntica revisão remuneratória complementar à Lei 10.697/03, principalmente se considerarmos que teve a iniciativa do Presidente da República.
Observe-se que o ilustre deputado tenta justificar o seu parecer favorável alegando que o Presidente cumprira com a lei ao conceder o reajuste linear de 1% para todos os servidores e que, desta forma, não haveria problema em conceder a vantagem pecuniária individual, gerando um ganho real diferenciado.
No entanto, a revisão remuneratória deve conceder uma recomposição linear real e não apenas nominal. Da mesma forma, o índice a ser concedido deve ser suficiente para recompor as perdas inflacionárias, não podendo, desta forma, ser fixada num índice qualquer, pois apenas nos casos de aumento de vencimentos é que o presidente possui a discricionariedade de fixar o índice que puder, ou melhor, que quiser.
O próprio STF já se manifestou neste sentido quando do julgamento do RMS22307 –7/DF:
"A revisão não é procedimento a depender de penada única, mas sim de garantia constitucional assegurada na Carta de 1988 aos servidores, visando, acima de tudo, a manter a equação inicial relativamente à comutatividade do ajuste – artigo 13 da Lei n° 8112/90, onde despontam direitos e obrigações recíprocos. Sendo o Direito uma Ciência, institutos, expressões e vocábulos têm sentido próprio e somente ao leigo é possível confundi-los. Aumento e revisão de vencimentos são coisas distintas..."
(grifo nosso)
Uma vez provado o real objetivo desta lei e que tal norma gerou uma revisão com índices diferenciados, malferindo o artigo 37, X, CF/88, o Poder Judiciário pode e deve determinar que se estenda a todos os servidores dos Três Poderes a maior recomposição alcançada por este normativo.
Resta patente a existência de um ganho diferenciado operado pelo índice monetário de R$ 59,87, tendo em vista que um servidor que recebia um salário mínimo na época - R$ 240,00 -, teve um reajuste efetivo de 24,9459%, ao passo que outro servidor que recebia dez vezes mais – R$ 2.400,00 -, teve um reajuste efetivo de apenas 2,4994%.
Assim, a revisão remuneratória deve ser concedida em índice percentual para que a recomposição alcance o mesmo ganho real para todos os servidores. A aplicação do índice monetário (R$ 59,87) representa o mesmo ganho nominal, mas jamais poderá representar o mesmo ganho real, tendo em vista que os servidores recebem remunerações diferenciadas.
Por derradeiro, o insigne Magistrado Federal, Dr. Cristiano Manfrim (que merece congratulações por ter inaugurado a discussão sobre tão importante tema), encontrou de pronto a saída jurídica para se corrigir a inconstitucionalidade e a desigualdade gerada pela Lei 10.698/03: estender para todos os servidores dos Três Poderes o maior ganho real operado por tal revisão remuneratória, qual seja, 24,9459%.
III- DA POSSIBILIDADE DE SE ESTENDER O ÍNDICE DE 24,9459% AOS DEMAIS SERVIDORES, SEM QUE TAL FATO AFRONTE A SÚMULA 339 DO COL. STF
Por certo, alguns devem estar se perguntando se o Poder Judiciário poderá determinar a extensão do índice de 24,9459% aos demais servidores sem que haja uma lei específica prevendo tal recomposição. Ou seja, será que tal procedimento não acabará esbarrando na temida Súmula 339 da nossa Corte Suprema? [06]
No entanto, deve ficar registrado que o próprio STF já enfrentou esta questão quando do famoso julgamento da revisão remuneratória dos 28,86% concedida aos militares em desfavor dos servidores públicos civis no ano de 1993.
Naquela ensancha o Colendo Supremo Tribunal Federal, ao julgar o processo MS 22307 – DF, entendeu que a determinação para que a União corrigisse a inconstitucionalidade e estendesse aos servidores civis o mesmo índice concedido aos militares, não estaria legislando aumento de salário e malferindo a Súmula 339, mas sim, garantindo a devida aplicação constitucional da isonomia prevista no artigo 37, X, da Carta Magna.
Aliás, conforme já afirmado por mim [07]: "Tal súmula se refere ao termo "aumentar", que nada tem a ver com a revisão geral anual. Observe-se que o princípio da isonomia alegado nesta súmula é o previsto no antigo artigo 39, §1°, CF/88. Quando se trata de revisão remuneratória, não há de se alegar tal princípio da isonomia, posto que o próprio artigo determina que a revisão seja concedida na mesma data e no mesmo índice, indistintamente, para todos os servidores."
Portanto, considerando que a Lei 10.698/03 gerou uma revisão remuneratória diferenciada, malferindo a isonomia de índices estabelecida no artigo 37, X, da nossa Carta Cidadã, o Poder Judiciário pode e deve determinar a extensão do maior índice de revisão alcançado por tal lei, para que, apenas desta forma, possa ser restabelecida a ordem constitucional.
IV – CONCLUSÃO
Por derradeiro, o próprio Projeto de Lei 1.084/2003 deixou consignado que a intenção legislativa da Lei 10.698/2003 foi um artifício utilizado pelo Presidente da República para conceder uma revisão remuneratória complementar e diferenciada, camuflada sob a astuta denominação de vantagem pecuniária individual.
Destarte, considerando que tal revisão remuneratória concedida através de índice monetário gerou um ganho real diferenciado, malferindo a isonomia de índices lançada no artigo 37, X, CF/88, o maior ganho percentual alcançado por esta revisão – 24,9459% - deverá ser estendido para todos os servidores públicos federais dos Três Poderes.
Por fim, o Poder Judiciário pode e deve estender tal índice de 24,9459% para todos os servidores federais sem que este fato afronte a Súmula 339, tendo em vista, inclusive, que o próprio STF já adotou idêntica posição quando estendeu aos servidores civis a recomposição concedida aos militares de 28,86%, que acabou originando a Súmula 672 do STF.
Estas humildes considerações servem para acirrar os debates acerca de tão importante questão.
NOTAS
01 KLEM, Rodrigo Lima. Revisão remuneratória anual dos servidores públicos. Correta interpretação do art. 37, X, CF/88. JUS NAVIGANDI, Teresina, a. 10, n. 964, 22 fev. 2006. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/8009
02 Art. 169 – "A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§1° - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I- se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes." (grifos nosso)
03 Meirelles, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Editora Malheiros.
04 MANFRIM, Cristiano Aurélio. A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos federais e o percentual de 25,9459% decorrente das Leis nº 10.697/2003 e 10.698/2003. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 725, 30 jun. 2005. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/6933.
05 O PL 1.084/2003 originou a Lei 10.698/2003 e pode ser facilmente encontrado no site da Câmara dos Deputados: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/153481.htm
06 Súmula 339 do Col. STF: "não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos, sob fundamento da isonomia."
07 Idem, rodapé 01.