As eleições de 2006 tiveram seu período de definição legal perturbado pela crise política do "mensalão", dada a série de investigações parlamentares que preencheram a pauta do Congresso Nacional. Os quatro projetos de lei do Senado, sugeridos pelo Tribunal Superior Eleitoral, ainda estão no início de sua tramitação. Mas nem por isso deixou-se de discutir a matéria, ainda que extemporaneamente, para se ter aprovada a Emenda Constitucional nº 52, de 08 de Março de 2006, e a chamada mini-reforma eleitoral, através do Projeto de Lei nº 5.855-C/05, de 2005, aprovado pela Câmara dos Deputados e enviado ao Senado, onde foi aprovado sob o nº 275/2005.
No entanto, a incerteza sobre as regras aplicáveis às eleições de 2006 foi afastada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIN nº 3.865-8, proposta pelo Conselho Federal da OAB, para coarctar os efeitos da Emenda Constitucional nº 52/2006. De acordo com a Relatora desta ação, a Ministra – e hoje, Presidente do STF – Ellen Gracie, a proposta de desfazer-se a verticalização pela aprovação e publicação de emenda constitucional deve ser interpretada sistematicamente com a regra do art. 16 da Constituição Federal de 1988, que determina a fluência do prazo de um ano para que lei eleitoral valha e aplique-se; doravante, lei e emenda constitucional.
Não obstante o Pretório Excelso tenha descortinado uma lição há muito conhecida no meio eleitoral, é fato que tal confusão legislativa sediou-se na imprensa e, principalmente, entre os interessados nas próximas eleições. A seguir, apresentamos os temas mais tratados pela legislação a viger para as eleições de 2006.
1. Regras Gerais
Como não houve aprovação de lei que alterasse a legislação eleitoral até 1º de outubro de 2005, valem as regras das eleições passadas, basicamente a Lei nº 9.504/97 (considerando as alterações posteriores, em especial a Lei nº 9.840/99, sobre a captação de sufrágio), a Lei Complementar nº 64/90 e o Código Eleitoral, por força do mandamento inscrito no art. 16 da Constituição Federal de 1988, que exige a anterioridade de um ano da edição de lei em relação ao processo eleitoral que vier a regular.
Tal como resolvida no STF a vigência da emenda constitucional que suprimiu a verticalização, por agora nenhuma proposta legislativa que vier a desaguar em nova lei eleitoral poderá aplicar-se às eleições de 2006; tal é o caso da lei que for sancionada referentemente ao Projeto de Lei nº 5.855-C/2005, da Câmara dos Deputados, que, no Senado, recebeu o nº 275/2005.
Quanto à edição de normas gerais pelo TSE, para as eleições de 2006 se aplicarão as Resoluções nº 22.142, sobre reclamações e representações eleitorais; nº 22.143, sobre pesquisas eleitorais; nº 22.144, sobre o número de cargos eletivos da Câmara dos Deputados e da Câmara e Assembléias Legislativas para 2006; nº 22.154, sobre os atos preparatórios às eleições; nº 22.155, sobre o exercício do voto no exterior; nº 22.156, sobre a escolha e registro de candidaturas; nº 22.157, sobre os lacres de segurança; nº 22.158, sobre propaganda eleitoral e condutas vedadas; nº 22.159, sobre as cédulas oficiais; nº 22.160, sobre o financiamento das campanhas eleitorais.
O que há de novo na jurisprudência eleitoral é o efeito vinculante das decisões de mérito proferidas pelo STF em ação direta de inconstitucionalidade ou ação declaratória de constitucionalidade, como determinado pela Emenda Constitucional nº 45/2004. Para as eleições de 2006, destacam-se os provimentos vinculantes das seguintes ações:
a) ADIN nº 1371-8, 1377-7 e 2084-6: o membro do Ministério Público somente se filiará a partido político depois de afastado de suas funções (o art. 128, § 5º, II, ‘e’, da Constituição Federal de 1988, de acordo com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 45/2004 acolheu este entendimento);
b) ADIN nº 1459-5: admite-se a ação rescisória para discutir elegibilidade, excepcionando a circunstância de que ela não terá efeito suspensivo;
c) ADIN nº 1465-0: reconhece a nulidade de dupla filiação a partido político, se não for feita a comunicação do cancelamento de filiação anterior;
d) ADIN nº 2275-0: é assegurada competência a TRE para editar resolução acerca de propaganda eleitoral;
e) ADIN nº 2763-8: veda a composição de TRE por regra prevista em regimento interno de órgão judicial regional.
2. Verticalização
A história do direito eleitoral brasileiro sempre se pautou pela possibilidade de os partidos políticos formarem livremente coligações para a disputa de cargos eletivos. Por isso soou estranho à legislação eleitoral e, em particular, à liberdade partidária a criação de um mecanismo que a condicionasse "ideologicamente", impedindo a formação de coligações regionais distintas daquela feita para a disputa federal.
A verticalização surgiu através da Resolução nº 20.993, de 26 de Fevereiro de 2002, relatada pelo Ministro Fernando Neves, para criar este expediente de "coerência" partidária nas eleições, mediante interpretação feita ao art. 6º da Lei nº 9.504/97.
Seu regramento consiste na vinculação obrigatória das coligações regionais àquela feita em nível federal. Assim, teríamos:
1) o partido político não coligará na disputa para o cargo de Presidente da República e, por isso, não poderá coligar na disputa dos cargos de Governador, de Senador, de Deputado Federal e de Deputado Estadual ou Distrital;
2) o partido político coligará na disputa para o cargo de Presidente da República e, por isso, poderá reiterar a coligação para os cargos de Governador, de Senador, de Deputado Federal e de Deputado Estadual ou Distrital. Neste caso, o leque de partidos à disposição daquele que lançar candidato à Presidente da República será o mesmo da coligação feita para a disputa deste cargo.
A Emenda Constitucional nº 52, de 2006, veio findar com a verticalização, ao alterar o § 1º do art. 17 da Constituição Federal de 1988, com a seguinte proposta:
Art. 17..............................................................................................
§ 1º. É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.
Pelo novo texto constitucional, é assegurada aos partidos políticos plena autonomia para formar suas coligações, de acordo com as regras estabelecidas em seus estatutos.
A celeuma criada em torno dessa Emenda referiu-se à propagação da idéia de sua validade imediata, ou melhor, da aplicação de seus efeitos já nas eleições de 2006, independentemente da regra da anterioridade de um ano, constante do art. 16 da Constituição Federal de 1988, haja vista se tratar de emenda constitucional e não de lei.
Quis-se acreditar numa mudança da regra para coligações após o dies ad quem para sua fixação, que teria ocorrido em 1º de Outubro de 2005. Para esclarecer a questão, o STF foi chamado a intervir, mediante a decisão proferida na ADIN nº 3.865-8, proposta pelo Conselho Federal da OAB. Relatada a ação pela Ministra Ellen Gracie, foi reconhecida a procedência da ação, para estabelecer que a Emenda Constitucional nº 52/2006 não se aplica às eleições de 2006, mantendo-se para estas a regra contida na redação original do art. 17 da Constituição de 1988.
Com o julgamento feito pelo STF, a verticalização manteve-se, fundamentando-se na Resolução nº 21.002, de 26 de Fevereiro de 2002, por força da redação dada ao § 1º do art. 3º da Resolução nº 22.156/2006:
Art. 3º.. ........................................................................................
§ 1º Os partidos políticos que lançarem, isoladamente ou em coligação, candidato à eleição de presidente da República não poderão formar coligações para eleição de governador de estado ou do Distrito Federal, senador, deputado federal e deputado estadual ou distrital com partido político que tenha, isoladamente ou em aliança diversa, lançado candidato à eleição presidencial.
3. Financiamento das campanhas
O Projeto de Lei nº 275/2005 traz uma importante inovação, que consiste em atribuir solidariamente ao candidato e ao responsável indicado pela arrecadação, gestão e aplicação de recursos financeiros para a campanha eleitoral, a responsabilidade pela veracidade das informações financeiras e contábeis (o "responsável" é aquela pessoa indicada no ato de registro de comitê).
A Lei nº 9.504/97, vigente para as próximas eleições, determina que apenas o candidato é o responsável por tais informações.
Noutro giro, a proposta legislativa prevê, como sanção para o descumprimento das normas referentes à arrecadação e aplicação de recursos em campanha, a perda do repasse da quota do Fundo Partidário pelo partido político do candidato nos três anos subseqüentes, além da pena por eventual abuso do poder econômico. Na lei vigente, a diferença da punição refere-se ao prazo: ao invés do triênio, o partido punível perderá sua quota parte do Fundo Partidário pelo período de um ano.
3.1 Doações
A proposta do TSE referente ao abatimento das doações às campanhas no imposto de renda – até o limite de 6% – foi acolhida pelo Senado na forma do Projeto de Lei nº 392/2005, cuja tramitação pendente lha impede de aplicar-se em 2006. Em decorrência da apreciação do Projeto de Lei nº 5.855-C/2005, o Senado aprovou o Projeto de Lei nº 275/2005, em que consta a possibilidade de até 30% (trinta por cento) das doações feitas às campanhas eleitorais serem destinados a benefícios fiscais, na forma de lei específica.
Ao apreciarem o Projeto de Lei nº 275/2005, os Senadores inovaram ao permitir o recebimento em campanha eleitoral de doações feitas por sindicatos ou entidades de classe, mas não por sociedades beneficentes ou esportivas e organizações não-governamentais.
Atualmente – e para as eleições de 2006, a Lei nº 9.504/97 veda o recebimento de recursos oriundos da seguintes fontes:
- entidade ou governo estrangeiro;
- órgãos ou entidades públicas;
- concessionário ou permissionário do Poder Público;
- entidade mantida com recursos públicos;
- entidade de utilidade pública;
- entidade de classe ou sindical;
- pessoa jurídica que receba recursos do exterior.
A Lei Eleitoral vigente ainda fixa os seguintes limites para as doações:
a) pessoa física: 10% de seus rendimentos brutos no ano anterior ao da eleição, até o teto de 1.000 UFIR;
b) pessoa jurídica: 2% do faturamento bruto no ano anterior ao da eleição.
A Resolução TSE nº 22.160/2006 obriga o candidato e o comitê eleitoral à inscrição no CNPJ, para efeito de abertura de conta bancária, como determinado na Instrução Normativa Conjunta SRF/TSE nº 609, de 10 de Janeiro de 2006.
4. Prestação de Contas
A proposta do TSE referente à prestação de contas foi acolhida pelo Senado na forma do Projeto de Lei nº 391/2005. As principais inovações da proposta consistem:
a) manutenção dos documentos das contas pelo período de mandato, diferentemente do prazo de seis meses, constante da Lei nº 9.504/97;
b) possibilidade de retificação da prestação de contas, mesmo depois de arquivado seu processo, o que não é possível pela legislação atual;
c) o impedimento da diplomação ou a perda do mandato eletivo em caso de rejeição de contas por conduta dolosa, além da sanção fiscal.
O Projeto de Lei nº 275/2005 traz uma hipótese de nulidade das contas, punível com a possibilidade de perda do registro:
Art. 42.. .......................................................................................
§ 4º O uso de recursos oriundos de fontes diversas da que aqui se trata implica a nulidade das contas do candidato e conseqüente impugnação do registro de sua candidatura.
Como a tramitação dos Projetos nº 391/2005 e nº 275/2005 não permitirá sua aplicação para as eleições de 2006, ficam mantidas as disposições da Lei nº 9.504/97. A prestação de contas, portanto, continua sendo um pré-requisito para a diplomação.
Por força da Portaria Conjunta nº 74, de 10 de Janeiro de 2006, a Secretaria da Receita Federal doravante analisará as prestações de contas dos candidatos, dos comitês eleitorais e dos partidos políticos.
5.Inelegibilidades
A exigência constitucional de lei complementar para dispor sobre inelegibilidade torna mantida a Lei Complementar nº 64/90. Duas propostas de lei, no entanto, versam sobre o assunto: 1) o Projeto de Lei nº 5.855-C/2005, que fora convertido no Projeto de Lei nº 275/2005, ao tratar da AIJE; e 2) o Projeto de Lei Complementar do Senado nº 390/2005, que altera a Lei de Inelegibilidades.
O Projeto de Lei nº 275/2005 acrescenta um artigo na Lei nº 9.504/97, com a seguinte redação:
Art. 30-A Qualquer partido político ou coligação poderá representar à Justiça Eleitoral relatando fatos e indicando provas e pedir a abertura de investigação judicial para apurar condutas em desacordo com as normas desta Lei, relativas à arrecadação e gastos de recursos.
§ 1º Na apuração de que trata este artigo, aplicar-se-á o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, no que couber.
§ 2º Comprovados captação ou gastos ilícitos de recursos, para fins eleitorais, será negado diploma ao candidato, ou cassado, se já houver sido outorgado.
Já a proposta do TSE, acolhida no Projeto de Lei Complementar do Senado nº 390/2005, propõe-se a alterar o inciso XIV do art. 22 da Lei Complementar nº 64/90 – afora a mudança nos casos de inelegibilidade, que passaria a ter a seguinte redação:
Art. 22.. .........................................................................................
XIV – julgada procedente, a qualquer tempo, a representação, o Tribunal declarará, em segunda ou única instância, a inelegibilidade do representado e de quantos hajam contribuído para a prática do ato, cominando-lhes sanção de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos seis anos seguintes à eleição em que se verificou, além de imediata cassação do registro ou do diploma do candidato diretamente beneficiado pelo uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou de autoridade ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social, determinando a remessa de cópia dos autos ao Ministério Público Eleitoral, para instauração de processo disciplinar, se for o caso, e processo-crime, como também à autoridade fiscal ou ao Tribunal de Contas competente para instauração dos processos cabíveis sem prejuízo de quaisquer outras providências que a espécie comportar.
Na forma da legislação vingente, a declaração de inelegilidade feita por meio da AIJE ou medida ulterior (RCD ou AIME) não possui efeito imediato, atendendo à norma do art. 15 da Lei Complementar nº 64/90. No entanto, ambas propostas seguem a tendência inaugurada pela Lei nº 9.840/99, para permitir a produção imediata de efeitos da decisão que cassar o registro ou o diploma de candidato ao fundamento de "comprovados captação ou gastos ilícitos de recursos (§ 2º do art. 30-A da Lei nº 9.504/97, segundo o Projeto de Lei nº 5.855-C/2006)" ou de "uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou de autoridade ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social (inciso XIV do art. 22 da Lei Complementar nº 64/90, consoante o Projeto de Lei do Senado nº 390/2005)".
Dada a falta de aprovação destes Projetos no prazo constitucional, suas propostas não valem para as eleições de 2006, aplicando-se as regras sobre inelegibilidade previstas na Lei Complementar nº 64/90.
6.Crimes Eleitorais
A proposta do TSE referente aos crimes eleitorais foi acolhida pelo Senado na forma do Projeto de Lei nº 389/2005, cuja tramitação pendente lha impede de aplicar-se em 2006.
O Projeto de Lei nº 275/2005 traz novos crimes:
Art. 26-A.Constitui crime eleitoral, punível com detenção de três a cinco anos e multa no valor de R$ 20.000 (vinte mil reais) a R$ 50.000 (cinqüenta mil reais), além de cassação do registro do candidato beneficiado e perda do fundo partidário, o não registro ou contabilização de doações ou contribuições em dinheiro ou estimáveis em dinheiro.
Art. 39.........................................................................................
§ 5º. Constitui crime, punível com detenção, de um a dois anos, e multa no valor de R$ 10.000 (dez mil reais) a R$ 50.000 (cinqüenta mil reais), além da cassação do registro do candidato beneficiado, observado, no processo respectivo, o rito a que se refere o art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, no dia da eleição:
II - arregimentação de eleitor ou a propaganda de boca de urna;
III - a divulgação de qualquer espécie de propaganda de partidos políticos ou de seus candidatos, mediante publicações, cartazes, camisas, bonés, buttons ou dísticos em vestuário.
IV - abrir postos de distribuição ou entrega de material de propaganda de partidos políticos e de seus candidatos.
§ 6º A simulação do delito a que se refere o parágrafo anterior para imputar falsamente o crime a outrem, sujeita o infrator à pena de detenção, de dois a quatro anos, e multa no valor de R$ 50.000 (cinqüenta mil reais) a R$ 100.000 (cem mil reais).
Atualmente, valem as disposições penais do Código Eleitoral e na legislação especial, validada a Lei nº 9.504/97.
7. Propaganda Eleitoral
O Projeto de Lei nº 275/2005 versa sobre diversos aspectos da propaganda eleitoral, no intuito de restringir os gastos de campanha (em que se compreende a mudança do dies a quo da propaganda, que passaria para 1º de Agosto do ano eleitoral, ao invés de hoje, fixado em 05 de Julho). Dentre as vedações, destacam-se:
a) propaganda em bens públicos de uso comum:
A proposta é de alterar-se o art. 37 da Lei nº 9.504/97, que passaria a ter a seguinte redação:
Art. 37. Nos bens cujo uso dependa de cessão ou permissão do Poder Público, ou que a ele pertençam, e nos de uso comum, inclusive postes de iluminação pública e sinalização de tráfego, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos, é vedada a veiculação de propaganda de qualquer natureza, inclusive pichação, inscrição a tinta, fixação de placas, estandartes, faixas e assemelhados.
§ 1º. A veiculação de propaganda em desacordo com o disposto no caput deste artigo sujeita o responsável à restauração do bem e a multa no valor de R$ 5.000 (cinco mil reais) a R$ 20.000 (vinte mil reais).
As regras vigentes vedam apenas a propaganda eleitoral afixada de forma definitiva em bens públicos (excetuadas as árvores, que não podem receber qualquer tipo de propaganda); os bens particulares cujo uso não seja comum (igrejas e comércios, por exemplo) podem prestar-se a qualquer propaganda eleitoral.
b) materiais de campanha:
No intuito de diminuir os gastos com as campanhas, a redação proposta para os incisos III e IV do § 5º e o § 8º do art. 39 foi considerada como crime, punível com detenção e multa, além da cassação do registro do candidato beneficiado, tal como mencionado no item 5, retro.
Art. 39.. .......................................................................................
§ 5º.. ...........................................................................................
III – a divulgação de qualquer espécie de propaganda de partidos políticos ou de seus candidatos, mediante publicações, cartazes, camisas, bonés, broches ou dísticos em vestuário.
IV - abrir postos de distribuição ou entrega de material de propaganda de partidos políticos e de seus candidatos.
§ 8º. É vedada, na campanha eleitoral, a distribuição de camisetas, bonés, canetas, chaveiros, brindes e afins, assim como de qualquer outro bem que possa proporcionar vantagens ou utilidades ao eleitor.
É importante ressaltar que o projeto pune aquele que simular a prática de tais crimes com detenção e multa, e, se candidato, à perda do registro.
A Lei nº 9.504/97 não veda nem a produção, nem o uso de materiais de campanha, apenas sua distribuição no dia da votação.
c) showmício
A realização de showmício ou evento similar tornar-se-ia vedada. É o que consta do Projeto de Lei nº 275/2005:
Art. 39.. .....................................................................................
§ 9º. É proibida a apresentação, remunerada ou não, de artistas com o fim de animar comícios e reuniões eleitorais.
Apenas a restrição de comício é feita na Lei nº 9.504/97, permitindo-se a contratação de artistas para eventos eleitorais.
8. Condutas Vedadas
Propôs-se alterar e acrescentar algumas condutas vedadas pela Lei nº 9.504/97, que passaria a ter a seguinte redação:
Art. 35-A. É vedada a divulgação de pesquisas eleitorais, por qualquer meio de comunicação, a partir do décimo quinto dia anterior até as dezoito horas do dia do pleito.
Art. 43. É vedada a divulgação na imprensa escrita de propaganda eleitoral de candidato, partido ou coligação.
Parágrafo único. A inobservância do disposto neste artigo sujeita os responsáveis pelos veículos de divulgação e os partidos, coligações ou candidatos beneficiados a multa no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais) ou equivalente ao da divulgação da propaganda paga, se este for maior.
Ao se converter no Projeto de Lei nº 275/2005, a conduta do art. 43 foi assim descrita:
Art. 43. É permitida, até a antevéspera das eleições, a divulgação paga, na imprensa escrita, de propaganda eleitoral, no espaço máximo, por edição, para cada candidato, partido ou coligação, de um oitavo de página de jornal padrão e um quarto de página de revista ou tablóide.
O Projeto de Lei nº 275/2005 manteve as condutas vedadas às emissoras de rádio e televisão, tal como descritas no art. 45 da Lei nº 9.504/97, com a ressalva supracitada de referência quanto à data de início da propaganda, adiando-a para 1º de Agosto do ano eleitoral.
A redação atribuída ao art. 54 da Lei nº 9.504/97 refere-se à propaganda feita em rádio e televisão, sendo punível com a suspensão de acesso do candidato infrator ao horário eleitoral gratuito por dez dias:
Art. 54. Os programas de rádio e de televisão e as inserções a que se refere o art. 51 serão gravados em estúdio e deles somente poderão participar o candidato e filiados ao seu partido, sendo vedadas as gravações externas, montagens ou trucagens, computação gráfica, desenhos animados, efeitos especiais e conversão para vídeo de imagens gravadas em películas cinematográficas.
No art. 73 constam as condutas vedadas aos agentes públicos:
Art. 73.. ........................................................................................
VI - nos seis meses que antecedem o pleito:
IX - estabelecer, no ano da eleição, convênio em que sejam partes a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para a execução de obras não detalhadas na Lei Orçamentária.
§ 3º. As vedações das alíneas b e c do inciso VI do caput aplicam-se a todos os agentes públicos, ainda que a respectiva esfera administrativa não tenha cargos em disputa na eleição.
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e em execução, casos em que o Ministério Público promoverá o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.
As condutas vedadas pela Lei nº 9.504/97 manter-se-ão intactas para o processo eleitoral de 2006. Assim, a diminuição de gastos eleitorais com propaganda fica adiada para as eleições vindouras.