4. CONTRATO ADMINISTRATIVO E DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
4.1 Crédito Orçamentário E Dotação Orçamentária
A ausência de vinculação entre a duração do contrato e a vigência do crédito orçamentário respectivo, não se confunde com a questão da reserva da dotação orçamentária, pois esta significa que a execução do contrato está amparada pela existência de saldo na dotação respectiva para efetuar o pagamento do preço ajustado. A dotação é reservada antes da contratação para fins de atendimento à Lei de Licitações e à Lei de Responsabilidade Fiscal.
A vinculação dos prazos de duração dos contratos administrativos celebrados em função de um processo de licitação à vigência dos respectivos créditos orçamentários está prevista expressamente no caput do artigo 57, da Lei 8.666/93.
Esta regra vem dar efetividade à norma constitucional inscrita no § 1º, do art. 167, da Carta Magna, segundo a qual não se iniciará investimento público com execução além da vigência do crédito financeiro, salvo inclusão no Plano Plurianual ou expressa previsão legal. A norma visa assegurar a correlação das atividades estatais com o planejamento orçamentário.
Já a reserva de dotação orçamentária revela ser o procedimento através do qual o Poder Público assegura dispor do numerário necessário e suficiente para suportar os custos do contrato celebrado. Se não há dotação orçamentária, não se pode contratar, prorrogar ou renovar contrato, assim como se o saldo da dotação orçamentária do Poder Público para aquela rubrica esgota-se totalmente (não há mais dinheiro em caixa do Governo para suportar aquela despesa) a Administração deve rescindir unilateralmente o contrato, esteja ele em que situação estiver.
Assim, não há fundamento jurídico para entender-se que o caput do artigo 57 determina o final antecipado do contrato quando a dotação orçamentária inicialmente reservada se esgota. A regra tem correlação com a vigência do crédito orçamentário e não com o saldo de dotação reservado antes da contratação.
4.2 Controvérsias Acerca Da Dotação Orçamentária
A Administração Pública não pode licitar sem – previamente – atestar a existência de verba para arcar com os custos decorrentes do contrato. Assim, no processo de licitação, o setor competente certifica a existência de dotação financeira específica para cobrir as despesas calculadas para a contratação, que correspondem ao valor global ajustado no certame, podendo, terminar o saldo antes do fim da vigência do contrato ou sobrar saldo na dotação - quando a previsão de gastos não se confirma inteiramente. Pode, ainda, ocorrer o esgotamento completo dos recursos para pagamento do contrato.
Trataremos a seguir dessas três situações sob a ótica dos contratos de prestação de serviços contínuos por prazo determinado.
a)Fim do saldo antes do fim do prazo do contrato
Nos contratos administrativos de prestação de serviços contínuos por prazo determinado, ocorre freqüentemente da previsão inicial de gastos com o contrato não se concretizar, pois o diferimento do contrato no tempo permite que o valor nominal previamente estabelecido sofra com diversas variações próprias deste tipo de objeto.
A quantia reservada para atender a esse tipo de contratação poderá não coincidir com a despendida até o final do contrato por diversas razões.
Se o término da dotação ocorrer antes de findo o contrato, isto implica a necessidade da Administração resguardar nova quantia da dotação para assegurar o cumprimento da obrigação principal assumida, ou seja, implica uma suplementação da dotação inicial através de nova reserva de recursos.
Não nos parece correto pensar que o término do saldo da dotação inicial acarreta o final antecipado do contrato administrativo. Pelo contrário, se a dotação terminar antes de findo o período contratual, não há razão para que o ajuste do contrato de trato sucessivo não culmine no seu termo final, basta que a Administração providencie a suplementação de saldo.
Assim, verifica-se ser inviável para a Administração, sem alterar unilateralmente o contrato, sujeitando-se às conseqüências disto decorrentes, antecipar o termo final de um contrato de prestação de serviço por prazo determinado em virtude do fim da reserva de dotação orçamentária, pois o objeto do contrato inclui seu período de vigência, e a falta de saldo reservado deve ser suprida pela suplementação não pela antecipação do término do prazo pactuado.
b)Esgotamento de saldo na vigência do contrato
A ausência de saldo na dotação não deve ser confundido como o esgotamento da mesma. Quando esgotam-se os recursos e o Estado não dispõe mais de verba para suportar as despesas oriundas do contrato, deve rescindir unilateralmente a avença. Neste caso, haverá redução da duração do contrato que será finalizado antecipadamente, obrigando a Administração a indenizar os prejuízos do Contratado, pois nos contratos de prestação de serviços contínuos por prazo determinado as partes obrigam-se a manter o pacto até o termo final estipulado.
c)Excesso de saldo após o fim do prazo do contrato
Por outro lado, se ao término do contrato houver saldo na dotação, isto não implica prorrogar-se o contrato até o final da reserva ou mesmo realizar uma contratação direta para utilizar o restante dos recurso. O que deverá ocorrer é a desvinculação do numerário eventualmente excedente da despesa para que possa ser redestinado.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por fim, é possível concluir que, acertadamente o legislador elencou no art. 57, da Lei 8.666/93 os casos em que a duração do contrato administrativo não está vinculada à vigência dos créditos orçamentários.
De outro lado, restaram explicitadas as implicações acerca do término da reserva de dotação orçamentária antes de findo o contrato, do seu esgotamento e do excesso após o término do prazo contratual. Sendo que, resumidamente, no primeiro caso, a Administração deverá promover a suplementação do saldo, dando continuidade ao contrato até o final do prazo pactuado; no segundo, deverá finalizar o contrato antecipadamente e indenizar o Contratado; e, no terceiro, deverá desvincular o recurso sobejante da despesa do contrato findo e liberá-lo para ser redestinado.
Tais soluções, em nossa opinião, acompanham, inclusive, a visão do Estado gerencial e oportunizam que a fiscalização pelo Tribunal de Contas efetivamente exija da gestão dos contratos administrativos a realização do princípio, antes de tudo, da legalidade, seguido dos princípios da eficiência e economicidade. Afinal, utilizando as palavras do professor Luciano Ferraz, em seu livro Controle da administração pública, p. 177, "nas auditorias privadas buscam-se a eficiência e eficácia a qualquer custo; nas públicas deve-se buscá-las, mas ao custo do respeito ao princípio da legalidade."
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FERRAZ, Luciano de Araújo. Controle da administração pública. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999.
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 5a. ed., São Paulo: Saraiva, 2000.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos. 5ª ed., São Paulo: Dialética, 1998.
MENDES, Renato Geraldo. Lei de licitações e contratos anotada. 4ª ed., Porto Alegre: Síntese, 2002.
MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. São Paulo: Saraiva, 1999.
ROSA, Márcio Fernando Elias. Direito administrativo. 3ª ed., São Paulo: Saraiva, 2002.