Montesquieu já escrevia em O Espírito das Leis que quando os princípios do governo estão sãos, mesmo as más leis têm o efeito das boas, mas por outro lado, quando estes princípios estão corrompidos, até as melhores leis tornam-se más e se voltam contra a própria sociedade, pois a força do princípio carrega tudo. É neste sentido que vemos a Lei nº 11.300, de 10 de maio de 2006, chamada de "minirreforma eleitoral". Preocupam as alterações que traz, pois se de um lado foram elaboradas com o objetivo de conter os gastos e o excesso de recursos publicitários envolvidos nas eleições, de outro, tolhe a possibilidade de novos interessados exporem suas propostas para participar do processo político.
Ora, reduzindo-se a possibilidade do exercício da propaganda eleitoral, sairão fortalecidos aqueles que já estão no poder _ isso mesmo, os mesmos signatários desta Lei _ que permanecem munidos de suas "ferramentas do mandato", que sob o pretexto de indispensáveis à representação, são inegavelmente capazes de proporcionar inúmeros benefícios eleitorais: exposição freqüente na mídia, possibilidade da apresentação das famigeradas emendas ao orçamento para beneficiar comunidades específicas (leia-se, redutos eleitorais), verba oficial para viagens, uso da gráfica oficial para seus impressos de "prestação de conta", além da própria máquina do gabinete com diversos funcionários a disposição para atender os eleitores. Tudo isso se constitui numa gorda vantagem que os atuais detentores de mandato possuem em relação àqueles que estão do lado de fora. O panorama revela um handicap invejável nas mãos dos parlamentares, o que num ambiente democrático, significa uma afronta ao princípio da isonomia, que por sinal encontra-se repetido inúmeras vezes em nossa Constituição. Diante deste quadro, pensamos se não seria o momento de ser revisto o instituto da reeleição? E falamos não somente em relação ao Poder Executivo, mas também do Legislativo. Contudo, conforme proferiu Adilson Abreu Dallari em encontro do Instituto de Direito Político e Eleitoral, "há muita coisa que é preciso mudar, mas quem pode mudar não tem interesse".
Por estas razões, iremos acompanhar as conseqüências destas mudanças com certa apreensão. Seriam elas realmente salutares ao sistema de democracia em vigor, ou estaríamos de forma bastante sutil cada vez mais fortalecendo as oligarquias presentes? Repetindo novamente as palavras de Abreu Dallari no referido encontro: "no sistema eleitoral e partidário continuamos a ter os mesmos problemas da ditadura, só que agora, as regras são amoldadas para favorecer a maioria de quem já está no governo."
A despeito desta crítica inicial, reconhecemos, porém, que a recente Lei traz alguns dispositivos positivos. Iremos a seguir analisar pontualmente as mudanças ocorridas e comentando as principais modificações, mas vale ressaltar que estaremos apenas dando a primeira palavra sobre institutos novos que ainda não foram enfrentados pelos tribunais e os grandes doutrinadores.
Responsabilidade :
A Lei 11.300/06 inicia alterando o art. 20 da Lei 9.504/97 que passa a estabelecer a responsabilidade solidária do chamado tesoureiro de campanha, ou seja, a pessoa designada pelo candidato para fazer a administração financeira de sua campanha. Se existir esta pessoa, será, juntamente com o candidato, responsável pela veracidade das informações financeiras e contábeis da campanha, devendo ambos assinar a respectiva prestação de contas. Anteriormente, o único responsável era o candidato.
Utilização da conta de campanha:
Já nas eleições passadas era obrigatório para cada candidato possuir uma conta específica para a movimentação dos recursos financeiros da campanha. A partir de agora, é obrigatório que esta conta funcione como o único instrumento para a movimentação financeira da campanha. O uso de recursos financeiros para pagamentos de gastos eleitorais que não provenham desta conta específica implicará a desaprovação da prestação de contas do partido ou candidato; comprovado abuso de poder econômico, será cancelado o registro da candidatura ou cassado o diploma, se já houver sido outorgado.
As Doações:
Outro tema importante tratado na minirreforma foi a questão das doações de campanha, as quais tiveram destacada influência como foco da corrupção na política. Enquanto ainda não temos um mecanismo eficiente de financiamento público para campanhas eleitorais, permanecemos com este inseguro sistema de financiamento privado, passando o legislador a regulá-lo cada vez com maior rigor e detalhamento.
As doações de recursos financeiros somente poderão ser efetuadas na conta do partido ou do candidato especificamente para a campanha eleitoral. As doações de pessoas jurídicas passam a ser permitidas somente por meio de cheques cruzados e nominais ou transferência eletrônica de depósitos. Somente para as pessoas físicas permanece a possibilidade de doação em dinheiro, mas o depósito em espécie deve ser devidamente identificado até o limite de dez por cento dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior à eleição.
A Lei 11.300/06 ainda acrescentou mais quatro incisos ao art. 24, que relaciona as pessoas jurídicas impossibilitadas de doar a partidos e candidatos, incluindo quatro novas hipóteses. Ficam impedidas, além das figuras já previstas, as entidades beneficentes e religiosas, as entidades esportivas que recebam recursos públicos, as organizações não-governamentais que recebam recursos públicos e as organizações da sociedade civil de interesse público.
Não podemos deixar de observar que a nova Lei ao proibir o recebimento de recursos das organizações não-governamentais não definiu precisamente o que seja "organização não-governamental", ficando uma "norma em aberto", que precisará ser analisada pelo juiz no caso concreto. Na verdade é um termo utilizado comumente pelas entidades do terceiro setor que atuam paralelamente ao Estado prestando serviços sociais, mas que tecnicamente, do ponto de vista legal, não existem juridicamente. O que existe, e é claramente previsto pelo Código Civil, são as associações ou fundações, nada mais. Organização não-governamental pode ser entendida então como qualquer órgão não pertencente à organização do Estado. Neste caso, estarão incluídos inclusive os próprios partidos políticos, que por sinal recebem recursos públicos (fundo partidário).
Por fim, vale citar outra falha do texto da Lei: organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP) não é pessoa jurídica, ou seja, não se trata de um ente personalizado. É sim uma qualificação conferida a determinadas associações ou fundações, desde que preencham certos requisitos e obtenham a aprovação do órgão competente. Melhor seria se no dispositivo constasse "associações ou fundações que estiverem qualificadas como organização da sociedade civil de interesse público".
Doações feitas por candidatos:
Ao artigo 23 da Lei 9.504/97, que trata das doações recebidas para a campanha, a Lei 11.300/06 incluiu um parágrafo § 5º, tratando de assunto diverso: a doação feita por candidato. Este novo parágrafo, embora notadamente mal situado no texto da Lei, passa a vedar uma atividade que realmente é nociva à lisura da disputa eleitoral. Trata-se das "caridades eleitoreiras", ou como melhor define o legislador "quaisquer doações em dinheiro, bem como de troféus, prêmios, ajudas de qualquer espécie feitas por candidato, entre o registro e a eleição, a pessoas físicas ou jurídicas". O candidato que comprovadamente realizar estas práticas responderá por abuso do poder econômico.
Divulgação das Contas pela Internet:
A Lei 11.300/06 criou mais uma exigência no que se refere à prestação de contas. Os partidos políticos, as coligações e os candidatos passam a ser obrigados, durante a campanha eleitoral, a divulgar, pela rede mundial de computadores (internet), nos dias 6 de agosto e 6 de setembro, relatório discriminando os recursos em dinheiro ou estimáveis em dinheiro que tenham recebido para financiamento da campanha eleitoral, e os gastos que realizarem, em sítio criado pela Justiça Eleitoral para esse fim, exigindo-se a indicação dos nomes dos doadores e os respectivos valores doados somente na prestação de contas final de que tratam os incisos III e IV do art. 29 desta Lei.
Trata-se na verdade de um relatório parcial das atividades financeiras, que possibilitará a todos a acompanhar a movimentação de recursos pelos candidatos antes do dia da eleição. Iniciativa moderna, que trará mais transparência ao pleito. Resta saber como funcionará na prática, principalmente nas eleições municipais, onde possivelmente existe um grande número de candidatos a vereador que desconhecem as facilidades proporcionadas pela informática moderna.
Registro dos Gastos Eleitorais:
Como conseqüência das alterações realizadas pela Nova Lei, mudou-se a relação de gastos eleitorais sujeitos a registro. O art. 26 da Lei 9.504/97 foi neste aspecto bastante modificado, apresentando atualmente a seguinte redação:
"Art. 26 - São considerados gastos eleitorais, sujeitos a registro e aos limites fixados nesta Lei: (Redação dada pela Lei nº 11.300, de 2006)
I - confecção de material impresso de qualquer natureza e tamanho;
II - propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer meio de divulgação, destinada a conquistar votos;
III - aluguel de locais para a promoção de atos de campanha eleitoral;
IV - despesas com transporte ou deslocamento de pessoal a serviço das candidaturas;
IV - despesas com transporte ou deslocamento de candidato e de pessoal a serviço das candidaturas; (Redação dada pela Lei nº 11.300, de 2006)
V - correspondência e despesas postais;
VI - despesas de instalação, organização e funcionamento de Comitês e serviços necessários às eleições;
VII - remuneração ou gratificação de qualquer espécie a pessoal que preste serviços às candidaturas ou aos comitês eleitorais;
VIII - montagem e operação de carros de som, de propaganda e assemelhados;
IX - produção ou patrocínio de espetáculos ou eventos promocionais de candidatura;
IX - a realização de comícios ou eventos destinados à promoção de candidatura; (Redação dada pela Lei nº 11.300, de 2006)
X - produção de programas de rádio, televisão ou vídeo, inclusive os destinados à propaganda gratuita;
XI - pagamento de cachê de
artistas ou animadores de eventos relacionados a campanha eleitoral;
(Revogado pela Lei nº 11.300, de 2006)
XII - realização de pesquisas ou testes pré-eleitorais;
XIII - confecção, aquisição e distribuição de camisetas, chaveiros e outros brindes de campanha; (Revogado pela Lei nº 11.300, de 2006)
XIV - aluguel de bens particulares para veiculação, por qualquer meio, de propaganda eleitoral;
XV - custos com a criação e inclusão de sítios na Internet;
XVI - multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infração do disposto na legislação eleitoral.
XVII - produção de jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006)"
Coibição das Irregularidades:
Diante da indignação generalizada com as irregularidades envolvendo políticos e a arrecadação de recursos em campanha, a nova Lei estabeleceu um mecanismo pelo qual é possível que a Justiça Eleitoral casse o registro do candidato ou o diploma do candidato já empossado, caso fique comprovada a captação ou gastos ilícitos de recursos para fins eleitorais.
De acordo com o novo art. 30-A da Lei 9.504/97, recém-incluído, qualquer partido político ou coligação poderá representar à Justiça Eleitoral relatando fatos e indicando provas e pedir a abertura de investigação judicial para apurar condutas em desacordo com as normas relativas à arrecadação e gastos de recursos. Nesta apuração, aplicar-se-á o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar nº 64/90. Comprovados captação ou gastos ilícitos de recursos, para fins eleitorais, será negado diploma ao candidato, ou cassado, se já houver sido outorgado.
Pesquisas eleitorais:
O TSE rejeitou o novo dispositivo 35-A que proibia a divulgação das pesquisas desde os quinze dias anteriores ao pleito. Foi considerado inconstitucional, pois viola direitos constitucionais que asseguram a plena liberdade de informação.
Proibição da Propaganda em Bens Públicos:
O art. 37 da Lei 9.504/97, que anteriormente permitia a colocação de faixas e estandartes nos bens públicos, teve agora sua redação alterada de forma que se tornou proibida a veiculação de qualquer tipo de propaganda nesses espaços.
Boca de Urna:
A boca de urna é uma das mais tradicionais práticas de propaganda utilizada nas campanhas eleitorais. Esta atividade eleitoral de última hora, porém, não foi bem vista pelo legislador. A nova redação imposta à Lei das Eleições veda expressamente a arregimentação do eleitor ou a propaganda de boca de urna. Além disso, proíbe também a divulgação de qualquer espécie de propaganda de partidos políticos ou de seus candidatos, mediante publicações, cartazes, camisas, bonés, broches ou dísticos em vestuário, prática esta que era chamada anteriormente de "boca de urna silenciosa" e era aceita pela Justiça Eleitoral.
Distribuição de brindes:
Fica proibida na campanha eleitoral a distribuição de brindes, ou seja, a confecção, utilização, distribuição por comitê, candidato, ou com a sua autorização, de camisetas, chaveiros, bonés, canetas, brindes, cestas básicas ou quaisquer outros bens ou materiais que possam proporcionar vantagem ao eleitor. Entretanto, conforme consulta respondida recentemente pelo Tribunal Superior Eleitoral, não estão incluídos nesta categoria os adesivos, bandeirolas e flâmulas de propaganda eleitoral.
Showmícios:
Tornou-se proibida a realização de showmício e de evento assemelhado para promoção de candidatos, bem como a apresentação, remunerada ou não, de artistas com a finalidade de animar comício e reunião eleitoral. Tal como diz o advogado Ricardo Penteado em artigo, esta proibição vai provocar burlas caricaturais: proibidos os showmícios, mas não se pode impedir que um partido lance um cantor como candidato e ele cante nos comícios.
Outdoors:
Fica também proibido o uso do outdoor em campanhas eleitorais. A Lei das Eleições modificada veda expressamente a propaganda eleitoral mediante outdoors, sujeitando-se a empresa responsável, os partidos, coligações e candidatos à imediata retirada da propaganda irregular e ao pagamento de multa. O art. 42 da Lei 9.504/97 que regulava minuciosamente o uso do outdoor foi revogado pela Lei 11.300/06. Continua permitida a pintura em muros de propriedades particulares. E em relação aos painéis (ou placas) colocados em propriedades particulares? O Tribunal Superior Eleitoral os permitiu, desde que não ultrapassem o tamanho de 4 metros quadrados, ou seja, com a proporção cinco vezes menor que o outdoor, que possui em média dimensão de 20 metros quadrados.
Propaganda na Imprensa:
Em relação à propaganda na imprensa, foi imposta uma restrição temporal. Era anteriormente permitida até o dia da eleição, inclusive. Agora, somente é permitida até a antevéspera das eleições. Ao nosso ver, esta alteração terá efeito mínimo, pois é uma modalidade de propaganda eleitoral com impacto limitado, atingindo um público mais específico. Grande parte do eleitorado ainda decide o seu voto nas ruas.
Programa apresentado ou comentado por candidato:
Outra novidade da Lei 11.300/06 foi a mudança da data a partir da qual é vedado às emissoras de rádio e televisão transmitir programa apresentado ou comentado por candidato escolhido em convenção.
Os apresentadores que desfrutavam anteriormente de um período diferenciado (a restrição compreendia de 1º de agosto até as eleições), passam agora a ter que encerrar suas atividades no rádio ou televisão a partir do resultado da convenção, que devem ocorrer em junho. Vemos com bons olhos este afastamento do candidato apresentador ou comentarista, uma vez que a atividade se constitui no chamado "abuso do poder mídia", e que interfere substancialmente na vontade do eleitor.
Distribuição do Tempo do Horário Eleitoral:
Dois terços do tempo destinado ao programa eleitoral gratuito é distribuído proporcionalmente ao número de deputados que cada agremiação partidária possua na Câmara dos Deputados. Com a alteração, para efeito deste cálculo do tempo a que cabe a cada partido (ou coligação) será considerado o resultante da eleição e não mais, como era no regime anterior, no momento do início da legislatura. Corrige-se, portanto uma distorção, pois o deputado eleito por um partido poderia mudar de sigla neste interregno até o início da legislatura, o que de certa forma, era injusto para com o partido pelo qual concorreu. Esta regra, porém, ainda não valerá para as eleições 2006. O Tribunal Superior Eleitoral entendeu este dispositivo inaplicável, pois interfere diretamente no processo eleitoral, mas passa a valer a partir de 2008.
Doação de bens e valores pela Administração Pública:
A Lei 11.300/06 inclui um § 10 ao art. 73 de Lei das Eleições dispondo que "no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa."
A leitura do dispositivo mostra que, salvo melhor juízo, o legislador procurou endurecer de um lado e enfraquecer de outro, o que não deixa de ser incongruente, injusto e contraditório, pois proporciona um verdadeiro incentivo ao "clientelismo oficial" ao permitir que os governos pratiquem a distribuição de bens, valores ou benefícios em anos eleitorais, mesmo que de caráter nitidamente assistencialista e com forte influência no processo eleitoral. As únicas exigências são de que a distribuição seja classificada como "programa social", tenha o embasamento de uma lei e já esteja em execução orçamentária no exercício anterior.
Esta prática aliás, a partir da possibilidade da reeleição dos chefes do poder executivo, subitamente ganhou uma atenção especial dos governantes, constituindo-se muitas vezes em "carro-chefe" das administrações públicas e é tratada com esmero pelos marqueteiros de plantão. Estas atividades assistencialistas são sem dúvida ótimas para os governantes, uma vez que tornam a população eternamente dependente dos governos. Não é raro vermos atualmente certos governantes que, para esconder a corrupção de seu governo, passam a corromper o povo.
Conclusões:
Esta Lei 11.300/06, como é de conhecimento geral, surgiu em decorrência do episódio conhecido como "escândalo do mensalão". No propósito de apresentar uma solução ao esquemas de corrupção nas campanhas eleitorais foi elaborada "às pressas", sem o devido amadurecimento que o tema exigia. Pertence ao grupo das leis feitas por imposições de grupos, ditadas por circunstâncias momentâneas e aprovadas por votos de liderança sem a devida discussão.
Nesta reforma objetivou-se, sobretudo, diminuir as fontes de despesas das campanhas eleitorais e coibir maior rigor as práticas financeiras irregulares. Contudo, nem sempre o rigor previsto tem se mostrado intimidatório, pois o que realmente intimida é a certeza de punição, o que infelizmente não tem acontecido em nosso País, onde a impunidade tem sido um verdadeiro estímulo às falcatruas eleitorais e os candidatos se sentem cada vez mais "protegidos" pela inoperância dos órgãos incumbidos de aplicar a lei.