Em nossos dias, o direito fundamental à educação constitui interesse social, indisponível, público e subjetivo (arts. 6º, caput, 205 e 208, III, e § 1º, da Constituição Federal; art. 53. do Estatuto da Criança e do Adolescente).
A repercussão desses conceitos para as pessoas com deficiência somente pode ser melhor compreendida mediante o estudo da evolução histórica do seu direito à educação e à participação na sociedade.
Nos primórdios, vigorava a total exclusão, quando as pessoas com deficiência simplesmente não tinham acesso ao ensino.
A partir do momento em que começou a se falar em “educação especial”, é importante ressaltar que esse termo genérico pode ser utilizado para se referir a pelo menos três etapas históricas diferentes.
Primeiro, veio a fase de segregação, em que as pessoas com deficiência passaram a ter acesso à educação mas permaneciam “invisíveis”, pois eram direcionadas para escolas especializadas, substitutivas do sistema de ensino regular. Nessa época, ainda vigorava o “modelo clínico de deficiência, em que a condição física, sensorial ou intelectual da pessoa, caracterizava-se como obstáculo a sua integração social, cabendo à pessoa com deficiência, adaptar-se às condições existentes na sociedade.” 1
Depois, surgiu o modelo de integração, que passou a aceitar alguns indivíduos nas escolas regulares, mas em classes especializadas. Ou seja, “os ambientes e as atitudes de toda a sociedade seguiam inalterados e apenas as pessoas com deficiência ‘selecionadas’ por especialistas de diferentes áreas podiam ser ‘integradas’ aos ambientes sociais comuns a todos” 2. “O modelo da integração é baseado na busca pela ‘normalização’. Nega-se a questão da diferença. A integração admite exceções, uma vez que é baseada em padrões, requisitos, condições.” 3
Por fim, o paradigma contemporâneo determina a inclusão das pessoas com deficiência no sistema de educação assegurado a todos. Agora, “à sociedade cabe promover as condições de acessibilidade, a fim de possibilitar às pessoas com deficiência viverem de forma independente e participarem plenamente de todos os aspectos da vida.” 4
Modernamente, a deficiência não é mais um problema a ser afastado, mas uma condição a ser acolhida: “a condição de deficiência passou a ser compreendida como algo essencialmente oriundo do contexto social. A deficiência deixa, portanto, de ser um problema exclusivamente do sujeito e passa a ser uma questão de acessibilidade e de quebra de barreiras sociais preexistentes a esse sujeito e que precisam ser removidas.” 5
No âmbito educacional, as escolas é que precisam se preparar para receber todos os indivíduos em suas turmas regulares: “[...] a educação inclusiva é incondicional . Uma escola inclusiva é uma escola que inclui a todos, sem discriminação, e a cada um, com suas diferenças, independentemente de sexo, idade, religião, origem étnica, raça, deficiência. Uma escola inclusiva é aquela com oportunidades iguais para todos e estratégias diferentes para cada um, de modo que todos possam desenvolver seu potencial. Uma escola que reconhece a educação como um direito humano básico e como alicerce de uma sociedade mais justa e igualitária.” 6
Em vez de exigir que a pessoa seja adequada aos meios, o objetivo da inclusão escolar é eliminar obstáculos à participação das pessoas diversas na sociedade.
BRASIL: DE 1978 À CONVENÇÃO DE NOVA YORK
Ao longo das últimas décadas, pode-se identificar como a educação vem evoluindo para alcançar as pessoas com deficiência em nosso país.
Sob o regime jurídico anterior, a Emenda Constitucional nº 12, de 1978 7, assegurava às pessoas com deficiência o direito à “educação especial e gratuita”. Contudo, na época, ainda prevaleciam os modelos paralelos, substitutivos do ensino regular, por meio de escolas especializadas (segregação) ou de classes especializadas (integração).
A Constituição Federal de 1988 assegurou a matrícula das pessoas com deficiência na “rede regular de ensino”, com a oferta transversal de “atendimento educacional especializado”:
Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;
Sem dúvida, a constitucionalização do modelo inclusivo abriu caminho para a superação de barreiras semânticas e culturais. “Esses termos, ‘atendimento educacional especializado’ e ‘educação especial’ , constitucionalmente, não são sinônimos . Se nosso legislador constituinte quisesse referir-se à ‘educação especial’ no art. 208, III, teria repetido essa expressão que constava na Emenda Constitucional nº 01, de 1969, no Capítulo ‘Do Direito à Ordem Econômica’. Lá sim era garantido ‘aos deficientes o acesso à educação especial’, não na atual Constituição.” 8
Apesar da clara oficialização do modelo inclusivo, o uso do verbete “preferencialmente” no texto constitucional ensejou interpretações conservadoras de que se trataria de mera faculdade estatal.
Porém, as resistências à implementação do modelo inclusivo vêm sendo gradativamente afastadas por reforços jurídicos subsequentes.
Em 2008, o Ministério da Educação lançou a Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva (PNEEPEI), que firmou as linhas gerais para a implantação da inclusão escolar no Brasil, mediante a matrícula no ensino regular e a oferta de atendimento educacional especializado. “Isso foi o início do acerto de uma dívida histórica com as pessoas com deficiência, cuja educação havia sido terceirizada pelo Estado.” 9
No mesmo ano, o Decreto n° 6.571/2008 determinou que os alunos com deficiência sejam matriculados no ensino regular e também recebam atendimento educacional especializado “de forma complementar ou suplementar à formação dos alunos no ensino regular” (art, 1º, caput e § 1º), tendo por fim “garantir a transversalidade das ações da educação especial no ensino regular” (art. 2º, II).
As “escolas especializadas” passaram a exercer, quando muito, papel complementar ou suplementar ao ensino regular, perdendo protagonismo e verbas públicas. Previsivelmente, a mudança “desagradou as instituições que mantinham escolas especiais, uma vez que o Estado brasileiro havia decidido investir recursos não apenas nas instituições privadas, mas também na inclusão escolar pública.” 10
A evolução legislativa culminou na Convenção Internacional de Nova York sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, que representa o ápice da normatividade mundial sobre educação inclusiva e não deixa dúvidas sobre a obrigatoriedade do sistema educacional inclusivo, sem comportar exceções de qualquer natureza.
A norma convencional foi assinada em 2006, aprovada pelo Congresso Nacional em 2008 (Decreto Legislativo nº 186/2008) e internalizada com força constitucional a partir de sua promulgação pela Presidência da República em 2009 (Decreto nº 6.949/2009).
Foi a primeira11 norma internacional de direitos humanos a ser promulgada no Brasil com força de emenda constitucional – conforme o art. 5º, § 3º, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 45/2004:
Art. 5º. [...] § 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.
Acima de qualquer dúvida, a referida Convenção é um ato complexo equivalente a emenda constitucional, sendo uma norma formal e materialmente constitucional. “Estamos diante de algo equivalente a uma emenda à Constituição. Portanto, ele deve vincular o legislador infraconstitucional, a Administração Pública e todos os cidadãos. Pretender dar um tratamento de norma ordinária a uma emenda constitucional é um grave erro de interpretação . Portanto, quando se fala em tais normas, estamos falando em valores que devem permear toda a legislação infraconstitucional, os atos governamentais, e deve interferir diretamente nas relações privadas, mesmo que não haja participação do Estado.” 12
Assim, encontra-se em pleno vigor norma constitucional que diz ser obrigatória a matrícula de pessoas com deficiência no sistema educacional geral: trata-se do artigo 24 da Convenção Internacional de Nova York sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, internalizado na forma do art. 5º, § 3º, da Constituição Federal:
“O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e
Considerando que o Congresso Nacional aprovou, por meio do Decreto Legislativo nº 186, de 9 de julho de 2008, conforme o procedimento do § 3º do art. 5º da Constituição, a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova York, em 30 de março de 2007; [...]
DECRETA: [...]
Artigo 24 – Educação
1. Os Estados Partes reconhecem o direito das pessoas com deficiência à educação. Para efetivar esse direito sem discriminação e com base na igualdade de oportunidades, os Estados Partes assegurarão sistema educacional inclusivo em todos os níveis, bem como o aprendizado ao longo de toda a vida [...]
2. Para a realização desse direito, os Estados Partes assegurarão que:
a) As pessoas com deficiência não sejam excluídas do sistema educacional geral sob alegação de deficiência e que as crianças com deficiência não sejam excluídas do ensino primário gratuito e compulsório ou do ensino secundário, sob alegação de deficiência;
b) As pessoas com deficiência possam ter acesso ao ensino primário inclusivo, de qualidade e gratuito, e ao ensino secundário, em igualdade de condições com as demais pessoas na comunidade em que vivem;
c) Adaptações razoáveis de acordo com as necessidades individuais sejam providenciadas;
d) As pessoas com deficiência recebam o apoio necessário, no âmbito do sistema educacional geral, com vistas a facilitar sua efetiva educação; [...]”
Nem mesmo uma nova emenda constitucional poderia abolir o sistema educacional inclusivo em todos os níveis, porque se trata de direito fundamental inserido em cláusula pétrea, nos termos do art. 60, § 4º, da Constituição Federal.
A missão de acolher e incluir as pessoas com deficiência foi dada às instituições do sistema regular de ensino, públicas ou privadas. O Supremo Tribunal Federal, em ação em controle concentrado de constitucionalidade (ADI 5.357), confirmou que a obrigação de matricular alunos com deficiência se estende às escolas particulares. Em seu voto condutor, o Ministro Edson Fachin esclareceu não se tratar de opção:
“Ou seja, à luz da Convenção Internacional sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência, e, por consequência, da própria Constituição da República, o ensino inclusivo em todos os níveis de educação não é realidade estranha ao ordenamento jurídico pátrio. Ao contrário, é imperativo que se põe mediante regra explícita.
Mais do que isso, dispositivos de status constitucional estabelecem a meta de inclusão plena, ao mesmo tempo em que se veda a exclusão das pessoas com deficiência do sistema educacional geral sob o pretexto de sua deficiência.” 13
Em suma, não há dúvidas de que o ordenamento constitucional exige tanto a obrigação de inclusão no ensino regular para todos, em todos os níveis, quanto a vedação de exclusão das pessoas com deficiência do sistema educacional geral.
BRASIL: DA CONVENÇÃO DE NOVA YORK ATÉ 2020
Exarado no âmbito do poder regulamentar do Poder Executivo federal, o Decreto nº 7.611/2011 ecoou de maneira geral a Convenção de Nova York, inclusive na “garantia de um sistema educacional inclusivo” e no direito à “não exclusão do sistema educacional geral” (art. 1º, I e III). Ademais, reafirmou que a educação especial deve ser transversal (art. 3º, II), atuando na escola como um todo e até fora dela, e que o atendimento educacional especializado deve atuar de forma “complementar ou suplementar” ao ensino regular (art. 4º).
Por outro lado, essa norma permitia o “apoio técnico e financeiro pelo Poder Público às instituições privadas sem fins lucrativos, especializadas e com atuação exclusiva em educação especial” (arts. 1º, VIII, e 8º).
A fim de esclarecer que o atendimento educacional especializado não poderia ser substitutivo do ensino inclusivo, mas somente complementar ou suplementar, o Ministério da Educação emitiu a Nota Técnica nº 62/2011:
“Considerando que a Constituição Federal ocupa o topo da hierarquia no ordenamento jurídico brasileiro, a legislação infraconstitucional deve refletir os dispositivos legais nela preconizados. Sabendo que a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência – ONU/2006 foi ratificada pelo Brasil, com força de Emenda Constitucional, por meio do Decreto n° 6.949/2009, seus princípios e compromissos devem ser assumidos integralmente, assim como, devem ser alterados os instrumentos legais que os contrapõem. Desta maneira, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 1996, o Decreto n° 5.626/2005 e o Decreto n° 7.611/2011 devem ser interpretados à luz dos preceitos constitucionais atuais. [...]
Identifica-se nesse contexto, uma ruptura com o modelo de educação especial substitutiva ao ensino regular, que encaminha estudantes considerados não aptos às classes e escolas especiais, separando-os dos demais. [...] O Decreto n° 7.611/2011 não retoma o conceito anterior de educação especial substitutiva à escolarização no ensino regular, mantendo o caráter complementar, suplementar e transversal desta modalidade, ao situá-la no âmbito dos serviços de apoio à escolarização, em seu art. 2º [...]. Nesse sentido, a modalidade de Educação Especial é parte integrante do ensino regular e não se constitui em sistema paralelo de educação.” 14
Incorporando a experiência, a Lei nº 12.764/2012 (Política Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista) foi sancionada com vetos a dois dispositivos que permitiam, ainda que excepcionalmente, o serviço educacional fora da rede regular de ensino, conforme justificou a Mensagem de Veto:
“Ao reconhecer a possibilidade de exclusão de estudantes com transtorno do espectro autista da rede regular de ensino, os dispositivos contrariam a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, internalizada no direito brasileiro com status de emenda constitucional. Ademais, as propostas não se coadunam com as diretrizes que orientam as ações do poder público em busca de um sistema educacional inclusivo, com atendimento educacional especializado nas formas complementar e suplementar.”
Vale reafirmar o conteúdo de Nota Técnica de 2013 da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão do Ministério Público Federal: “[...] para o alcance da inclusão escolar plena e com qualidade de todas as crianças e adolescentes com deficiência, [...] não há qualquer lógica em se manter indefinidamente a possibilidade de manutenção de ensino escolar segregacionista, em ambientes exclusivos e separados ”. 15
Também seguindo a linha constitucional, a Lei nº 13.146/2015, que institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Estatuto da Pessoa com Deficiência), reiterou a obrigatoriedade do “sistema educacional inclusivo em todos os níveis e modalidades” (arts. 27, caput, e 28, I), a promoção da “inclusão plena” (art. 28, II) e a “adoção de práticas pedagógicas inclusivas” (art. 28, X).
Nesse contexto, é por demais preocupante que, em paralelo às “escolas regulares inclusivas” (sic), o Decreto nº 10.502, de 30 de setembro de 2020, pretenda restabelecer os fracassados modelos de segregação em “escolas especializadas”, substitutivas à rede regular de ensino, e de integração em “classes especializadas” dentro dos estabelecimentos regulares, tais como definidas pelo seu art. 2º:
“Art. 2º. [...]
VI - escolas especializadas - instituições de ensino planejadas para o atendimento educacional aos educandos da educação especial que não se beneficiam, em seu desenvolvimento, quando incluídos em escolas regulares inclusivas e que apresentam demanda por apoios múltiplos e contínuos;
VII - classes especializadas - classes organizadas em escolas regulares inclusivas, com acessibilidade de arquitetura, equipamentos, mobiliário, projeto pedagógico e material didático, planejados com vistas ao atendimento das especificidades do público ao qual são destinadas, e que devem ser regidas por profissionais qualificados para o cumprimento de sua finalidade; [...]
X - escolas regulares inclusivas - instituições de ensino que oferecem atendimento educacional especializado aos educandos da educação especial em classes regulares, classes especializadas ou salas de recursos;”
Aliás, é sintomático que apenas as escolas regulares sejam adjetivadas como “inclusivas”, pois a inclusão não é um dever apenas de alguns estabelecimentos nem um direito somente de determinadas pessoas.
O novo regulamento traz de volta antigas práticas que evocam tristes memórias, ao focar na “definição de critérios de identificação, acolhimento e acompanhamento dos educandos que não se beneficiam das escolas regulares inclusivas” (art. 9º, III), assim como na influência no “processo de decisão da família ou do educando quanto à alternativa educacional mais adequada” (art. 3º, VI).
Ou seja, permite-se a pura e simples negação à pessoa com deficiência de seu direito à educação inclusiva, com base na atribuição à família de um suposto de direito de “decisão” entre as escolas regulares e as escolas ou classes especializadas:
“A frase ‘envolvimento do estudante e da família no processo decisório’ dá margem a múltiplas interpretações, inclusive a possibilidade de o estudante ser privado de pertencer à sociedade e exercer sua cidadania na escola comum. Nesse caso, configura uma discriminação por motivo de deficiência, uma vez que a decisão de não matricular na escola comum impede o reconhecimento, o gozo e o exercício de um direito humano fundamental, em igualdade de oportunidades com as demais pessoas. A parceria família/escola é fundamental, não obstante, processos decisórios não podem desconsiderar a personalidade jurídica da pessoa com deficiência, pois isso levaria à invisibilidade e à exclusão social.” 16
É inaceitável que o Estado, a pretexto de conferir “opções” às pessoas com deficiência, sirva ao propósito de quem deseja apartá-las do convívio social. Calham à espécie as palavras de Meire Cavalcante, que assim se contrapôs à insistência nos modelos educacionais já superados:
“Voltaríamos, com isso, ao modelo assistencialista da escola especial , ao modelo que permite que ‘um ser superior, especializado’ determine se uma criança ou um jovem é suficientemente cidadão (ou não) para estar numa escola comum [...], tentando perpetuar um modelo falido de escola especial , que se alinha mais a depósito de pessoas do que escola.” 17
Os integrantes dos movimentos pela inclusão escolar já denunciavam há muito tempo os riscos desse revisionismo cultural:
“Sabemos como as triagens acontecem e quais são as conseqüências da hierarquização de seres humanos. [...] Assim, repudiamos qualquer tentativa de incentivar a segregação de estudantes em espaços específicos [...]. Não há o que reformar! [...] A educação inclusiva é um meio potente para que as pessoas com deficiência tenham a possibilidade de ascensão social e econômica, de progredir nos estudos, de se inserirem em postos dignos de trabalho, de ter autonomia e de ter seu lugar respeitado na sociedade. A segregação escolar, que se quer ressuscitar, significa justamente o contrário: uma vida de dependência, de limitação e de lugar social, educacional e laboral determinado por outros. Esse retrocesso é reafirmar, como era no passado, que a educação poderá ser cerceada pela vontade de terceiros.” 18
Ao permitir que pessoas vulneráveis sejam sujeitas a triagem para o ingresso ou a permanência na escola regular, legitimam-se os sistemas paralelos de escolarização em detrimento da inclusão.
Pretende-se, na verdade, a extinção do modelo de inclusão, mediante a recriação de espaços paralelos de ensino, que já haviam sido banidos do ordenamento jurídico.
O direcionamento de alunos para classes e escolas especializadas afronta violentamente a ordem jurídica, que tem como pedra angular a Convenção de Nova York. Trata-se de norma discriminatória, flagrantemente inconstitucional, que tenta subjugar um direito fundamental ao alvedrio de um simples regulamento.