O efeito vinculante nas decisões do Supremo Tribunal Federal

Sumário: 1. Introdução; 2. Eficácia "erga omnes" vs efeito vinculante; 3. O efeito vinculante no controle concentrado; 3.1. Limites subjetivos; 3.2. Limites objetivos; 4. O efeito vinculante no controle difuso; 4.1. Suspensão pelo Senado; 4.2. Desobediência

1. Introdução

            O efeito vinculante foi introduzido no texto constitucional pela EC nº 3, em 17/03/93. Esta acrescentou o § 2º ao art. 102, estabelecendo este efeito apenas para as Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADC). Não obstante, a partir de então a jurisprudência do STF passou a conferi-lo também às Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI), em razão do caráter dúplice (ambivalente) destas ações.

            Com a edição da Lei nº 9.868, em 10/11/99 e, posteriormente, com o advento da EC. nº 45, de 31/12/2004, o efeito vinculante foi estendido expressamente à ADI. ^[01]

2. Eficácia "erga omnes" vs efeito vinculante

            Ab initio, faz-se necessário distinguir a eficácia "erga omnes" (força de lei) do efeito vinculante pois, apesar de serem institutos afins, não são idênticos. Segundo Gilmar Ferreira Mendes, a orientação que tem prevalecido é a de que o primeiro se refere à parte dispositiva da decisão, ao passo que o segundo, cujo objetivo é conferir maior eficácia às decisões do STF, assegura "força vinculante não apenas à parte dispositiva da decisão, mas também aos chamados fundamentos ou motivos determinantes". ^[02]

            No que se refere às normas paralelas, o efeito vinculante tem o condão de impedir a aplicação de uma lei do Estado B ou C se uma lei de conteúdo semelhante do Estado A for declarada inconstitucional. O mesmo já não ocorre com a eficácia "erga omnes". ^[03]

3. O efeito vinculante no controle concentrado

            3.1. Limites subjetivos

            O efeito vinculante ocorre apenas em relação ao Poder Executivo e aos demais órgãos do Poder Judiciário.

            Não atinge, portanto, o próprio STF que, em determinadas circunstâncias, poderá rever suas decisões. ^[04] Tampouco se aplica ao legislador que, em tese, poderá editar uma nova lei com conteúdo material idêntico ao do texto normativo declarado inconstitucional. ^[05]

            O embasamento desta concepção reside na própria idéia de Estado Democrático de Direito, segundo a qual não se pode impedir o legislador de aprovar, a qualquer momento, um novo projeto de lei. As circunstâncias momentâneas podem e devem ser melhoradas, o que significa fazer frente a uma interminável tarefa de adaptação às mudanças sociais e políticas mediante novas decisões. Para isso, é necessário que sejam mantidas abertas todas as vias concebíveis de solução. ^[06]

            Este entendimento tem ainda por finalidade preservar a relação de equilíbrio existente entre o tribunal constitucional e o legislador, evitando não apenas a sua redução a um papel subalterno, mas também a ocorrência do inconcebível "fenômeno da fossilização da constituição". ^[07]

            A redação dada ao parágrafo único do art. 28 da Lei n. 9.868/99 ("... e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal") e ao § 2º do art. 102 da Constituição ("... e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal") autoriza o entendimento de não vinculação do STF e do legislador.

            O desrespeito à eficácia vinculante autoriza o uso da reclamação, que poderá ser proposta por todos aqueles que forem atingidos pela decisão contrária ao entendimento firmado pelo STF. ^[08]

            3.2. Limites objetivos

            A jurisprudência do STF tem admitido a possibilidade de reconhecimento, em nosso sistema de fiscalização abstrata de constitucionalidade, do fenômeno da "transcendência dos motivos" que embasaram a sua decisão, proclamando que o efeito vinculante se projeta para além do dispositivo, estendendo-se à própria ratio decidendi. ^[09]

            Dessa forma, ocorreria uma transcendência sobre a parte dispositiva dos motivos que embasaram o aresto no âmbito do controle concentrado – seja em sede de liminar, seja na decisão de mérito –, assim como dos princípios por ele consagrados.

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            O fenômeno da transcendência reflete uma preocupação doutrinária com a força normativa da constituição – resultante de sua supremacia material e formal –, cuja preservação, em sua integralidade, necessita do reconhecimento de que a eficácia vinculante se refere não apenas à parte do dispositivo, mas estende-se também aos próprios fundamentos determinantes da decisão proferida pela Corte Suprema, especialmente quando consubstanciar uma declaração de inconstitucionalidade em sede de controle abstrato. ^[10]

4. O efeito vinculante no controle difuso

            Se, no controle concentrado, a extensão dos efeitos vinculantes aos motivos determinantes da decisão e aos princípios por ela consagrados não é exatamente uma novidade, o mesmo não se pode dizer da utilização desta técnica no controle difuso.

            Neste, os ministros do STF vêm aplicando tese fixada em precedente no qual se discutiu a inconstitucionalidade de lei emanada de ente federativo diverso daquele que elaborou a lei objeto do recurso extraordinário sob exame, impondo os fundamentos determinantes de um leading case até mesmo no controle de constitucionalidade de leis municipais. ^[11]

            Este procedimento está embasado no caput e no § 1º-A do artigo 557 do Código de Processo Civil que possibilita ao relator julgar monocraticamente recurso interposto contra decisão que esteja em confronto com súmula ou jurisprudência dominante da Corte Suprema.

            Ademais, a interpretação dada pelo STF possui especial relevância, na medida em que ele se constitui no "guardião da Constituição" (CRFB/88, art. 102, caput), a quem cabe dar a última palavra na descoberta do conteúdo e na fixação do alcance das normas constitucionais.

            4.1. Suspensão pelo Senado

            A extensão do efeito vinculante ao controle difuso impõe a necessidade de se rediscutir o papel do Senado na suspensão da execução de leis declaradas inconstitucionais em decisão definitiva do STF (CRFB/88, art. 52, X).

            Em artigo publicado na Revista de Informação Legislativa, parcialmente transcrito pelo Min. Celso de Mello na ADI nº 3.345-0/DF, Gilmar Ferreira Mendes defendeu a legitimidade de uma redefinição do papel do Senado no controle difuso, o qual passaria tão-somente a dar publicidade à decisão do STF, uma vez que esta já iria produzir efeitos gerais. ^[12]

            4.2. Desobediência

            À guisa de encerramento, vale observar que a desobediência à decisão do STF autoriza o uso da reclamação (CRFB/88, art. 102, I, l), cujo efeito será a cassação da decisão. Esta medida poderá ser intentada por qualquer pessoa – particular ou não – que tenha sido atingida na sua esfera jurídica por decisões de magistrados, tribunais ou da Administração Pública.

            Não obstante, cumpre-se advertir que só ocorre uma afronta ao efeito vinculante da "ratio decidendi", quando o provimento jurisdicional ou administrativo impugnado verse sobre a mesma questão jurídica, decidida em sentido oposto ao da decisão invocada como paradigma. Caso as situações sejam distintas, não é cabível a imposição da eficácia vinculante para além dos limites objetivos e subjetivos da ação na qual a decisão foi proferida. ^[13]

Notas

            CRFB/88, art. 102, § 2º. As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. (g.n.)

            "O Tribunal, embora salientando a necessidade de motivação idônea, crítica e consciente para justificar eventual reapreciação de uma questão já tratada pela Corte, concluiu no sentido de admitir o julgamento das ações diretas, por considerar que o efeito vinculante previsto no § 2º do art. 102 da CF não condiciona o próprio STF, limitando-se aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo".(g.n.)

            O Relator menciona que "as constituições, enquanto planos normativos voltados para o futuro, não podem de maneira nenhuma perder a sua flexibilidade e abertura. Naturalmente e na medida do possível, convém salvaguardar a continuidade dos standards jurisprudenciais: alterações de rota, decisões overruling demasiado repentinas e brutais contrastam com a própria noção de jurisdição. A percepção da continuidade como um valor não deve, porém, significar uma visão petrificada da jurisprudência ou uma indisponibilidade dos tribunais para atender às solicitações provenientes do ambiente". (g.n.)

            RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MUNICÍPIOS. CÂMARA DE VEREADORES. COMPOSIÇÃO. AUTONOMIA MUNICIPAL. LIMITES CONSTITUCIONAIS. NÚMERO DE VEREADORES PROPORCIONAL À POPULAÇÃO. [...] INCONSTITUCIONALIDADE, INCIDENTER TANTUM, DA NORMA MUNICIPAL. EFEITOS PARA O FUTURO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL.