1. O PROBLEMA DA PREVENÇÃO DOS ACIDENTES AERONÁUTICOS E OS ACORDOS INTERNACIONAIS
A Lei 12.970, de 7 de maio de 2014, além de revogar os artigos 89, 91 e 92 da Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, Código Brasileiro do Ar, e dispor sobre o Sistema de Investigação e Prevenção de Acidentes Aéreos – SIPAER e o acesso aos destroços de aeronave, traz uma série de pontos polêmicos na matéria que merecem atenção dos especialistas.
Pela Lei, o Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos(CENIPA) é o primeiro organismo a ter acesso à caixa-preta da aeronave após a ocorrência. Mesmo a movimentação dos destroços é autorizada somente para o resgate de vítimas antes da chegada desses militares.
Na redação do artigo 86 – A, ao tratar da Investigação do chamado Sistema de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos – SIPAER, se diz:
“A investigação de acidentes e incidentes aeronáuticos tem por objetivo único a prevenção de outros acidentes e incidentes por meio da identificação dos fatores que tenham contribuído, direta ou indiretamente, para a ocorrência e da emissão de recomendações de segurança operacional.
Parágrafo único. Em qualquer fase da investigação, poderão ser emitidas recomendações de segurança operacional.”
A chamada investigação SIPAER de um determinado acidente, incidente aeronáutico ou ocorrência de solo, consoante os termos do artigo 88-B da Lei 12.970, deverá se desenvolver de forma independente de quaisquer outras investigações sobre o mesmo evento, sendo vedada a participação nestas de qualquer pessoa que esteja participando ou esteja participando da primeira.
Pelo artigo 88 – C, tem-se que a investigação SIPAER não impedirá a instauração nem suprirá a necessidade de outras investigações, inclusive para fins de prevenção, e em razão de preservar vidas humanas por intermédio da segurança do transporte aéreo, terá precedência sobre os procedimentos concomitantes ou não das demais investigações no que toca ao acesso e a guarda de itens de interesse da investigação.
No artigo 88-D, tem-se que, se, no curso da investigação SIPAER, forem encontrados indícios de crime, relacionados ou não à cadeia de eventos de acidentes, far-se-á a comunicação à autoridade policial competente.
Em outro artigo, que julga-se polêmico, o 88 –E, é dito:
“Mediante pedido da autoridade policial ou judicial, a autoridade de investigação Sipaer colocará especialistas à disposição para os exames necessários às diligências sobre o acidente aeronáutico com aeronave civil, desde que:
I - não exista, no quadro de pessoal do órgão solicitante, técnico capacitado ou equipamento apropriado para os exames requeridos;
II - a autoridade solicitante discrimine os exames a serem feitos;
III - exista, no quadro de pessoal da autoridade de investigação Sipaer, técnico capacitado e equipamento apropriado para os exames requeridos; e
IV - a entidade solicitante custeie todas as despesas decorrentes da solicitação.
Parágrafo único. O pessoal colocado à disposição pela autoridade de investigação Sipaer não poderá ter participado da investigação Sipaer do mesmo acidente.”
Especial atenção merecem os dispositivos normativos abaixo, a começar do artigo 88 – I, parágrafo quarto:
“§ 4º Salvo em proveito de investigação Sipaer e de outras atividades de prevenção, será vedado ao profissional do Sipaer revelar suas fontes e respectivos conteúdos, aplicando-se-lhe o disposto no art. 207. do Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Código de Processo Penal, e no art. 406. da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.
Art. 88-J. As fontes e informações Sipaer que tiverem seu uso permitido em inquérito ou em processo judicial ou procedimento administrativo estarão protegidas pelo sigilo processual.
Art. 88-K. Para o uso das fontes Sipaer como prova, nos casos permitidos por esta Lei, o juiz decidirá após oitiva do representante judicial da autoridade Sipaer, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas) horas.”
Em razão disso, começam a surgir os comentários com relação aos seus aspectos polêmicos: a uma, de que a Lei em cogitação torna sigilosa a investigação feita pela Aeronáutica de acidentes aéreos no Brasil e de que, a partir de agora, a polícia e o Ministério Público, ao apurar um acidente aéreo, só terão acesso à chamada “ caixa-preta” de um avião – com as conversas da tripulação na cabine – mediante decisão judicial.
Sendo assim surgem entendimentos de que o CENIPA, que é órgão da Aeronáutica responsável pela apuração de acidentes aéreos, seja consultado antes e que essas informações sejam protegidas por segredo de justiça, de modo a evitar a divulgação.
De outra parte, há ilações de que as pessoas que se dispuserem a prestar informações durante o procedimento de investigação aeronáutica em relação aos desastres ou incidentes aeronáuticos ficarão protegidas e não poderão ser enquadradas criminalmente pelos dados fornecidos, uma vez que tais dados têm por objetivo apenas identificar fatores que levaram ao acidente. Assim eles devem servir para estabelecer novas normas e evitar a ocorrência de novas tragédias.
A redação da norma foi proposta pela Aeronáutica, em 2007, após a crise aérea que foi desencadeada com os acidentes da GOL, em 2006, que deixou 154 mortos e da TAM, em junho de 2007, que matou 199, no entendimento de seguir o que preconiza a Organização Internacional da Aviação Civil(OACI), órgão da qual o Brasil é signatário, “para preservar as fontes voluntárias que prestam esclarecimentos e alimentam de informações que venham a auxiliar na identificação dos fatores que levaram à ocorrência do acidente, para que eles não se repitam”.
A matéria foi objeto de cogitação em artigo de Agnes Helena Rodrigues Sales, apresentado à UNI-RN, em 2013, objetivando graduação no curso de Direito, e que tive a honra de orienta e que demonstra a gravidade real do problema, razão pela qual trago algumas das suas conclusões no presente trabalho.
Sabido é que o Brasil é o segundo maior detentor da frota mundial de aeronaves, ficando atrás apenas dos Estados Unidos da América, razão pela qual é mister que se tenha preocupação com relação a investimentos para prevenir acidentes aéreos.
Essa preocupação tem nível mundial, razão pela qual, em 1944, diversos países se reuniram na cidade de Chicago(EUA) para debater da necessidade de regulamentação internacional que tratasse do transporte aéreo civil, regras que possibilitassem maior segurança para o usuário. Assim foi criada a Organização Internacional de Aviação Civil(OACI), na conhecida como Convenção de Chicago.
Dentre as várias regulamentações oriundas das negociações entre os países membros, estava a que tratava dos procedimentos e regras de investigações de acidentes aéreos que deveriam ser respeitados pelos signatários – dentre eles, o Brasil. Com efeito, o disposto no Anexo 13 (treze) à Convenção (CHICAGO,1951), que discorre justamente acerca das normas e práticas relacionadas à investigação de acidentes e incidentes aéreos, traz a seguinte definição do acidente aéreo, in verbis:
“Toda ocorrência relacionada com a utilização de uma aeronave, que ocorre dentro do período compreendido entre o momento que uma pessoa entra a bordo da aeronave com a intenção de realizar um voo e o momento em que todas as pessoas desembarcam no qual qualquer pessoa sofra lesão fatal ou grave de estar na aeronave, ou ainda por contato direito com qualquer parte da aeronave (...).”
Os números de acidentes aéreos no Brasil se apresentam preocupantes. Conforme dados publicados pelo CENIPA1 através do FCA 58-1 “Panorama Estático da Aviação Civil Brasileira”- documento que visa promover informações para o planejamento das atividades de prevenção no âmbito do SIPAER2 -, a aviação civil, nos últimos dez anos, totalizou 1.026 (um mil e vinte e seis) acidentes com aeronaves de matrícula brasileira, resultando na perda de 299 (duzentos e noventa e nove) aeronaves, com 983 (novecentos e oitenta e três) vítimas em 250 (duzentos e cinqüenta) acidentes fatais. Apenas a título de informação, estima-se que entre os anos de 2006 a 2012 houve um aumento de 158% (cento e cinqüenta e oito por cento) de acidentes e já nos sete primeiros meses deste ano, sendo 102 (cento e dois) acidentes com 42 (quarenta e duas) vítimas fatais.
O CENIPA – através do documento FCA 58-1 “Panorama Estático da Aviação Civil Brasileira”– registra que as estatísticas apontam no sentido de que os principais fatores contribuintes nos acidentes aéreos civis brasileiros são: julgamento de pilotagem, supervisão gerencial ineficiente, planejamento de voo falho, aspectos psicológicos, aplicação equivocada dos comandos, indisciplina de voo, falta de manutenção da aeronave, pouca experiência do piloto e instrução defasada. Registre-se, outrossim, que em cerca de 90% (noventa por cento) dos acidentes o “fator humano” (erros dos pilotos e das empresas) encontra-se presente.
Desta forma a existência de dados estatísticos que demonstram, em um curto espaço de tempo, o freqüente crescimento dos acidentes aéreos no cenário da Aviação Civil Brasileira, bem como o conhecimento acerca da grande deficiência que acomete a infraestrutura nacional do setor, levou ao entendimento do fato de que providências devem ser tomadas no sentido de se investir de forma forte em uma política preventiva, sob pena de se alcançar patamar impraticável no qual estará a nação atentando contra a vida de seus próprios jurisdicionados.
Por outro lado, a conclusão obtida pelo documento publicado pelo CENIPA – de que a maior parcela de tais estatísticas é causada por fatores humanos e, principalmente, originada de aeronaves particulares de pequeno porte, força a discussão acerca da necessidade de se aferir judicialmente eventual responsabilidade dos indivíduos que compõem o sistema de Aviação Civil do país, sobretudo na esfera penal, uma vez que além de o número de vítimas dos acidentes ser sempre elevado, dificilmente remanescem sobreviventes que possam relatar com suas palavras o que vivenciaram.
Destaque-se que existem órgãos internacionais, entidades de segurança operacional da aviação e profissionais que rejeitam a efetiva criminalização dos acidentes aéreos civis, com a imputação de responsabilidade aos profissionais envolvidos no acidente, bem como a utilização de informações e dados técnicos advindas do sistema aeronáutico em inquéritos e processos na esfera do Poder Judiciário, fato este relativamente recente e pouco abordado na seara jurídica.
Analisando as principais argumentações formuladas neste sentido, se percebe que as mesmas encontram sustentáculo em alguns dispositivos contidos na Convenção de Chicago e seus anexos, diploma internacional ao qual o Brasil se encontra vinculado, uma vez ter sido signatário se tornado membro da Organização Internacional de Aviação Civil (OACI), conforme já citado.
Inicialmente, ao compulsar a Convenção de Chicago – devidamente internalizada por intermédio do Decreto-Lei nº 21.713/46 –, especificadamente em seu art.263(Chicago,1946), se constata que o diploma internacional afirma que, em casos de ocorrência de acidentes que acarretem morte ou ferimentos graves, há a determinação ao Estado para que proceda um inquérito para aferir acerca das circunstâncias que provocaram o acidente, estando essa averiguação em conformidade com as leis do próprio Estado e dos procedimentos recomendados pela OACI.
Com efeito, os referidos procedimentos estão expostos no Anexo 13, incorporado à Convenção em 11 de abril de 1951. Verifica-se de plano, que “o único objetivo da investigação de acidentes e incidentes será a prevenção de futuros acidentes e incidentes”. . O propósito desta atividade não é determinar a culpa e a responsabilidade. (tradução livre)”(CHICAGO,1951).
A Convenção rejeita a utilização das investigações executadas pelos órgãos aeronáuticos competentes para se aferir eventual responsabilidade dos indivíduos participantes do acidente aéreo.
Ademais, o referido documento, em outro dispositivo, é claro em destacar que haverá uma patente independência e desvinculação das investigações conduzidas com base nos dispositivos da Convenção, aos procedimentos investigatórios concernentes ao âmbito do Poder Judiciário ou da própria Administração Pública, justamente pela ideia de que são esferas distintas e que objetivam a utilização das conclusões para fins diversos.
5.4.1 Recomendação – Todo procedimento judicial ou administrativo para determinar a culpa ou a responsabilidade deve ser independente de toda investigação que se realize em virtude das disposições do presente Anexo. (Tradução livre) (CHICAGO,1951)
Garante-se a preservação, sob o poder da autoridade aeronáutica, de todas as informações auferidas por meio de declarações e entrevistas ao longo da investigação, das comunicações entre os envolvidos no acidente e seus dados de caráter médico e pessoal, às gravações e transcrições das conversas na cabine do piloto e as informações contidas nos registradores de voo na investigação realizada pelos órgãos aeronáuticos. Resumindo, o diploma internacional simplesmente restringe todas as informações essenciais ao âmbito aeronáutico, impedindo uma análise substancial por parte do Poder Judiciário.
Não obstante a existência das previsões já mencionadas, as normas internas do Sistema Brasileiro de Investigação e Prevenção de Acidentes (SIPAER) – integrante da infraestrutura aeronáutica4 e com competência para o controle e a execução das atividades de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos no Brasil –, quando versam das investigações realizadas em nosso país, especificadamente em sua Norma do Sistema do Comando da Aeronáutica, o NSCA 3-6/2008, tomam como base disposições contidas do anexo 13 à Convenção de Chicago, chegando, por vezes, à mera reprodução literal.
Da análise do NSCA 3-6/2008, que afirma expressamente a sua correlação com o anexo 13, se verifica que há também a previsão do objetivo meramente preventivo das investigações de acidentes aéreos ocorridos no Brasil, isso através do estabelecimento de fatores contribuintes do acontecimento para ulterior emissão de recomendações:
2.1. FINALIDADE DA INVESTIGAÇÃO
As investigações de que trata esta NSCA têm como única finalidade a prevenção de acidentes aeronáuticos através do estabelecimento dos fatores contribuintes presentes, direta ou indiretamente, na ocorrência, e da emissão de recomendações de Segurança Operacional que possibilitem a ação direta ou a tomada de decisões para eliminar aqueles fatores ou a minimizar as suas conseqüências. Não é propósito da investigação SIPAER atribuir culpa ou responsabilidade.(Grifos nossos)(BRASIL,2008)
Com relação à publicidade das informações e dados obtidos nas investigações “técnicas”, o NSCA 3-6/2008 expõe que “todos os documentos e informações referentes às investigações deverão ter o tratamento sigiloso, no mínimo na classificação de reservado, com exceção do Relatório Final (aviação civil) que será ostensivo” (BRASIL,2008). Além disso, afirma também:
2.2.18 As seguintes informações serão utilizadas somente para o propósito da investigação de acidentes, incidentes e ocorrências de solo, sendo proibida a sua divulgação total ou parcial:
a) Declarações efetuadas durante a investigação;
b) Todas as comunicações entre pessoas envolvidas na operação da aeronave;
c) Informações médicas ou privadas referentes a pessoas envolvidas no acidente;
d) Gravações e transcrições das gravações do CVR;
e) Opiniões expressas na análise das informações, incluindo os dados do FDR/DFDR e as gravações registradas pelos Órgãos de Controle de Tráfego Aéreo (CTA); e
f) Toda informação que não seja relevante para a análise do acidente ou incidente aeronáutico. (Grifos nossos)(BRASIL,2008)
Com efeito, se depreende que além de não ser objetivo do SIPAER a atribuição de culpa ou responsabilidade aos indivíduos envolvidos em acidentes aéreos, vê-se que o órgão respeita , igualmente, o que reza o anexo 13 à Convenção de Chicago, pela restrição de publicidade das investigações executadas por este órgão – ocorrendo, por vezes, mera reprodução literal dos dispositivos do Tratado.
Contudo tal correspondência das previsões normativas brasileiras à Convenção de Chicago tem sua razão de ser, pois o Código Aeronáutico, em seu artigo primeiro, prescreve que “o Direito Aeronáutico é regulado pelos Tratados, Convenções e Atos Internacionais de que o Brasil seja parte, por este Código e pela legislação complementar” (Lei nº Lei nº 7.565/86), demonstrando que a tendência do ordenamento jurídico brasileiro é, de fato, seguir as normatizações estrangeiras no que tange às investigações de acidentes aéreos civis.
Há uma tendência internacional à padronização dos procedimentos de investigação dos acidentes aéreos com o intuito meramente preventivo – evitando-se a utilização de informações tidas como sigilosas em possíveis inquéritos judiciais – que progride em extrema dissonância ao entendimento aqui proposto acerca da necessidade de o Estado, em relação aos acidentes aéreos, exercer a prerrogativa do jus puniendi.
Nesse cenário, importante ressaltar que o Brasil – apesar de possuir poucos procedimentos incriminatórios relativos a acidentes aéreos civis – é alvo de críticas de doutrinadores, organizações internacionais e das entidades aéreas de segurança operacional por corroborar com imputação de responsabilidade penal aos profissionais da área envolvidos nos acidentes aeronáuticos civis comerciais.
Outrossim, com o posicionamento de países diversos em investigar a responsabilidade criminal de profissionais da carreira aeronáutica nos acidentes aeronáuticos civis – e pouco tempo após a ocorrência de um dos piores acidentes aéreos civis comercias brasileiros, o caso GOL 1907, ocorrido em setembro de 2009 –, várias organizações internacionais da área da segurança operacional aeronáutica, dentre elas a Flight Safety Foudation (FSF) 5 dos Estados Unidos, a Royal Aeronautical Society em Londres, a Académie Nationale de L’Air et de L’Space, em Paris, e a Civil Air Navigation Services Organization, em Genebra, inconformadas com a tendência mundial de buscar possíveis responsáveis e culpados nos acidentes aeronáuticos, publicaram, em 17 de outubro de 2006, a Resolução Conjunta sobre Criminalização dos Acidentes de Aviação (Joint Resolution Regarding Criminalization of Aviation Accidents), o primeiro documento em nível global a confirmar e descrever os possíveis percalços decorrentes da prática do ato de criminalizar os acidentes com aeronaves civis.
O referido documento internacional afirma que a principal preocupação da investigação em acidentes aéreos é a determinação das causas e fatores contribuintes que acarretaram o acidente, e não a averiguação para imputar uma possível responsabilidade penal dos agentes ligados às operações aéreas, ou seja, de igual forma ao que resta disposto no Anexo 13 à Convenção de Chicago. Alega ainda, os possíveis óbices que os inquéritos judiciais instaurados logo após as tragédias podem acarretar, principalmente a possível limitação de informações essenciais advindas das testemunhas – geralmente operadores ligados ao ambiente aeronáutico –, que ficam receosas com a utilização dos testemunhos pelo Ministério Público, por isto defendem a instauração de inquéritos após o término das investigações executadas pelos órgãos aeronáuticos.
Assim, a Resolução Conjunta, além de demonstrar que o principal intuito da investigação dos acidentes aéreos civis é a prevenção, e analisar as possíveis consequências da crescente criminalização dos acidentes aéreos, faz uma forte crítica aos Estados que trilham em caminho inverso, citando inclusive os casos e os comportamentos da administração judiciária de diversos países à época, dentre eles, os rumos tomados pelo Judiciário brasileiro quando do acidente do GOL 1907.
Esse o quadro em que a Lei 12.970/2014 foi gerada.
Observa-se que apesar dos esforço das autoridades responsáveis, há evidentes sinais de inconstitucionalidade na presente norma, seja pela forma como desconhece o chamado devido processo legal, ou ainda como agride o principio da verdade real, como ainda destoa dos princípios da publicidade, da obrigatoriedade e da indisponibilidade.
Sejamos, vejamos.