Introdução
O princípio da supremacia da Constituição, a que se subordinam todos os poderes por ela constituídos, é garantido por mecanismos jurisdicionais de controle de constitucionalidade (MENDES, 2012, página 77). Assim, o controle de constitucionalidade, que permite a análise da compatibilidade das normas infraconstitucionais com a Constituição, afastando-as ou dando-lhes a interpretação correta, garante a superlegalidade das normas constitucionais.
No controle concentrado de constitucionalidade, o objeto principal será sempre a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado, sempre realizado por meio das ações: Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). Em regra, os efeitos da declaração de inconstitucionalidade pelo STF serão erga omnes (válido para todos), ex tunc (efeitos retroativos) e vinculantes (para o Poder Judiciário e os órgãos da administração).
Assim, o direito constitucional brasileiro adota, como regra, que as normas incompatíveis com a Constituição Federal são nulas, e a declaração de inconstitucionalidade deve implicar a desconstituição de todos os efeitos que ela produziu desde a sua edição, o chamado efeito ex tunc (BARROSO, 2016, p. 33-42). No entanto, há casos em que a retroatividade pode causar efeitos ainda mais gravosos que os efeitos da permanência da norma inconstitucional (Idem, ibidem).
Desse modo, o Supremo Tribunal Federal adota as chamadas técnicas de decisão intermediárias, por meio das quais é mitigado o dogma da nulidade das normas inconstitucionais, com o objetivo de conservar o ato normativo impugnado ou minimizar os impactos adversos que decorreriam do reconhecimento da sua nulidade plena (AJURIS, 2019).
Nesse sentido, a Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999 trouxe uma alteração significativa no tocante à técnica de controle de constitucionalidade brasileiro. O artigo 27 da referida lei dispõe que:
ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
Depreende-se que o legislador adotou uma diferente forma de declaração de inconstitucionalidade, sendo possível modular os efeitos da decisão.
Outrossim, a referida lei, no seu parágrafo único do art. 28, consagrou as técnicas de decisão de controle de constitucionalidade: “interpretação conforme a Constituição” e da “declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto”:
Parágrafo único. A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.
Assim, o Supremo Tribunal Federal desempenha um papel criativo, indo além da mera decisão de procedência ou improcedência das decisões de inconstitucionalidade. Em que pese a nulidade das normas inconstitucionais seja uma regra, as técnicas de interpretação têm sido a cada dia mais utilizadas pelo Supremo Tribunal Federal. Desse modo, cabe analisar o limite de excepcionalidade que é dado a essas técnicas de interpretação.
A análise se limitará às ações diretas de inconstitucionalidade que constam no “Informativo STF 2019”. A referida obra baseia-se exclusivamente nos acórdãos publicados ao longo de 2019, tendo por referência casos que foram noticiados no Informativo STF. Desse modo, no presente trabalho foram analisadas as 54 ações diretas de inconstitucionalidade, estas presentes na obra publicada pelo STF.
Interpretação Conforme à Constituição
De acordo com Gilmar Mendes (2014, página 1.820), na prática, em tal técnica de interpretação, o Tribunal limita-se a declarar a legitimidade do ato questionado desde que interpretado em conformidade com a Constituição. Desse modo, o resultado da interpretação, normalmente, é incorporado, de forma resumida, na parte dispositiva da decisão. Desse modo, considerando que as normas legais são presumidamente constitucionais, nas normas que possuem diversos significados, o intérprete deve buscar a interpretação mais favorável à Constituição Federal, sem se afastar da finalidade da lei. Assim, é fixada determinada interpretação e afastada as demais possíveis.
Dentre as ações diretas de inconstitucionalidade analisadas, doze decisões conferiam interpretação Conforme à Constituição, as quais serão explicitadas a seguir.
No julgamento da ADI 2.332, o Supremo Tribunal Federal decidiu que devem ser de 6%, e não mais de 12%, os juros compensatórios incidentes sobre as desapropriações por necessidade ou utilidade pública e interesse social ou para fins de reforma agrária, no caso em que haja imissão prévia na posse pelo Poder Público e divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado em sentença judicial. Quanto à base de cálculo, o Ministro Barroso, em seu voto, realizou interpretação conforme a Constituição ao caput do artigo 15-A do Decreto-Lei 3.365/1941, de maneira a incidir juros compensatórios sobre a diferença entre 80% do preço ofertado pelo ente público e o valor fixado na sentença judicial.
Na ADI 4.275, O STF entendeu ser possível a alteração de nome e gênero no assento de registro civil mesmo sem a realização de procedimento cirúrgico de redesignação de sexo. A ação pedia que fosse dada interpretação conforme a Constituição Federal ao artigo 58 da Lei 6.015/1973, que dispõe sobre os registros públicos, no sentido de ser possível a alteração de prenome e gênero no registro civil mediante averbação no registro original, independentemente de cirurgia de transgenitalização. Nesse sentido, foi dada interpretação conforme a Constituição Federal e o Pacto de São José da Costa Rica ao art. 58 da Lei 6.015/197313, de modo a reconhecer aos transgêneros que assim o desejarem, independentemente da cirurgia de transgenitalização, ou da realização de tratamentos hormonais ou patologizantes, o direito à substituição de prenome e sexo diretamente no registro civil. Nesse sentido, importante destacar a ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E REGISTRAL. PESSOA TRANSGÊNERO. ALTERAÇÃO DO PRENOME E DO SEXO NO REGISTRO CIVIL. POSSIBILIDADE. DIREITO AO NOME, AO RECONHECIMENTO DA PERSONALIDADE JURÍDICA, À LIBERDADE PESSOAL, À HONRA E À DIGNIDADE. INEXIGIBILIDADE DE CIRURGIA DE TRANSGENITALIZAÇÃO OU DA REALIZAÇÃO DE TRATAMENTOS HORMONAIS OU PATOLOGIZANTES. 1. O direito à igualdade sem discriminações abrange a identidade ou expressão de gênero. 2. A identidade de gênero é manifestação da própria personalidade da pessoa humana e, como tal, cabe ao Estado apenas o papel de reconhecê-la, nunca de constituí-la. 3. A pessoa transgênero que comprove sua identidade de gênero dissonante daquela que lhe foi designada ao nascer por autoidentificação firmada em declaração escrita desta sua vontade dispõe do direito fundamental subjetivo à alteração do prenome e da classificação de gênero no registro civil pela via administrativa ou judicial, independentemente de procedimento cirúrgico e laudos de terceiros, por se tratar de tema relativo ao direito fundamental ao livre desenvolvimento da personalidade. 4. Ação direta julgada procedente. (ADI 4275, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 01/03/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe045 DIVULG 06-03-2019 PUBLIC 07-03-2019)
Ao julgar a ADI 825, ajuizada pelo governo do Amapá para questionar pontos da Constituição estadual, o STF, em relação ao dispositivo que atribui à Procuradoria da Assembleia Legislativa a competência de exercer a representação judicial do Legislativo nas ações em que for parte, deu ao texto interpretação conforme a Constituição Federal para restringir essas funções apenas a questões institucionais relacionadas às prerrogativas constitucionais da casa legislativa.
Já na ADI 5.540, o STF decidiu dar interpretação conforme ao art. 92, §1º, I, da Constituição do Estado de Minas Gerais, para consignar que não há necessidade de autorização prévia da Assembleia Legislativa para o recebimento de denúncia e instauração de ação penal contra Governador de Estado, por crime comum, cabendo ao Superior Tribunal de Justiça, no ato de recebimento da denúncia ou no curso do processo, dispor, fundamentadamente, sobre a aplicação de medidas cautelares penais, inclusive afastamento do cargo.
No julgamento da ADI 4.269, o Plenário do STF conheceu em parte de ação direta de inconstitucionalidade e, por maioria, julgou parcialmente procedente o pedido para aplicar a técnica da interpretação conforme à Constituição, sem redução de texto: a) ao § 2º do art. 4º da Lei 11.952/2009, a fim de afastar qualquer entendimento que permita a regularização fundiária das terras públicas ocupadas por quilombolas e outras comunidades tradicionais da Amazônia Legal em nome de terceiros ou de forma a descaracterizar o modo de apropriação da terra por esses grupos; e b) ao art. 13 do mesmo diploma, a fim de afastar quaisquer interpretações que concluam pela desnecessidade de fiscalização dos imóveis rurais até quatro módulos fiscais, devendo o ente federal utilizar-se de todos os meios referidos em suas informações para assegurar a devida proteção ambiental e a concretização dos propósitos da norma, para somente então ser possível a dispensa da vistoria prévia, como condição para a inclusão da propriedade no programa de regularização fundiária de imóveis rurais de domínio público na Amazônia Legal.
Ao julgar a ADI 5.525, o STF conferiu interpretação conforme à Constituição ao parágrafo 4º do artigo 224 do Código Eleitoral, a fim de afastar da incidência situações de vacância nos cargos de presidente e vice-presidente da República e de senador, além de declarar a inconstitucionalidade da expressão "após o trânsito em julgado", prevista no parágrafo 3º do artigo 224 do Código Eleitoral.
No julgamento em conjunto das ações diretas de inconstitucionalidade 2.160, 2.139 e 2.237, o STF decidiu dar interpretação conforme a Constituição Federal ao artigo 625-D da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que obrigava o trabalhador a primeiro procurar a conciliação no caso de a demanda trabalhista ocorrer em local que conte com uma Comissão de Conciliação Prévia, seja na empresa ou no sindicato da categoria. Com isso, o empregado pode escolher entre a conciliação e ingressar com reclamação trabalhista no Judiciário.
Na ADI 3.150, o STF decidiu que o Ministério Público é o principal legitimado para executar a cobrança das multas pecuniárias fixadas em sentenças penais condenatórias. Segundo o ministro Barroso, o fato de a nova redação do artigo 51 do Código Penal transformar a multa em dívida de valor não retira a competência do Ministério Público para efetuar sua cobrança. Ele lembrou que a multa pecuniária é uma sanção penal prevista na Constituição Federal (artigo 5º, inciso XLVI, alínea “c“), o que torna impossível alterar sua natureza jurídica por meio de lei. Ressaltou, também, que a Lei de Execuções Penais (LEP), em dispositivo expresso, reconhece a atribuição do MP para executar a dívida. Desse modo, a ADI 3150 foi julgada parcialmente procedente para dar interpretação conforme a Constituição ao artigo 51 do Código Penal, explicitando que, ao estabelecer que a cobrança da multa pecuniária ocorra segundo as normas de execução da dívida pública, não exclui a legitimidade prioritária do Ministério Público para a cobrança da multa na vara de execução penal.
A ADI 5.855 foi julgada parcialmente procedente para conferir interpretação conforme à Constituição ao § 3º do artigo 29 a Lei de Registros Públicos, da Lei nº 6.015/1973 e declarar a nulidade parcial com redução de texto da expressão “independe de homologação” do § 4º do referido artigo 29 da Lei 6.015/1973, na redação dada pela Lei 13.484/2017, no sentido de possibilitar aos ofícios do registro civil das pessoas naturais a prestar outros serviços conexos remunerados, na forma prevista em convênio devidamente homologado pelo Poder Judiciário local, em credenciamento ou em matrícula com órgãos públicos e entidades interessadas, podendo o referido convênio ser firmado pela entidade de classe dos registradores civis de pessoas naturais de mesma abrangência territorial do órgão ou da entidade interessada.
Já a Medida Cautelar, referente à ação direta de inconstitucionalidade 5.624, foi concedida referendando-se à interpretação conforme à Constituição. Nesse sentido, a ADI 5.624 consignou que a transferência do controle de subsidiárias e controladas não exige a anuência do Poder Legislativo e poderá ser operacionalizada sem processo de licitação pública, desde que garantida a competitividade entre os potenciais interessados e observados os princípios da Administração Pública constantes do art. 37 da CF.
Modulação dos Efeitos
Como já explicitado, via de regra, os efeitos temporais da declaração de inconstitucionalidade devem ser ex tunc, no entanto, tais efeitos podem ser modulados, quando presentes razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social (art. 27 da Lei 9.868, de 1999). Do mesmo modo, na declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, a regra de eficácia contra todos e de efeito vinculante (parágrafo único, art. 28 da Lei 9.868, de 1999) também podem ser moduladas.
Nesse sentido, é possível restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. No caso das ações estudadas no presente trabalho, duas tiveram os seus efeitos modulados.
Nesse diapasão, os ensinamentos de Alexandre de Moraes (2017):
Em relação à amplitude dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, excepcionalmente, o Supremo Tribunal Federal poderá afastar a regra geral no sentido dos efeitos gerais (erga omnes), para afastar a incidência de sua decisão em relação a algumas situações já consolidadas (garantia da segurança jurídica), ou ainda para limitar, total ou parcialmente, os efeitos temporais da declaração (ex tunc) ou os efeitos repristinatórios da decisão, declarando a validade de alguns atos praticados na vigência da norma ("modulação dos efeitos").
No caso da ADI 1240, o STF julgou parcialmente procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade e declarou inconstitucional a possibilidade de que, em casos excepcionais, o servidor público possa ingressar na carreira no último padrão da classe mais elevada do nível superior (prevista no § 1º do art. 18 da Lei n. 8.691/1993), na medida que contraria os princípios da igualdade e da impessoalidade pelos quais se rege o concurso público. Nesse sentido, o colegiado julgou inconstitucional o parágrafo 1º do artigo 18 da lei 8.691/1993 e estabeleceu efeitos ex-nunc, ou seja, os que ingressaram no cargo de acordo com a norma inconstitucional nele permaneceriam, garantindo segurança jurídica:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. QUESTIONAMENTO DE VALIDADE CONSTITUCIONAL DO § 1º DO ART. 18 E CAPUT DO ART. 27 DA LEI N. 8.691/1993, PELA QUAL SE DISPÕE SOBRE O PLANO DE CARREIRAS PARA A ÁREA DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA, DAS AUTARQUIAS E DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Quanto ao § 1º do art. 18 da Lei n. 8.691/1993: a possibilidade de ingresso imediato no último padrão da classe mais elevada do nível superior contraria os princípios da igualdade e da impessoalidade pelos quais se rege o concurso público. Declaração de inconstitucionalidade com efeitos ex nunc. 2. Constitucionalidade do caput do art. 27 da Lei n. 8.691/1993. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente. (ADI 1240, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 28/02/2019, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-140 DIVULG 27-06-2019 PUBLIC 28- 06-2019)
No julgamento da ADI 5.109, o STF decidiu pela procedência parcial da ação para excluir da atribuição dos cargos de técnico superior a representação do Detran-ES em juízo ou fora dele, funções inerentes à Procuradoria do Estado. A decisão manteve a validade dos atos praticados pelos ocupantes desses cargos anteriores à declaração de inconstitucionalidade. Também foi ressalvada a situação dos ocupantes dos cargos que, desde 1969, fizeram concurso público para exercê-lo. “Seria violação grave à segurança jurídica destituí-los do cargo”, observou o relator Luiz Fux, ao julgar a ADI para manter os cargos de técnico superior no quadro do Detran-ES.
Conclusão
As técnicas de interpretação constitucional são importantes na aplicação das normas constitucionais nos casos concretos. A interpretação conforme à Constituição garante que, caso as normas possuam plurissignificações, ela não seja considerada inconstitucional, mas sim que seja firmado um significado que esteja de acordo com as demais normas da Constituição, enquanto a modulação da eficácia das decisões garante maior segurança jurídica e a prevalência do excepcional interesse social nos casos concretos.
Diante da análise das decisões propostas, percebe-se claramente a tendência de o Supremo aplicar a interpretação conforme à Constituição aos seus julgados. Outrossim, também confere às suas decisões em sede de controle concentrado de constitucionalidade a chamada "modulação dos efeitos da decisão", para, eventualmente, aplicar efeitos ex nunc, afastar a incidência de sua decisão em relação a determinadas situações já consolidadas e, ainda, declarar a validade de alguns atos praticados na vigência da norma.
Em que pese sejam consideradas exceções, o Supremo Tribunal Federal tem aplicado as técnicas de interpretação com frequência. No entanto, mesmo que não haja uma padronização técnica, é possível afirmar que o STF aplica as técnicas de interpretação levando em consideração as particularidades que envolvem cada caso concreto. No caso da modulação dos efeitos, quando há questões relacionadas e à segurança jurídica e ao relevante interesse social. Já a interpretação conforme a Constituição é utilizada quando é possível interpretar a norma de diversas formas. Assim, ao fixar determinada interpretação, assegura razoável grau de constitucionalidade das normas, caracterizando-se como uma forma flexível de concretização e aplicação das normas.
Bibliografia
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988.
BRASIL. Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999. Brasília, DF, Senado, 1999.
BARROSO, Luís Roberto. O controle da constitucionalidade do Direito brasileiro. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2016. p. 33-42.
Informativos STF 2019: teses e fundamentos / Supremo Tribunal Federal. – Brasília: STF, Secretaria de Documentação, 2020.
MENDES, Gilmar Ferreira Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco. – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2012.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 33.ed. São Paulo: Atlas, 2017. O Papel Criativo dos Tribunais: Técnicas de Decisão em Controle de Constitucionalidade. Revista da Ajuris, v. 46, n. 146, Junho, 2019.