Resumo: Os Tribunais de Contas correspondem aos órgãos de controle externo responsáveis por supervisionar e fiscalizar a forma como são utilizados os recursos públicos. Na seara municipal, conforme apregoa o §1º do artigo 31 da Constituição Federal, o controle externo das Câmaras Municipais será exercido com auxílio dos Tribunais de Contas do Estado, do Município ou dos Municípios. Nessa linha, o presente trabalho tem o objetivo de estabelecer as bases para a definição do que sejam os Tribunais de Contas do Município e dos Municípios, bem como abordar o seu funcionamento e a situação dos municípios que eventualmente não possuam esses tribunais.
Palavras-Chaves: Tribunal de Contas. Financeiro. Controle do Contas.
INTRODUÇÃO
No ordenamento brasileiro, os Tribunais de Contas correspondem aos órgãos de controle externo responsáveis por supervisionar e fiscalizar a forma como são utilizados os recursos públicos. Atuando também, de forma consultiva, fornecendo conselhos e recomendações para o bom uso desses recursos.
No somatório total, o Brasil possui 34 Tribunais de Contas, os quais se subdividem de acordo com a sua competência territorial. Assim, existe 01 Tribunal de Contas da União, 27 Tribunais de Contas do Estado, 2 Tribunais de Contas do Município e 4 Tribunais de Contas dos Municípios.
Na seara municipal, conforme apregoa o §1º do artigo 31 da Constituição Federal, o controle externo das Câmaras Municipais será exercido com auxílio dos Tribunais de Contas do Estado, do Município ou dos Municípios.
Há, portanto, nesse contexto, uma certa confusão terminológica a ser abordada no que tange a distinção entre os Tribunais de Contas do Município e os Tribunais de Contas dos Municípios. Isso porque, em que pese a semelhante nomenclatura, não se trata do mesmo Tribunal.
Nessa linha, o presente trabalho tem o objetivo de estabelecer as bases para a definição do que sejam os Tribunais de Contas do Município e dos Municípios, bem como abordar o seu funcionamento e a situação dos municípios que eventualmente não possuam esses tribunais.
Além disso, esse trabalho abordará também o histórico de surgimento, funções, competência e composição de cada um dos Tribunais de Contas do Município e dos Municípios, quais sejam, os Tribunais de Contas do Município de São Paulo e Rio de Janeiro e os Tribunais de Contas dos Municípios da Bahia, Pará, Ceará e Goiás.
Para isso, utilizar-se-á uma análise da doutrina existente, bem como dos devidos regimentos internos e leis orgânicas dos respectivos municípios e Estados para estabelecer os fundamentos dos comentários que serão tecidos nesse trabalho.
Tribunal de Contas do Município e Tribunal de Contas dos Municípios
De acordo com a Constituição Federal, em seu §4º, artigo 31, é vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. Ou seja, em uma leitura rápida desse dispositivo legal, é possível se interpretar que a existência dos Tribunais de Contas dos Municípios e do Município seriam inconstitucionais.
Entretanto, não é essa a correta interpretação desse artigo.
Ocorre que antes do surgimento da Constituição Federal de 1988, cada Estado já possuía o seu Tribunal de Contas Estadual, e, além disso, os municípios de São Paulo e Rio de Janeiro já possuíam o seu próprio Tribunal de Contas do Município.
Assim, com o advento da Constituição de 1988, que vedou expressamente a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, esses tribunais não deixaram de existir, pois não desrespeitavam o dispositivo legal que apenas veda a criação, não apregoando, portanto, a extinção daqueles que já existiam.
Desse modo, os únicos municípios que possuem Tribunais de Contas do Município são os de São Paulo e Rio de Janeiro, que já os possuíam antes de existir a vedação legal, tendo sido apenas recepcionados no novo ordenamento.
Tal interpretação é até hoje criticada por uma parte da doutrina, que entende que isso fere a autonomia dos Municípios. Nessa senda, pontua-se a título de observação o posicionamento do nobre doutrinador Regis Fernandes (OLIVEIRA, 2010, p. 573):
De acordo com o §4º do art. 31, é vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. A disposição é constrangedora à autonomia dos Municípios. Aqueles que já possuem Tribunal de Consta podem mantê-los. Todavia, não mais é permitida sua criação, inclusive em capitais que não o possuam ou em que não esteja instituído.
Em que pese as eventuais críticas, esse foi o posicionamento adotado. No entanto, para compensar a ausência de um tribunal de contas do município, alguns estados criaram os denominados Tribunais de Contas dos Municípios.
Diferentemente dos Tribunais de Conta do Município de São Paulo e Rio de Janeiro, os Tribunais de Contas dos Municípios são órgãos estaduais que fiscalizam todos os municípios daquele estado e não apenas um único município.
Atualmente, existem três Tribunais de Contas dos Municípios nos estados de Goiás, Bahia e Pará.
Surge, no entanto, a controvérsia sobre se a criação dos Tribunais de Contas dos Municípios não seria inconstitucional frente a vedação imposta pelo §4º do artigo 31 da Constituição. Em análise dessa controvérsia, Regis Fernandes (OLIVEIRA, 2010, p. 573) aponta:
Interpretando o dispositivo, o Supremo Tribunal Federal decidiu que a vedação contida no §4º do art. 31 da Constituição Federal, só impede a criação de órgão, Tribunal ou Conselho de Contas, pelos Municípios, inserido na estrutura destes. Não proíbe a instituição de órgão, Tribunal ou Conselho, pelos Estados, com jurisdição sobre as contas municipais.
Em outros termos, a interpretação conferida ao §4º do artigo 31 da Constituição Federal é de que a criação dos Tribunais de Contas dos Municípios não é abrangida pela vedação do respectivo dispositivo constitucional, pois não faz parte da estrutura dos municípios, mas sim dos próprios estados.
É de fato nesse sentido que decidiu o STF no teor na ADI 687:
A Constituição da República impede que os Municípios criem os seus próprios tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, rel. min. Octavio Gallotti ADI 445/DF, rel. min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as câmaras municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). (ADI 687, rel. min. Celso de Mello, j. 2-2-1995, P, DJ de 10-2-2006.)
Do funcionamento dos Tribunais de Contas do Município e dos Municípios
O funcionamento dos Tribunais de Contas dos Municípios é regido, no que couber, as mesmas normas gerais previstas na seção sobre fiscalização contábil, financeira e orçamentária, conforme dispõe o artigo 75 da Constituição.
Assim, da mesma forma que a União, Estados e Distrito Federal, as contas da administração municipal deverão ser avaliadas pelo Tribunal de Contas antes de sofrerem o controle político pela Câmara Municipal. Nessa linha, transcreve-se a ementa da ADI 261/SC:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Parágrafo 3º do art. 113 da Constituição do Estado de Santa Catarina, que permite que as contas dos municípios sejam julgadas sem parecer prévio do Tribunal de Contas caso este não emita parecer até o último dia do exercício financeiro. 3. Violação ao art. 31 e seus parágrafos da Constituição Federal. 4. Inobservância do sistema de controle de contas previsto na Constituição Federal. 5. Procedência da ação.
A não apresentação das contas públicas pelo Prefeito do respectivo município implica em ato de improbidade administrativa que deve ser comunicado pelo Tribunal a Câmara Municipal para que essa tome as devidas providências.
Os Tribunais de Contas do Município e dos Municípios, semelhantemente aos demais, devem emitir parecer prévio sobre as contas e submetê-lo ao controle político pela Câmara municipal.
De acordo com o §2º do artigo 31 da Constituição, o parecer do Tribunal de Contas só não prevalecerá em caso de decisão tomada por dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Como funciona a fiscalização nos munícipios sem Tribunais de Contas
Considerando a existência dos Tribunais de Contas do Município e dos Municípios, a grande questão recai, portanto, sobre o funcionamento do controle externo nos municípios que eventualmente não estejam abrangidos nem pelos Tribunais de Contas dos Municípios, e, muito menos, pelos Tribunais de Contas do Município.
Como já destacado em linhas anteriores, apenas dois municípios possuem Tribunal de Contas próprio e em apenas quatro estados existem Tribunais de Contas que abarcam todos os municípios daquela região, ainda restando, portanto, diversos municípios de pelo menos vinte e um estados sem Tribunal de Contas do Município ou dos Municípios.
Para os municípios que não possuem tribunais de contas, a prestação de contas será realizada junto ao Tribunal de Contas Estadual que será responsável por fiscalizar a administração financeira do município.
Tribunais de Contas do Município
De acordo com o já destacado em linhas anteriores, só existem dois tribunais de contas do Município: o Tribunal de Contas do Município de São Paulo e o do Rio de Janeiro, os quais terão suas nuances melhor delineadas abaixo.
Tribunal de Contas do Município de São Paulo
O Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCM- SP) tem existência anterior a Constituição de 1988 e sua criação foi prevista no artigo 106 da Constituição do Estado de São Paulo de 1967, que dispunha:
Artigo 106 - O Município de São Paulo e os que tiverem renda superior a cinco por cento da arrecadação deste, poderão ter regime administrativo especial e Tribunal de Contas próprio, na forma que a Lei Orgânica dos Municípios estabelecer.
Assim, o Tribunal de Contas do Município de São Paulo foi criado e organizado pela Lei municipal nº 7.213/68.
O Tribunal se estabeleceu como órgão independente e autônomo com a função de fiscalizar as contas da administração municipal quanto ao uso dos recursos públicos.
Esse Tribunal obedece as mesmas normas gerais previstas aos Tribunais de Contas na Constituição Federal e também está disciplinado pela Constituição Estadual, Lei Orgânica do Município, e, ainda pela Lei nº 9.167/80 que dispõe sobre a reorganização, competência, jurisdição e funcionamento do TCM SP.
Diferentemente do Tribunal de Contas da União que, conforme o artigo 73 da Constituição Federal, é integrado por nove ministros, o TCM SP é formado por cinco membros denominados conselheiros.
Esses conselheiros deverão ser nomeados pelo Prefeito e aprovados pela Câmara Municipal. Só poderão ser conselheiros do TCM SP brasileiros natos, maiores de trinta e cinco anos, de idoneidade moral e notório saber jurídico, econômico, financeiro ou de administração pública, devendo esse conhecimento ser comprovado mediante diploma universitário.
A competência do TCMP SP irá abranger a apreciação das contas do prefeito e também da Mesa da Câmara Municipal, nos termos do artigo 18 da Lei 9167/80, mas também se estende as entidades de direito privado cujo capital pertença exclusivamente ou em sua maioria ao município ou a administração indireta.
Mas também se estende a outras funções, tais como:
-
Emissão de parecer sobre as contas anuais encaminhadas pelo Prefeito ou pela Câmara Municipal;
Proceder à auditoria financeira e orçamentária da administração municipal;
Examinar e julgar a aplicação de subsídios a entidades de caráter assistencial ou de interesse público;
Verificar a legalidade das pensões e aposentadorias concedidas pelo município;
Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro
O Rio de Janeiro já possuía Tribunal de Contas próprio desde 1890, na condição de capital da República. Com a transferência da capital para o Distrito Federal, a cidade manteve a condição de cidade-estado, e, por isso, permaneceu possuindo um Tribunal de Contas exclusivo.
No entanto, foi apenas com o advento da Emenda nº 1 de 1969, que alterou a redação do §3º do artigo 16 da Constituição, que se possibilitou que municípios com população superior a dois milhões de habitantes e renda tributária acima de quinhentos milhões de cruzeiros novos poderiam instituir Tribunais de Contas próprios.
Assim, a partir de 1980, o Estado do Rio de Janeiro, atendendo aos requisitos estabelecidos, criou o seu Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCM RJ).
Esse Tribunal se estabeleceu sobre forte protestos que se fundamentavam na tese de que outros municípios iriam alegar as mesmas condições de Rio de Janeiro e São Paulo o que aumentaria os gastos públicos.
Entretanto, apesar das críticas, o TCM RJ foi constituído e é considerado um órgão autônomo administrativa e financeiramente, composto por sete conselheiros que possuam mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, com idoneidade moral, notório saber jurídico, econômico, financeiro ou de administração pública e mais de dez anos no exercício de função ou efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos requeridos.
Atualmente, são responsáveis pela nomeação dos conselheiros, o prefeito e a Câmara municipal. Com a exigência de que um dos conselheiros deverá ser escolhido dentre os procuradores especiais e outro entre os auditores substitutos, sendo que ambos devem estar presentes em lista tríplice elaborado pelo Plenário do Tribunal de Contas e serem escolhidos pelo prefeito com aprovação da Câmara municipal.
O TCM RJ obedece hoje a uma regimento interno próprio e é competente para apreciação das contas prestadas anualmente pelo Prefeito, para julgar as contas de pessoas físicas ou jurídicas que gerem, de qualquer modo, os recursos públicos do município, e, ainda atua prestando informações financeiras e contábeis solicitadas pela Câmara municipal, dentre outras funções.
Tribunais de Contas dos Municípios
No que se refere aos Tribunais de Contas dos Municípios, existem hoje apenas três no Brasil, quais sejam: o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, Goiás, Pará e Ceará. Mas, esse trabalho versará também sobre o já extinto Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará.
Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia
O surgimento do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia deu-se durante o governo de Luiz Viana Filho. Na época, o Estado havia sido alvo de uma reforma administrativa para adequação ao acelerado processo de industrialização, em vista do modelo econômico descentralizador os municípios passaram a ter importante participação nas finanças públicas, o que exigiu uma fiscalização mais próxima.
É nesse contexto que foi sancionada a Lei nº 2838/70 que criou o Conselho de Contas do Município para auxiliar no controle externo das finanças públicas, estando submetido ao controle do Estado.
Entretanto, a criação desse órgão também foi rodeada de protestos, sob o argumento de que se tratava de decisão inconstitucional. No entanto, o Supremo Tribunal Federal, em importante decisão, declarou a constitucionalidade de órgão distinto ao Tribunal de Contas do Estado para auxiliar no controle externo.
Assim, o Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia se consolidou e se firmou como órgão de controle externo com jurisdição própria e privativa na sua área de competência.
São funções desse órgão: apreciar as contas prestadas pelo Prefeito, julgar as contas dos administradores dos recursos públicos, fiscalizar os atos de gestão da receita e despesas públicas, emitir pareceres sobre empréstimos e operações de crédito realizados pelo município, dentre outros.
Sua composição é formada por sete conselheiros escolhidos, um terço pelo Governador do Estado com aprovação da assembleia legislativa, sendo apenas um desses escolhido livremente e os demais tendo que ser determinados de acordo com lista tríplice do Tribunal segundo critérios de antiguidade e merecimento, os outros dois terços serão escolhidos pela assembleia legislativa.
Os conselheiros devem cumprir determinados requisitos, quais sejam, possuir mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, idoneidade moral, notório saber jurídico, econômico, financeiro ou de administração pública e mais de dez anos no exercício de função ou efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos requeridos.
Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás
O Tribunal de Contas de Goiás foi estabelecido em 1977, durante o governo de Irapuan Costa Júnior, através da Lei nº 8338/77.
Na época o órgão se institui sob o nome de Conselho de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, entretanto, a partir da Constituição Estadual de 1989, passou a se denominar Tribunal de Contas dos Municípios.
Em 1997, no entanto, esse órgão chegou a ser extinto mediante uma decisão da Comissão de Constituição e Justiça da Assembleia Legislativa que aprovou a Emenda nº 19, extinguindo o Tribunal de Contas dos Municípios de Goiás.
De acordo com o relatório da CCJ, o controle externo deveria a partir daquele momento ser exercido pelo Tribunal de Contas do Estado, sendo que o Tribunal de Contas dos Municípios e seus respectivos servidores passariam a integrar o Tribunal de Contas do Estado.
A emenda teve sua constitucionalidade fortemente questionada por diversos setores envolvidos. De modo que, alguns dias depois foi aprovada a Emenda nº 21 que recriou o órgão, vigente até hoje.
Atualmente o Tribunal de Constas dos Municípios de Goiás é responsável pela fiscalização de 246 municípios exercendo o controle externo da administração municipal.
É de sua competência apreciar e emitir parecer prévio referente as contas prestadas pelos prefeitos, fiscalizar a condição financeira e orçamentárias das prefeituras e câmaras municipais, julgar gestores e administradores responsáveis pelos recursos públicos, dentre outras funções.
Tribunal de Contas dos Municípios do Pará
O Tribunal de Contas dos Municípios do Pará foi instituído pela Emenda à Constituição Estadual nº 13 em 1980, tendo como função o controle externo da administração financeira dos municípios, possuindo sede na cidade de Belém, mas com competência em todo o território do Pará.
É de competência desse Tribunal, apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas pelos prefeitos, julgar as contas da mesas diretoras das Câmaras Municipais, julgar as contas dos administradores dos recursos públicos, bem como daqueles que tenham recebido recursos públicos do município, dentre outras funções.
O Tribunal de Contas dos Municípios do Pará é composto de sete conselheiros que possuam mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, idoneidade moral, notório saber jurídico, econômico, financeiro ou de administração pública e mais de dez anos no exercício de função ou efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos requeridos.
Desses, três são escolhidos pelo Governador do Estado do Pará, sendo um de livre escolha e os demais determinados entre auditores e membros do ministério público com os nomes constantes em lista tríplice fornecida pelo Tribunal, de acordo com critérios de antiguidade e merecimento, já os outros quatro são escolhidos pela assembleia legislativa.
Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará
Em 1954, em um congresso de municípios, foi sugerido por Fernandes Távora, Lauro Maciel Severiano e Raimundo Girão a criação de um órgão para auxiliar as administrações municipais. O Governador à época, Raul Barbosa, concordou com a solução e propôs a criação do Conselho de Assistência Técnica aos Municípios (CATM), que foi aprovada pela Assembleia.
A criação desse órgão foi solução pioneira no país, tendo propiciado o surgimento de órgãos congêneres em outros estados, e, após algum tempo, teve sua constitucionalidade confirmada pelo Supremo Tribunal Federal.
Com a Emenda nº 1 à Constituição Estadual de 1947, o CATM teve suas atribuições ampliadas para auxiliar as Câmaras Municipais na fiscalização da administração financeira dos municípios.
Posteriormente, com a Emenda nº 1 à Constituição Estadual de 1967, esse órgão passou a se denominar Conselho de Contas do Município, e, em 1992 com o advento da Emenda Constitucional nº 09, passou a se denominar, finalmente, como Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará.
A esse órgão compete apreciar e emitir parecer prévio das contas dos prefeitos, fiscalizar financeiramente as prefeituras e câmaras municipais, bem como outras entidades instituídas e mantidas pelos municípios, apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e concessão de aposentadorias e pensões, dentre outras funções.
Esse Tribunal é constituído por sete conselheiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, idoneidade moral, notório saber jurídico, econômico, financeiro ou de administração pública e mais de dez anos no exercício de função ou efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos requeridos.
Sendo que quatro sétimos desses conselheiros deverão ser escolhidos pela assembleia legislativa, três sétimos pelo Governador do Estado com aprovação da assembleia, sendo uma indicação de livre escolha e as demais feitas entre procurador de contas do Ministério Público Especial e em auditores do Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, de acordo com critérios de antiguidade e merecimento.
Em agosto de 2017, no entanto, a Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, por trinta votos a nove, aprovou a emenda nº 92/17 à Constituição Estadual, extinguindo o Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará, o qual foi incorporado ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará. A justificativa para extinção foi a de economia para os cofres públicos e o uso político do órgão.