Resumo: A responsabilidade civil do Estado consiste no dever de reparar o dano causado por seus agentes a terceiro, em decorrência de conduta lícita ou ilícita e comissiva ou omissiva. O artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil adotou a teoria da responsabilidade civil objetiva, segundo a qual as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelo dano que seus agentes, nessa qualidade, provocarem a terceiro, assegurado o direito de regresso nos casos de dolo ou culpa. O Estado poderá ser responsabilizado civilmente por dano causado a terceiro em decorrência de falta, falha ou demora na prestação do serviço público, atos legislativos e atos judiciais. Existem hipóteses em que a responsabilidade civil do Estado será primária ou subsidiária. Indenização é a compensação pelo dano causado por conduta lesiva. É assegurado ao Estado o direito de regresso em face do agente público causador do dano, nos casos de dolo ou culpa.
Palavras-chave: Responsabilidade civil do Estado. Teoria da responsabilidade civil objetiva. Responsabilidade civil do Estado por omissão, atos legislativos e atos judiciais. Responsabilidade civil primária e subsidiária. Direito de regresso.
Sumário: 1. Introdução. 2. Evolução da Responsabilidade civil do Estado. 3. Responsabilidade civil objetiva. 3.1. Conceito. 3.2. Pressupostos. 3.3. Causas de exclusão. 4. Responsabilidade civil do Estado por omissão. 5. Responsabilidade civil do Estado primária e subsidiária. 6. Responsabilidade civil do Estado por atos legislativos. 7. Responsabilidade civil do Estado por atos judiciais. 8. Reparação do dano. 9. Direito de regresso. 10. Conclusão. 11. Referências.
1. INTRODUÇÃO
A responsabilidade civil do Estado é o dever de reparar o dano causado por seus agentes a terceiro, em decorrência de conduta lícita ou ilícita e comissiva ou omissiva.
Responsabilidade civil da Administração é, pois, a que impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. É distinta da responsabilidade contratual e da legal (MEIRELLES, 2016, p. 779).
O Estado, em razão de ser um sujeito de direitos, quando provoca prejuízo a terceiro, possui o dever de reparar o dano decorrente de conduta comissiva ou omissiva dos seus agentes.
2. EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Até a metade do século XIX, preponderou, no mundo ocidental, o entendimento de que o Estado não possuía responsabilidade civil pelo dano causado por seus agentes a terceiro.
A teoria da irresponsabilidade foi adotada na época dos Estados absolutos e repousava fundamentalmente na ideia de soberania: o Estado dispõe de autoridade incontestável perante o súdito; ele exerce a tutela do direito, não podendo, por isso, agir contra ele; daí os princípios de que o rei não pode errar (the king can do no wrong; le roi ne peut mal faire) e o de que aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei (quod principi placuit habet legis vigorem). Qualquer responsabilidade atribuída ao Estado significaria colocá-lo no mesmo nível que o súdito, em desrespeito a sua soberania (DI PIETRO, 2020, p. 1490).
O citado entendimento foi superado pelo Estado de Direito, no qual incidem sobre o Estado os direitos e deveres aplicáveis às pessoas jurídicas em geral.
Atualmente, permite-se a imputação de responsabilidade civil ao Estado em decorrência do dano causado a terceiro por conduta comissiva ou omissiva dos seus agentes.
A teoria da responsabilidade civil com culpa consiste na imputação de responsabilidade civil ao Estado por dano causado a terceiro em decorrência de ação culposa dos seus agentes.
Caso o Estado praticasse um ato de gestão, ele poderia ser responsabilizado civilmente, porém se o Poder Público produzisse um ato de império, a ele não poderia ser imputada responsabilidade civil.
Na prática, era difícil diferenciar, para efeito de responsabilidade civil, se o Estado havia produzido um ato de império ou de gestão.
A teoria da culpa administrativa corresponde em demonstrar que houve vício no funcionamento do serviço público prestado pelo Estado.
O vício no funcionamento do serviço público prestado pelo Estado pode ocorrer de três formas: falta, falha ou retardamento do serviço público.
3. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
3.1. Conceito
A teoria da responsabilidade civil objetiva se traduz na responsabilização civil do Estado resultante do dano causado a terceiro por conduta comissiva dos seus agentes, bastando que o terceiro demonstre o nexo causal entre o dano por ele sofrido e a conduta comissiva dos agentes do Estado.
Com efeito, a teoria da responsabilidade civil objetiva nasceu tendo em vista que o Estado é dotado de mais poderes e prerrogativas em relação aos administrados.
Na teoria do risco administrativo, a responsabilidade civil imputada ao Estado não é indiscriminada e genérica.
A teoria do risco social especifica que o dano causado pelo Estado a terceiro deve ser reparado por toda coletividade, dando origem à socialização dos riscos.
A responsabilidade civil objetiva tem como fundamento a justiça social e apresenta como pilar o princípio da repartição dos encargos.
No Brasil, a teoria objetiva foi reconhecida desde a Constituição Federal de 1946 e é adotada até os dias de hoje. A responsabilidade objetiva já era reconhecida como regra no sistema brasileiro, tornando-se constitucional com a Constituição de 1946, em seu artigo 194. Daí por diante, a regra não mais foi excluída, levando os textos seguintes a serem aperfeiçoados. A Constituição de 1967 dispunha sobre o assunto no art. 105; em 1969 a disposição estava no art. 107, com texto bem equivalente ao atual artigo 37, § 6º, da CF/88 (MARINELA, 2018, p. 1053).
A teoria da responsabilidade civil subjetiva do Estado era adotada pelo Código Civil de 1916.
O Código Civil de 2002 passou a regulamentar a responsabilidade civil do Estado na mesma forma regida pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
O artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 prevê que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos serão responsabilizadas civilmente pelo dano que os seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiro, assegurado o direito de regresso contra o responsável, nas hipóteses de dolo ou culpa.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 adotou, no artigo 37, parágrafo 6º, a teoria da responsabilidade civil objetiva do Estado.
O artigo 21, inciso XXIII, alínea d, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece que independe de culpa a responsabilidade civil decorrente de dano nuclear.
Na hipótese de dano nuclear, compete ao lesado apenas demonstrar o fato, o dano e o nexo de causalidade.
A Lei federal 10.744/2003 dispõe que a União assume responsabilidade civil perante terceiros, quando houver danos a bens e pessoas em decorrência de atentados terroristas, atos de guerra ou eventos semelhantes, ocorridos no país ou estrangeiro, em face de aeronaves com matrícula brasileira, operadas por empresas brasileiras de transporte público aéreo.
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos são regidas pela responsabilidade civil objetiva.
A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as autarquias e as fundações públicas de direito público são classificadas como pessoas jurídicas de direito público.
As empresas públicas, as sociedades de economia mista, as fundações públicas de direito privado, as concessionárias de serviços públicos e as permissionárias de serviços públicos são pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.
Nessa ordem de ideias, as empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica são regidas pela responsabilidade civil subjetiva.
A responsabilidade civil objetiva, tipificada no artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil, incide sobre as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos de forma idêntica, bem como beneficia usuários de serviços públicos e terceiros.
As pessoas jurídicas de direito privado, englobadas pelo artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil, são aquelas que prestam serviços públicos de forma delegada pelo Estado, sendo indispensável a existência de uma relação jurídica de direito público entre o Poder Público e o delegatário de serviço público.
A responsabilidade civil objetiva também incide sobre as pessoas de cooperação governamental ou serviços sociais autônomos.
Sobre as organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público, que firmam contratos de gestão ou termos de parceria com o Poder Público, incide a responsabilidade civil subjetiva.
Há responsabilidade civil objetiva do Estado em decorrência do dano que os seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiro.
O Estado apenas pode ser responsabilizado civilmente caso os seus agentes estejam no exercício das suas funções ou a pretexto de exercê-las.
O termo agente público é mais amplo do que a expressão servidor público.
Ato contínuo, o termo agente público engloba todas as pessoas que expressam a vontade estatal, como os membros dos Poderes da República, os servidores administrativos, os agentes sem vínculo trabalhista e os colaboradores sem remuneração.
A conduta comissiva ou omissiva dos notários e oficiais de registro, caso provoque dano a terceiro, enseja a responsabilidade civil estatal, cuja ação pode ser proposta diretamente contra o Estado.
A relação jurídica entre o Estado e o lesado se pauta na responsabilidade civil objetiva.
O Estado apenas pode ser ressarcido do valor com que indenizou o lesado caso demonstre que os seus agentes tiveram uma conduta dolosa ou culposa.
Os elementos dolo e culpa não são pressupostos para a configuração da responsabilidade civil objetiva.
3.2. Pressupostos
O primeiro pressuposto para a configuração da responsabilidade civil objetiva é o fato administrativo, o qual pode ser conceituado como a conduta comissiva ou omissiva, lícita ou ilícita, imputável ao Estado.
O segundo pressuposto para a configuração da responsabilidade civil objetiva é o dano.
O terceiro pressuposto para a configuração da responsabilidade civil objetiva é o nexo de causalidade entre o fato administrativo e o dano.
O artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil impõe como requisito para a configuração da responsabilidade civil objetiva do Estado o nexo de causalidade entre a ação dos seus agentes, nessa qualidade, e o dano provocado a terceiro.
O dano moral pode ser suportado não apenas por pessoas físicas, mas também por pessoas jurídicas, tendo em vista, nesse último caso, a lesão à sua honra objetiva (Súmula 227 do STJ). Ao contrário da honra subjetiva, que tem relação com aquilo que cada ser humano pensa sobre si próprio, a honra objetiva está ligada à reputação da pessoa, física ou jurídica, perante a sociedade (OLIVEIRA, 2021, p. 1369).
Decisão lícita do governo, quando provocar prejuízo a terceiro, pode resultar na responsabilidade civil objetiva do Estado.
Dano decorrente de ato lícito pode ensejar a responsabilidade civil objetiva do Estado.
A defesa do Estado em juízo deve se pautar na inexistência de fato administrativo, ausência de dano ou falta de nexo de causalidade entre o fato administrativo e o dano.
É ônus do Estado em juízo afastar a alegação do autor da ação de existência de fato administrativo, dano e nexo de causalidade entre o fato administrativo e o dano.
3.3. Causas de exclusão
Não há responsabilidade civil objetiva do Estado por todos os danos que ocorram no meio social.
Daí surge uma pergunta: sempre que o particular mover uma ação contra o Estado, deverá esse ser obrigado a indenizar? Logicamente não! Pois em algumas situações poderá o Poder Público excluir a sua responsabilidade e, por consequência, livrar-se da obrigação indenizatória. Nesses casos, dizemos que existe alguma excludente de responsabilidade. Mas que excludentes? Segundo a doutrina majoritária, são três: culpa exclusiva da vítima, caso fortuito/força maior e ato de terceiro (CAMPOS, 2019, p. 814).
O resultado do dano deve ser imputado, exclusivamente, àquele que provocou o prejuízo a si mesmo.
Na hipótese do Estado e o lesado serem responsáveis pela metade para a ocorrência do prejuízo, ambos deverão arcar proporcionalmente com o valor da indenização.
O sistema da compensação de culpas tem sido reconhecido pela jurisprudência pátria majoritária.
A culpa civil recíproca está tipificada no artigo 945 do Código Civil.
Fatos imprevisíveis são suscetíveis de causar dano.
A força maior ou o caso fortuito são classificados como fatos imprevisíveis.
Não há responsabilidade civil objetiva do Estado em decorrência de dano causado por fatos imprevisíveis.
O Estado será responsabilizado proporcionalmente à sua participação no evento danoso, quando ocorrer concausas.
Dano decorrente de ato de terceiro não enseja a responsabilidade civil objetiva do Estado.
Ora, o dano pode resultar do agrupamento de pessoas.
Ressalta-se que o dano decorrente de atos de multidões, em geral, não enseja a responsabilidade civil objetiva do Estado, salvo se restar configurada a omissão culposa da Administração Pública.
Na hipótese da obra pública, por fato natural ou imprevisível, causar dano a terceiro, o Estado poderá ser responsabilizado civilmente.
Caso a obra pública esteja sendo executada por um empreiteiro privado, mediante contrato administrativo firmado com o Poder Público, e o dano tenha sido causado pelo empreiteiro privado, a esse será imputada responsabilidade civil subjetiva e o Estado responderá subsidiariamente.
Se o dano for causado pelo empreiteiro privado e o Estado conjuntamente, ambos responderão solidariamente.
4. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO
A responsabilidade civil objetiva do Estado será configurada quando o fato administrativo for uma conduta comissiva.
Quando o fato administrativo for uma conduta omissiva, incidirá sobre o Estado a responsabilidade civil subjetiva.
A responsabilidade civil objetiva do Estado não possui aplicabilidade quando o fato administrativo for uma conduta omissiva.
A conduta omissiva somente pode ensejar a responsabilidade civil do Estado quando houver culpa.
Na omissão estatal, a responsabilidade civil apenas é configurada se houver culpa.
Na responsabilidade civil subjetiva do Estado exige-se que o fato administrativo seja uma conduta omissiva dotada de culpa.
Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo (MELLO, 2015, p. 1041).
O descumprimento de ordem judicial é uma conduta omissiva do Estado.
Outro exemplo é a omissão do Estado quando foi advertido sobre a probabilidade de configurar o fato administrativo provocador do dano.
Na responsabilidade civil subjetiva do Estado, além da conduta omissiva, há necessidade da existência de nexo de causalidade entre o fato administrativo e o dano.
O Estado não possui responsabilidade civil por todas as carências sociais.
As omissões genéricas resultantes das carências sociais não ensejam a responsabilidade civil do Estado.
5. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PRIMÁRIA E SUBSIDIÁRIA
Será primária a responsabilidade civil do Estado quando o dano tiver sido causado por seus agentes.
Existem pessoas jurídicas que exercem suas atividades mediante relação jurídica firmada com o Estado, como aquelas que compõem a Administração Pública Indireta, as concessionárias e permissionárias de serviços públicos e as que realizam obras e prestam serviços públicos com base em contratos administrativos.
A responsabilidade civil do Estado será subsidiária, pois apenas surgirá quando o responsável civil primário não mais possuir força patrimonial para reparar o dano por ele causado.
Verifica-se, portanto, que as pessoas jurídicas respondem primariamente pelos danos causados por seus agentes e prepostos a terceiros. Em consequência, não há solidariedade entre o Poder Público e as entidades da Administração Indireta ou empresas por ele contratadas. A responsabilidade do Estado, nesses casos, é eventual e subsidiária (OLIVEIRA, 2021, p. 1376).
Quando a culpa for exclusiva da pessoa jurídica prestadora do serviço público, sobre essa deverá recair a responsabilidade civil primária e o Estado responderá subsidiariamente.
6. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS
A criação do direito decorre da função de legislar.
A edição de leis, em geral, não provoca lesão indenizável à sociedade.
Quando a lei for produzida em conformidade com os mandamentos constitucionais, não poderá, em regra, ensejar a responsabilidade civil do Estado.
O Estado não pode ser responsabilizado civilmente pelo simples fato de uma nova lei contrariar interesses de indivíduos ou grupos.
É ilícita a conduta de criar uma lei em desalinho com a Constituição da República Federativa do Brasil.
O Estado poderá ser responsabilizado civilmente caso uma lei declarada inconstitucional causar dano a terceiro.
A responsabilidade civil do Estado somente restará configurada caso a lei declarada inconstitucional causar dano a terceiro.
É indispensável que a lei seja declarada inconstitucional para a configuração da responsabilidade civil do Estado.
A inconstitucionalidade da lei poderá ser formal ou material, cuja declaração ocorrerá mediante controle concentrado ou incidental de constitucionalidade.
Em relação, outrossim, aos atos legislativos, temos para nós que a linha de raciocínio não pode ser outra no sentido de abrir-se a possibilidade de responsabilização do Estado, desde que, por óbvio, tenha ocorrido o reconhecimento da inconstitucionalidade da lei pelo Poder Judiciário, pela via de ação direta, por gerar efeitos erga omnes ou pela via de exceção ou defesa, desde que o Senado Federal, acionado pelo STF, imprima à decisão os mesmos efeitos, valendo-se da previsão estabelecida no art. 52, X, da Lei Maior (SPITZCOVSKY, 2019, p. 691).
Leis de efeitos concretos são aquelas que alcançam determinados indivíduos.
Além disso, as leis de efeitos concretos podem ser contestadas mediante as ações em geral.
Certamente, as leis de efeitos concretos não podem ser impugnadas através de ação direta de inconstitucionalidade.
A responsabilidade civil do Estado poderá restar configurada na hipótese de uma lei de efeitos concretos causar dano a terceiro.
Omissão legislativa é a inércia do Poder Legislativo quanto à sua obrigação de legislar.
Se a Constituição da República Federativa do Brasil estabelece prazo para determinado ato legislativo, a oferta do projeto de lei até o termo final do prazo impede a imputação de responsabilidade civil ao Estado.
Não apresentado o projeto de lei no prazo estabelecido pela Constituição da República Federativa do Brasil e declarada a mora do legislador pelo Poder Judiciário, sem a fixação de prazo, a prática do ato legislativo em prazo razoável impede a configuração da responsabilidade civil do Estado.