Resumo: Neste ano o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) completará a sua primeira década de vida. Certamente muitas vozes se levantarão para criticá-lo, na medida em que atualmente assistimos a um aumento da violência no trânsito, o que de certa forma poderia indicar a sua ineficácia. Porém, inequivocadamente, a sua promulgação propiciou a mudança de vários paradigmas e é possível se afirmar que os resultados só não foram melhores em virtude da inércia do Poder Público, mais preocupado com a arrecadação de receitas de multas do que com a efetiva educação para o trânsito e a redução dos danos causados por acidentes de trânsito. Da mesma forma se verifica que a maioria dos motoristas pouco ou nada sabe a respeito de seus direitos como parte integrante do trânsito, seja no tocante às garantias erigidas para a segurança, fluidez, conforto e à educação para o trânsito, seja em relação ao seu direito de ampla defesa e contraditório relacionado ao processo administrativo de trânsito. Devido a relativa escassez de artigos doutrinários versando sobre este tema, buscaremos estabelecer as fases e feições do processo administrativo para imposição de penalidades, desde a lavratura do auto de infração de trânsito até a imposição da penalidade de cassação da CNH, de forma a fornecer à comunidade acadêmica e ao público em geral mecanismos aptos à lídima defesa de seus interesses.
Palavras-chave: Direito de trânsito. Poder de Polícia. Sanção de Polícia. Processo Administrativo para imposição de penalidade.
Sumário: 1. Das infrações. 2. Da autuação. 3. Notificação e defesa da autuação. 4. Da aplicação da penalidade de advertência por escrito. 5. Identificação do condutor infrator. 6. Notificação da penalidade. 7. Recurso à Junta Administrativa de Recurso de Infrações - Jari (1ª instância) e ao Cetran/Contradife/Contran/Jari (2ª instância). 8. Pedido de revisão e direito de petição. 9. Processo administrativo para imposição da penalidade de suspensão do direito de dirigir e cassação da CNH. 10. Considerações finais. 11. Notas.
1. DAS INFRAÇÕES
O processo administrativo de trânsito foi considerado tão importante para o legislador que fez por merecer capítulo próprio no CTB. Dividido em duas seções, ele descreve minuciosamente todos os procedimentos a serem observados pelas autoridades e agentes da autoridade de trânsito no caso de infração à legislação de trânsito, a fim de que o Estado, por meio dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Trânsito (SNT), na esfera de suas competências, exerça o jus puniendi e aplique a penalidade cabível ao infrator.
Prescreve o artigo 161 do CTB que a inobservância a qualquer preceito do Código, da legislação complementar ou das resoluções do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN) constitui infração de trânsito, sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas cabíveis indicadas em cada artigo, além das punições previstas como crimes automobilísticos.
Insta salientar, entretanto, que não é todo preceito contido no CTB que será tipificado como infração, mas tão somente aqueles indicados no Capítulo XV (Das Infrações). Explica-se: o Capítulo III trata das normas gerais de circulação e conduta e elenca uma série de mandamentos a serem observadas pelos usuários das vias públicas, porém um sem número delas não apresenta preceito sancionador em caso de desobediência. Neste passo deve se registrar que muitas infrações de trânsito são previstas em legislação complementar, como, por exemplo, aquelas dispostas no Regulamento para o Transporte Rodoviário de Produtos Perigosos (Decreto nº 96.044, de 18 de maio de 1988).
Questão polêmica surge quando o intérprete se debruça sobre o § único do artigo 161, o qual prescreve, ipsis literis, que "as infrações cometidas em relação às resoluções do CONTRAN terão suas penalidades e medidas administrativas definidas nas próprias resoluções". É consabido que àquele órgão, coordenador do SNT e instância máxima normativa e consultiva, o CTB concedeu atribuição para estabelecer as normas regulamentares referidas no Código, necessárias a sua melhor execução (inciso I do artigo 12 c.c artigo 314).
Para introdução da presente questão mister se faz relembrar o insígne Pontes de Miranda, em cujo escólio assevera que:
Regulamentar é editar editar regras que se limitem a adaptar a atividade humana ao texto e não o texto à atividade humana - cria meios que sirvam à atividade humana para melhor se entender o texto. Tanto assim que, se os casos apontados não esgotam o conteúdo da regra legal, os intérpretes, judiciários e administrativos, não ficam adstritos à taxatividade intrusa. Onde se estabelecem, alteram, ou extinguem direitos, não há regulamentos - há abuso de poder regulamentar, invasão da competência do Poder Legislativo. O regulamento não é mais do que auxiliar das leis, auxiliar que sói pretender, não raro, o lugar delas, mas sem que possa, com tal desenvoltura, justificar-se e lograr que o elevem à categoria de lei 1.
O nosso legislador foi imensamente infeliz e laborou em erro crasso ao admitir que uma simples resolução do CONTRAN possa criar uma nova infração, originalmente não prevista no CTB. O que se observa atualmente é um abuso desse poder regulamentar, com a elaboração de resoluções regulamentando assuntos já perfeitamente delineados no CTB e para o qual não se verifica remissão à necessidade de regulamentação por aquele órgão.
Interessante se frisar que o Chefe do Poder Executivo à época, por meio da Mensagem nº 1.056, de 23 de setembro de 1997, nos termos do § 1º do artigo 66 da Constituição Federal, vetou parcialmente, por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, o Projeto de Lei n° 3.710, de 1993 (n° 73/94 no Senado Federal), que instituiu o CTB. A mensagem de veto do § 2° do art. 256 está assim descrita:
Art. 256 ....
§ 2° As infrações para as quais não haja penalidade específica serão punidas com a multa aplicada às infrações de natureza leve, enquanto não forem tipificadas pela legislação complementar ou resoluções do CONTRAN.
....
Razões do veto:
"A parte final do dispositivo contraria frontalmente o princípio da reserva legal (CF, art. 5°, II e XXXIX), devendo, por isso, ser vetado" (grifo meu) 2.
O que não se pode olvidar, entretanto, é que igual orientação não se observou no tocante ao contido no artigo 161, o qual, de igual forma e pelos mesmos motivos, deveria ser vetado parcialmente. Nesse sentido alinho-me com o pensamento do inigualável Waldyr de Abreu, que em brilhante lição destaca:
Se os regulamentos estão infra legem, quanto mais as resoluções, açodadamente produzidas ao sabor das circunstâncias e interesses às vezes pouco claros. Quando chegam à veleidade de criar infrações, mesmo administrativas de trânsito, ferem, no mínimo, o item II do art. 5º da Constituição Federal: Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei". Até mesmo dentro dos limites legais de sua competência, a proliferação desordenada de resoluções, como já vem ocorrendo e ameaça agravar-se, aumentará as incertezas no trânsito, fora do alcance necessário do grande público e insuficientemente conhecidas do próprio CONTRAN e seus conselheiros. Ninguém é capaz de dizer hoje quantas estão em vigor e em que limites. É expressiva a disposição transitória ao art. 314 do novo Código.
Pela ampla argumentação alinhada, todas as infrações de trânsito pretensamente criadas por resoluções do CONTRAN, que não sejam meros desdobramentos não exorbitantes das impostas no código, por manifesta inconstitucionalidade não resistirão à apreciação judiciária. Fomentam a balbúrdia viária, a arbitrariedade e minam o prestígio da autoridade pública 3.
Com a sucinta finalidade de arrematar o assunto, a fim de exemplificar o acima exposto, trago à lembrança as infelizes iniciativas da Carteira Nacional de Habilitação com faixa dourada (Resolução nº 121/01) e, mais recentemente, a autuação do motorista que conduz veículo com a Permissão para dirigir vencida há mais de 30 dias como incurso nas sanções do inciso V do artigo 162 (Resolução nº 168/04).
2. DA AUTUAÇÃO
Finda a polêmica acerca da tipificação das infrações, passemos a estudar as fases do processo administrativo de trânsito. O CTB prescreve que, ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual deverá constar:
Art. 280 ....
I - tipificação da infração;
II - local, data e hora do cometimento da infração;
III - caracteres da placa de identificação do veículo, sua marca e espécie, e outros elementos julgados necessários à sua identificação;
IV - o prontuário do condutor, sempre que possível;
V - identificação do órgão ou entidade e da autoridade ou agente autuador ou equipamento que comprovar a infração;
VI - assinatura do infrator, sempre que possível, valendo esta como notificação do cometimento da infração 4.
Os elementos acima indicados são os dados mínimos que deverão fazer parte do auto de infração, sendo que a estes ainda se somam o previsto em legislação específica, como por exemplo, os requisitos previstos na Resolução nº 165/04 do CONTRAN e Portaria nº 16/04 do Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN), a serem observadas para as infrações referentes à utilização de sistemas automáticos não metrológicos, bem como ao disposto na Resolução nº 146/03, a qual disciplina a utilização de equipamentos eletrônicos nas infrações por desrespeito aos limites de velocidade.
A tipificação da infração consiste na descrição do dispositivo legal violado, acompanhado do respectivo código de enquadramento, os quais podem ser obtidos por meio da Resolução nº 66/98 do CONTRAN e das Portarias nº 01/98 e 31/98 do DENATRAN, para onde remetemos o leitor 5. As circunstâncias de local e de tempo devem ser descritas a seguir, discriminando-se a via pública, o numeral ou ponto de referência onde ocorreu a infração.
Para perfeita identificação do veículo, deverá o auto de infração conter os caracteres da placa de identificação do veículo, sua marca e espécie, e outros elementos julgados necessários à sua identificação, como, por exemplo, a sua cor ou a numeração do chassis, este último no caso de veículos que ainda não tenham sido registrados.
Conforme prescrito nos incisos IV e VI, o número de registro e a assinatura do condutor deverão ser colhidas, sempre que possível, sendo que no caso de impossibilidade esta circunstância deverá ser obrigatoriamente relatada no próprio auto de infração pelo agente de trânsito, em campo próprio do documento (observações), local onde ficará assentada a razão pela qual não foi possível a abordagem do veículo infrator. Essa assertiva também é defendida por Waldyr de Abreu, para quem:
O § 3º exige certa reflexão. Parece-nos que se refere ao infrator ausente, mas nem sempre também o veículo, como em geral ocorre no estacionamento irregular; ou quando o infrator advertido da infração, num avanço de sinal, por exemplo, não pára em atendimento aos silvos regulamentares do agente de trânsito e foge. Enfim, uma terceira hipótese, com tendência a crescer, é a de a infração ser surpreendida e provada, por meio eletrônico e outros, sem a presença do guarda no momento. Então, com os dados constantes dos incisos I, II e III do artigo ora em apreço e os esclarecimentos acima, o auto irá à autoridade competente, para seu julgamento, na forma do art. 281 6.
A identificação do órgão ou entidade e da autoridade ou do agente da autoridade de trânsito será sempre obrigatória, bem como do equipamento que comprovar a infração, conforme se observa do contido no § 3º do artigo 2º da Resolução nº 149/03. Conforme já defendi em posicionamento anterior 7, mister se faz necessário que o agente de trânsito tenha presenciado a infração, ainda que a tenha comprovado por meio de equipamento eletrônico.
O § 4º do artigo 280 prescreve que o agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista, ou policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência. Referida norma estabelece, cristalinamente, que o servidor civil deva ser nomeado para exercer a referida função, ou seja, trata-se de provimento originário a ser efetuado por meio de concurso público para um cargo específico, o que afasta, por via de conseqüência, o servidor celetista. Igualmente, com arrimo na Deliberação nº 01/2005 do Conselho Estadual de Trânsito (CETRAN) de São Paulo, em Parecer do DENATRAN e na regra inserta no § 8º do artigo 144 da CF/88, diga-se o mesmo a respeito das Guardas Municipais 8.
Na seqüência o auto será encaminhado à autoridade de trânsito, a qual, na esfera de sua competência e dentro de sua circunscrição, julgará a consistência do auto de infração e aplicará a penalidade de multa ou de advertência por escrito, essa última desde que se trate de infração de natureza leve ou média da qual o infrator não seja reincidente nos últimos 12 (doze) meses, tratando-se de direito público subjetivo do infrator, sujeito tão somente à análise pela autoridade dos seus requisitos objetivos.
Todavia, caso a autoridade de trânsito não expeça a notificação da autuação no prazo máximo de 30 (trinta) dias ou considere o auto de infração inconsistente ou irregular, este será arquivado e seu registro julgado insubsistente. Muito se discute sobre as diferenças entre a consistência e a regularidade do auto. Nesse aspecto colha-se a magistral lição do jurista Alessandro Samartin de Gouveia:
DA EXISTÊNCIA OU INEXISTÊNCIA DO AIT
Sabemos que para existir um auto de infração de trânsito necessário se faz que seus elementos principais se concretizem. Sabemos que esses elementos são três, lavratura por Autoridade de Trânsito ou por Agente seu, conduta possivelmente infratora e a forma escrita.
Portanto, antes de qualquer análise qualificativa do auto de infração de trânsito a Autoridade de Trânsito que o estiver julgando deverá, primeiramente, analisar se os citados elementos de existência do auto de infração de trânsito estão presentes.
Assim, o primeiro passo é examinar se o auto de infração foi lavrado por uma Autoridade de Trânsito ou um Agente seu. Salientamos que a análise feita não será se temos um AIT lavrado por Autoridade de Trânsito ou Agente da Autoridade de Trânsito competente, não! Investigamos só se a lavratura foi feita por um desses agentes. Se não foi, julgamos, de pronto inexistente o auto de infração, não aplicando nenhuma sanção ao infrator. Se foi, passamos ao segundo elemento.
Analisaremos, superada a primeira etapa, se a conduta descrita no AIT é uma conduta possivelmente infratora. Ou seja, se existe, dentro da legislação pertinente, a previsão daquela conduta como uma infração, por exemplo, avançar o sinal luminoso vermelho. Se não temos uma conduta passível de sanção, julgamos o auto de infração inexistente, não aplicando nenhuma sanção ao suposto infrator. Se há, passamos para a análise do último elemento de existência.
A forma consiste no revestimento externo dos fatos, no caso do auto de infração de trânsito, ele só poderá ter a forma escrita. Portanto, se o auto de infração não estiver na forma escrita, prontamente, a autoridade de trânsito, julgadora, deverá declará-lo inexistente, igualmente não aplicando nenhuma sanção ao suposto infrator. Agora, se estiver revestido de forma escrita, a autoridade de trânsito, competente para o julgamento, deverá avançar, passando a analisar os elementos qualificativos do auto de infração: (in)consistência, (ir)regularidade ou emissão da notificação da autuação fora do prazo de trinta dias.
(...)
(IN)CONSISTÊNCIA DO AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO
(...) Logo, ser consistente o AIT implica, necessariamente, em ser, o auto de infração, existente, pela concreção dos elementos nucleares do suporte fático e que as informações nele contidas sejam absolutamente verdadeiras.
Destarte, podemos afirmar que um auto de infração de trânsito será consistente, sempre que as informações nele narradas, desde a competência da autoridade ou agente da autoridade de trânsito até a infração, forem absolutamente verdadeiras.
Por exemplo, um cidadão estaciona o seu veículo em um local proibido, o agente da autoridade de trânsito competente, descreve no auto de infração aquela conduta e a tipifica. Todos os elementos do auto de infração que estão presentes são verdadeiros, logo, o auto de infração será consistente, porém, mesmo sendo consistente ele poderá ser irregular, porque, nesta, o que se exige é a presença do elemento e naquela é necessária a verdade da informação trazida pelo elemento presente.
Estipulamos o que venha a ser consistente um auto de infração de trânsito, agora, de posse desse conhecimento, podemos, com segurança, passarmos a definir a inconsistência. Portanto, se temos, para consistência, a verdade, obviamente que, para inconsistência, teremos a inverdade, isto é, qualquer dúvida que exista sobre o elemento presente é suficiente, se não for possível o seu afastamento, a gerar a inconsistência do AIT.
(...) Por isso, a inconsistência, é um vício que pode ser suscitado a qualquer tempo do processo administrativo de trânsito e fora dele também, pois o pagamento da multa, proveniente de AIT inconsistente, é indevido.
Finalmente, vale ressaltar que o fato de ser, o auto de infração de trânsito, (in)consistente, não implica, necessariamente, na sua (ir)regularidade, porque consistência e regularidade são conseqüências totalmente distintas.
DA (IR)REGULARIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO
A irregularidade do auto de infração diz respeito à ausência dos requisitos de validade do AIT, que são os previstos no art. 280, do CTB. Ser irregular é não dispor das informações essenciais para que o infrator exerça, regularmente, seu direito de defesa. Noutras palavras, é suprimir os elementos prescritos pelos incisos I, II, III, IV, V e VI, do Art. 280, do CTB.
Notemos que não dispor da informação impede, logicamente, que se possa exercer um juízo adequado de valor sobre a veracidade ou inverdade da declaração presente no auto de infração de trânsito, porque o elemento simplesmente não existe.
A irregularidade do auto de infração em nada tem a ver com (in)consistência dele. Tal afirmação parecerá contraditória, se pensarmos que ambos são analisados no plano da validade, mas não na é. O AIT inconsistente possui um vício decorrente da concreção defeituosa dos elementos complementares, pois não retrata a verdade. Entretanto, um auto de infração irregular, que traga consigo a notícia do cometimento de uma infração de trânsito, não terá seu efeito produzido porque a concreção dos elementos complementares não foi completa, por não estarem presentes todos os elementos do suporte fático.
Anotemos que em ambos, inconsistência e irregularidade, teremos suportes fáticos deficientes, mas por causas diversas, naquele, pela falsidade da informação, e neste, pela ausência de um ou mais dos elementos complementares do suporte fático. 9