Sumário: 1. Introdução. 2. Presidencialismo X Parlamentarismo. 3. Sistema Eleitoral. 4. Rigidez Constitucional e Separação de Poderes. 5. Conclusões
1. Introdução
A democracia brasileira, em sua crise atual, é o objeto do presente trabalho. O desafio proposto, desempenhado com simplicidade, culmina com propostas de alteração dos arranjos democráticos atuais, priorizando a simplicidade, a inclusão social e o equilíbrio.
O desafio é, a partir de nosso modelo de democracia, promover ajustes, iniciar a realização de uma ponderação que nos ajude na identificação dos arranjos mais adequados para viabilizar a nossa democracia.
Longe de destituir as instituições do mérito que possuem, por deliberada opção intelectual, faz-se o movimento inverso neste trabalho. Assim, o presente trabalho busca apresentar como resultado uma proposta concisa e inovadora, fundada, sobretudo, na realidade e na responsabilidade.
As dificuldades enfrentadas na elaboração do presente, certamente, não foram poucas.
A primeira foi superar o ranço de julgar o próprio caráter das doutrinas democráticas [01], pois como bem realça LÉON DUGUIT, esse é um erro muito vulgar e merecedor de cautela.
A segunda, reconhecer a relevância do tema. Superar a esmagadora constatação de que é muito difícil mudar o sistema posto, segundo CAFFÉ ALVES (2002, p. 99-100):
Mesmos estes "valores da comunidade" são uma construção ideológica providenciada, consciente ou inconscientemente, pelas forças hegemônicas dessa comunidade, mediante os mais variados instrumentos de propaganda, de divulgação de idéias e de formação de opinião pública.
Os membros da comunidade, neste caso, têm a impressão de que estão governando a si mesmos, auto governando, embora o façam segundo as idéias e valores de uma parcela hegemônica da comunidade.
(...) a sociedade é fragmentada em inúmeros interesses, muitos deles poderosos economicamente e que, por isso, podem se fazer representar mais do que outros na máquina político-burocrática do Estado. Põe-se aqui a questão primordial: até que ponto, num sistema como o nosso, marcado por diferenças e abismos sociais profundos, onde existem capitais imensos e de altas influências social e política na distribuição das riquezas produzidas, pode haver autêntica representação política na condução dos negócios públicos?
O referido autor, acreditando, por exemplo, na supremacia do interesse econômico, acaba por subordinar, por completo, a "vida política" aos interesses que denomina imensos, globais, segmentados e privatísticos.
Levando tal premissa a esse extremo, chegar-se-ia à infeliz conclusão de que é impossível alterar o sistema posto. Logo, irrelevante seu questionamento, porquanto o resultado evidente dessa concepção seria a desnecessidade de reflexão.
O presente trabalho busca superar tal dificuldade. Escolheu-se questionar e opinar, corajosamente, até concluir quais seriam as alternativas mais eficientes para aperfeiçoamento da democracia brasileira.
Contudo, eis que nova dificuldade veio nos assombrar: a globalização. Caso a razão esteja com certos defensores da idéia que governantes e governados não vislumbram a possibilidade de grandes mudanças, em razão da pressão externa, vinda de países poderosos e de grandes empresas que controlam grande parte da economia mundial, de que adiantaria nosso labor?
Expressão desse pensamento são os dizeres de CAFFÉ ALVES (2002: 101):
"Somente as grandes forças da mobilização democrática das comunidades serão capazes de impor obstáculos às aspirações dos grandes complexos econômico-financeiros e dos Estados a estes associados. (...) a democracia não deve ter apenas como objetivo a luta, no nível político, contra os desmandos centralizadores, contra o autoritarismo ou as ditaduras. Ela não tem apenas uma dimensão política. Seu escopo é também, e principalmente, a luta no âmbito econômico, buscando neutralizar as forças perversas e diuturnas dos mercados, através da universalização ética da ação participativa e crítica de todos, no processo permanentemente e continuado de decisão social das coisas públicas. Não basta, portanto, o retorno cíclico, em nível político, de quatro em quatro anos, para depositar de maneira solitária e ineficaz o voto nas urnas da democracia burguesa. É preciso atuar diariamente, visto que as forças do capital e do mercado são eficazes diariamente." [02]
Esses fatores políticos e econômicos não podem ser desconsiderados na nossa análise, já que o processo da globalização dos mercados e a internacionalização do sistema financeiro têm, na lição de José Eduardo Faria [03], relativizado a capacidade dos governos de gerir livremente seus instrumentos de política monetária, fiscal, trabalhista e previdenciária e comprometido o exercício, pelo Governo, de suas funções alocativas, corretivas e distributivas. Esses fatos, na constatação desse Autor, comprometem a efetividade das Constituições-dirigentes.
Todavia, se a globalização tiver tal poder, de que adiantaria alterar o sistema? E a velha pergunta novamente nos perturba: por que discutir isto se não podemos mudar?
Não obstante, os debates individuais e as posturas pareceram se alinhar em reconhecer que a própria crise brasileira pode ser vista como algo interessante: na crise, o País fica como um navio sem rumo, sem comandante.
Para José Eduardo FARIA (2003), vivemos num cenário em que as obrigações públicas tentem a ser reduzidas ao conceito geral de "mercadoria", porquanto convertidas em "negócios privados". Mas, na realidade, esses são indícios do esvaziamento dos valores públicos e do "rebaixamento" qualitativo da cidadania, acompanhado da perda de referências éticas e morais e da destruição dos laços de referência [04].
A globalização realmente influencia a nossa sociedade. Entretanto, seus efeitos podem ser minimizados. Acredita-se, portanto, na possibilidade de mudança.
Essa mudança, sem dúvida, começaria com pela solução da necessidade de melhorarmos a qualidade e o acesso à educação, em seu sentido mais amplo, pela distribuição das informações com mais critério. Como cidadãos do mundo, primeiramente, devemos ter capacidade de "ler" o mundo.
Também consoante JOSÉ EDUARDO FARIA (2003:11):
Ao propiciar o advento do tempo real, a revolução das técnicas e tecnologias da informação "diminuiu" o mundo, tornando-o mais interdependente ao romper as limitações da distância e do seu tempo na organização e na interação sociais. Com isso, se por um lado ela permitiu à comunicação converter-se em favor da expansão da consciência dos atores individuais e coletivos e de diferenciação e variedade de sistemas e mercados sob a forma de redes, favorecendo a multiplicação de contatos e informações, por outro não propiciou a expansão do que Habermas chama de um mundo intersubjetivamente compartilhado. [05]
Num outro trecho, referido autor reforça seu pensamento:
(...) a comunicação global em tempo real tende, igualmente, a desestimular a reflexão: a esvaziar iniciativa de líderes políticos e autoridades governamentais, que são naturalmente lentas e pausadas por dependerem de inúmeras consultas e negociações locais para serem levadas à frente; a enfraquecer a capacidade organizativa, agregadora e condutora das agremiações partidárias, peças fundamentais do sistema representativo incumbidas de canalizar demandas, mobilizar esforços, articular interesses, construir coalizões e expressar a diferenciação social; solapar, como conseqüência, a mediação por elas promovida entre o Estado e os cidadãos; e, por fim, a precipitar a tomada de decisões sem a devida avaliação de suas conseqüências e sem a devida apreciação de seu próprio desfecho (p. 12).
Estas ponderações trazem outra variável - a eficácia dos sistemas democráticos tradicionais frente à velocidade da tecnologia da informação [06]. Este é um assunto complexo e relevante. Suscita questionamentos que vão além do horizonte deste trabalho, cuja singeleza não admite reflexão tão ampla, porquanto o enfrentamento desta questão em poucas linhas acabaria por deformá-la.
Sendo assim, muito embora não se possa deixar de considerar o poder de influência exercido pelos grandes grupos econômicos e pela mídia, é preciso ter em conta que as sociedades contemporâneas são organizadas por meio de suas instituições, públicas e privadas. Portanto, é disciplinando-as, por meio de normas jurídicas dotadas de sanção, que podemos ao menos sonhar em obter resultados positivos.
Por conseguinte, vencidos, em termos rasos, as dificuldades do manejo do tema, passa-se a refletir a respeito de pontos essenciais que podem, de alguma maneira, produzir algum efeito no funcionamento e na eficiência de nossas principais instituições políticas, quais sejam, o Poder Executivo e Poder Legislativo, pois, conforme nos ensina Montesquieu não devemos aceitar o fatalismo, já que o homem pode, adotando certas medidas influir para que a forma de Governo evolua. Esses pontos essenciais serão: o Presidencialismo x Parlamentarismo, o Sistema Eleitoral, a Rigidez Constitucional e a Separação de Poderes.
2. Presidencialismo e Parlamentarismo
A democracia brasileira é interessante.
Levantando a história política nacional, constata-se que o Parlamentarismo foi mais extenso em número de anos, mas o Presidencialismo é "venerado" pelo povo, como se aqueles dias não houvessem existido [07].
Como bem sintetiza BONAVIDES (...): "O constitucionalismo brasileiro do século XX é tão caracterizadamente republicano quanto o do século XIX, que já examinamos, fora imperial" (p. 72).
De fato, a substancial diferença entre o eleito sistema Presidencialista parece apontar para a maior nitidez da separação de poderes [08].
No parlamentarismo, o chefe de governo pode ser forçado a renunciar por um voto legislativo de desconfiança.
No presidencialismo, por outro lado, existe a possibilidade de impeachment e, não bastasse, pode-se presumir que um péssimo presidente dificilmente terá chances de ser reeleito.
Parece, portanto, que o presidencialismo está mais em consonância com a democracia, porquanto os presidentes são eleitos pelo voto popular, por um período determinado constitucionalmente.
Interessante é que nos dois sistemas pode existir corrupção, problema crônico em nossa democracia.
Todavia, o problema da democracia brasileira não está relacionado com a escolha entre presidencialismo e parlamentarismo. Entende-se de maior relevância o sistema de representação do legislativo.
Alguns críticos alegam que, no presidencialismo, muitos chefes são politicamente fracos e se utilizam com muita freqüência de medidas provisórias para governarem.
Isto, no entanto, não é exatamente um problema do presidencialismo, mas sim um problema de governabilidade, que recai, mais uma vez, no sistema de representação.
3. O Sistema Eleitoral Brasileiro
A doutrina indica que o sistema eleitoral brasileiro conduz a uma democracia partidária, ainda que conte com mecanismos de participação direta do povo, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. É semi-direta - representativa partidária, devido à eleição proporcional dos representantes. Admite o voto de legenda e vincula a participação dos parlamentares eleitos a partir da inscrição partidária válida (TORRECILLAS RAMOS, 2003).
Ora, parece esse o ponto: é incoerente a mistura do sistema proporcional com o majoritário.
Proporcionalmente, vê-se que a democracia brasileira já é mais majoritária do que proporcional. Assim, melhor optar-se pelo afastamento do sistema misto, hoje presente, para acolher o sistema majoritário em sua completude.
3.1. O sistema Representativo [09]
A Constituição Federal de 1988 prevê o sistema proporcional para a Câmara Federal de representação popular. Por outro lado, o sistema majoritário para o Senado, que representa os Estados-Membros.
O presidente, aliás, também é eleito segundo o sistema majoritário.
3.1.1. Proporcional
Para analisar, é preciso conhecer. Por isso, sinteticamente passa-se a demonstrar o mecanismo de funcionamento desse sistema e o porquê dele pressupor partidos.
No sistema proporcional, dividem-se os votos expressos pelo número de mandatos, para se obter o quociente eleitoral.
Após, divide-se o número de votos recebidos pelo partido, expresso pela soma dos candidatos, ou destes mais os da legenda (sem indicação de candidatos), pelo quociente.
Tem-se o número de mandatos conquistados.
Deve haver uma correspondência entre os votos dos candidatos, ou do partido, e o número de mandatos no parlamento. Existindo sobras, critérios devem ser estabelecidos para distribuí-las.
A representação proporcional reflete, na assembléia, o seu eleitorado e "todas as tendências". Possibilita a substituição do sufrágio de homens por um sufrágio de idéias. Há, teoricamente, a escolha de um projeto ou programa pela sociedade. O eleitor vota no partido de sua preferência e não numa maioria da qual deve sair o governo. (MIRANDA: 1995).
Consoante FERREIRA FILHO, os partidos políticos são essenciais a esse modelo de democracia para a formação política do povo. Oferecem opções a serem escolhidas pelo eleitorado e os "homens adequados" com capacidade para executá-las. Referido autor arremata: "apresentam novas idéias e novos programas para a escolha popular". Pois bem. Vê-se, de pronto, que no sistema brasileiro existem as distorções.
Sustenta TORRECILLAS RAMOS que (2003:44-45):
"Em primeiro lugar, o mandato que deveria ser partidário não o é e pertence ao candidato eleito. Há uma mistura entre uma característica do sistema proporcional com outra do sistema majoritário: elege-se pelo primeiro e detém o mandato pelo segundo, como pessoal.
Em segundo lugar, os partidos devem estabelecer normas de fidelidade e disciplina, conforme o par. 1 º do artigo 17 da Constituição de 1998, mas não impedem que um candidato eleito por um partido transfira-se a outro, ou decida contra as diretrizes de seu programa. Mais uma vez fica demonstrado que o candidato elege-se pela força do partido. Conforme exemplificamos, com apenas 275 votos um candidato elege-se por um partido, enquanto outro, com 127.938 votos, não consegue um mandato. Após a eleição, com os votos do partido, vem traí-lo, decidindo contra as diretrizes do mesmo ou abandonando-o e não perde o cargo; elege-se pelo sistema proporcional e mantém-se pelo sistema majoritário. Além disso, é uma incoerência com o sistema, um desrespeito aos eleitores.
Ainda cumpre esclarecer que se esse candidato, eleito com 275 votos, transferir-se para o partido daquele não eleito com 127.938, continuará com o mandato, executando um programa e dentro de uma ideologia para a qual não foi eleito. Há uma ilegitimidade, porque neste outro partido quem obteve 127.938 votos populares, não representa os eleitores de seu partido, nem o povo, no sentido amplo, em quanto o outro, com 275 votos, o faz, como se o voto, no sistema proporcional adotado, fosse pessoal. Não há, portanto, o respeito pleno a este sistema e nem a legitimidade do voto pessoal de um sistema majoritário."
Por conseguinte, esse é o ponto a ser alterado.
3.1.2. Majoritário
LIPJHART define o sistema de representação majoritário da seguinte forma:
"Cada membro é eleito em um único distrito, segundo o método da maioria simples, que na Grã-Bretanha é chamado de sistema "first past de post": vence o candidato com mais de 50 por cento dos votos ou, caso não houver maioria, com a maior minoria" (p. 32).
Levando-se em consideração os itens pontuados por DAHL (2001,211) [10], depreende-se que o melhor sistema para o Brasil seria o majoritário, em sua plenitude.
Seguindo-se essa idéia, as casas do legislativo com sistema de representação proporcional deveriam sofrer reforma, porquanto o sistema majoritário uninominal seria o aplicado para eleger deputados, federais e estaduais [11]. Tal sistema também seria aplicável ao legislativo municipal, embora com alterações.
A proposta é a realização de uma modificação singela no sistema, mas que possibilite relevantes repercussões. Caso os distritos sejam adequadamente re-desenhados, com dimensões diminutas, os grandes blocos que dominam o poder político do país serão golpeados, por certo. Os votos dos eleitores, de norte a sul do país, terão o mesmo valor.
A atual determinação de um número de oito e o máximo de setenta deputados, para cada unidade da Federação, causa uma distorção enorme. O país é composto por unidades federativas com características essencialmente diversas. Assim, muitas delas, com pequena população, têm direito a oito deputados, enquanto outras unidades bastante populosas têm direito a setenta. São Paulo, por exemplo, com mais de 34 milhões de habitantes, tem direito a setenta deputados. O Estado de Roraima, com cerca de 240 mil, tem direito a oito. Portanto, um voto em Roraima vale mais de quinze vezes o mesmo voto em São Paulo.
TORRECILLAS RAMOS (2003:44-45), ao comparar o sistema brasileiro com o norte americano, pontua, com propriedade:
"É diferente do que ocorre nos Estados Unidos da América do Norte, onde há proporcionalidade, com o mínimo de um representante em sete Estados e delegado no Distrito Federal. Aliás, possui um total de 435 deputados para uma população de 265 milhões de habitantes e o Brasil, comparando, tem 513 deputados para uma população de 165 milhões de habitantes, com oito deputados para o Distrito Federal. Esses números podem ter sofrido alterações, de acordo com as datas, mas não alteram o significado de exposição".
A maioria do povo brasileiro seria "realmente" representada.
Com a nossa proposta, os senadores deverão continuar a representar os Estados Federados, nos moldes já existentes, mas com a seguinte peculiaridade: apenas um representante para cada Estado [12].
Esse sistema de eleições majoritário se adapta à nossa realidade, pois vivemos em uma sociedade relativamente homogênea. Temos, no Brasil, uma só língua, o povo é constituído por uma maioria de pobres, e as diferentes raças e credos não têm muita importância.
Chegamos à conclusão de que vivemos em uma sociedade relativamente homogênea, quando analisamos os ensinamentos de LIPJHART. Segundo esse autor, as sociedades pluralistas (heterogêneas) são "sociedades intensamente compartimentadas quanto a diferenças religiosas, ideológicas, lingüísticas, culturais, étnicas ou raciais..." (p. 52).
Destarte, considerando-se que o número de vinte e sete partidos registrados na Justiça Eleitoral é excessivamente elevado, acredita-se que a sua diminuição, a ser trazida pelo sistema de representação majoritário, não é prejudicial para nossa sociedade exatamente pelo fato de que não temos grandes divisões lingüísticas, religiosas, étnicas e culturais. Pelo contrário, a adoção do sistema de representação majoritário parece ser necessário à redução do excessivo número de partidos com representação no Congresso Nacional.
Ademais, democracias de consenso bem sucedidas são raras. Nesse sentido se posiciona DAHL:
"Sem dúvida, democracias consociacionais bem sucedidas são raras, porque as condições que ajudam a torná-las viáveis são raras (em Democracy in Plural Societies, Lipjhart descreve nove dessas condições favoráveis). A conveniência da solução consociacional para sociedades divididas tem sido contestada com essas fundamentações: (1) em muitos países culturalmente divididos, as condições favoráveis (e talvez necessárias) são frágeis demais ou não existem; (2) os arranjos consociacionais reduzem intensamente o importante papel da oposição no governo democrático. ..; (3) alguns críticos preocupam-se com a possibilidade de vetos mútuos e com a necessidade de consenso que levassem a exagerado impasse" (p. 214-215).
Pior ainda é a mistura entre presidencialismo e sistema de representação proporcional. Conforme nos assevera o próprio LIPJHART, não funciona, porquanto o presidente é colocado em uma posição política frágil e, sem poderes efetivos para governar, é obrigado a se utilizar de medidas provisórias. Por conseguinte, há necessidade de governabilidade.
Por fim, devemos observar que não defendemos um sistema de representação majoritário puro, pois entendemos ser importante a manutenção da constituição rígida e da revisão judicial, em face da nossa cultura.
Em alguns países, como esclarece JOSÉ AFONSO DA SILVA (2003), é possível a revogação do mandato por certo número de votos dos eleitores. É o caso do recall, nos EUA [13].
Os constituintes, quando da elaboração da Constituição de 1988, recusaram incluir a destituição de mandatos em certos casos, conforme várias propostas apresentadas. Mesmo porque isto seria incoerente, no caso do sistema brasileiro.
O sistema de recall, possibilitando que, pelo voto, o candidato eleito seja destituído do mandato, há de privilegiar a iniciativa do processo a partir das "instituições sociais", como enuncia CAFFÉ ALVES (2002, p. 101):
Essa democracia participativa deve realizar-se mediante redes organizadas de representações, onde as instituições culturais, produtivas, religiosas, profissionais, de vizinhança, de lazer, etc. (sic), tenham vínculos diretos ou indiretos com o poder político, propugnando pelas administrações transparentes e alijando a influência absoluta dos partidos políticos e dos grupos econômicos.
Neste contexto, temas inerentes à reforma política, como a fidelidade partidária, devem ser sopesados [14].
3.3. A Federação à brasileira
Consoante Lijphart, existe "uma grande variedade de definições de federalismo na literatura existente sobre o assunto, porém há um amplo acordo sobre sua característica mais básica: uma divisão de poder garantida entre governo central e governos locais" (2003, p. 214).
Por conseguinte, a existência do Estado Federal pressupõe a descentralização político-administrativa do exercício do poder, e, por conseguinte, a autonomia dos Estados componentes da Federação.
A existência de uma Constituição é importante para essa autonomia, porquanto, como ensina Lijphart ao citar Elazar, " ‘o primeiro teste da existência do federalismo é o desejo ou a vontade de ser federalista por parte dos sistemas políticos envolvidos. A adoção e a manutenção de uma constituição federal é (...) o primeiro e mais importante meio de expressar essa vontade’ " (2003, p. 216).
Ao contrário dos Estados Unidos, que nasceram da junção de Estados independentes, a federação brasileira nasceu da divisão do todo. Conseqüência disto é a menor intensidade da divisão de poder entre os membros da Federação. Assim podemos dizer que os nossos Estados, Municípios e o Distrito Federal são politicamente mais fracos que outros Estados pertencentes a outras federações, como, por exemplo, a dos Estados Unidos.
Como bem pondera BONAVIDES (2003, p. 73), "Tocante à Federação, o sistema logo manifestou na aplicação as suas fraquezas, as suas imperfeições, os seus erros, distanciando-se, por completo, do original americano, de que fora cópia servil".
O modelo de Estado Federativo "tende a ser usado em dois tipos de países: os relativamente grandes e as sociedades plurais" (2003, p. 222).
O Brasil não é uma sociedade plural, como mencionado anteriormente, o que não afeta a escolha pelo federalismo, em razão do tamanho de seu território que, diga-se, é imenso.
Poderiam, no entanto, ser melhor distribuídas, para os integrantes da Federação brasileira, as receitas arrecadas, por meio de tributos, pela União, assim como algumas competências legislativas poderiam ser transferidas aos Estados, Municípios e Distrito Federal.