Resumo: O objetivo do presente trabalho consiste em verificar os impactos na economia do Estado do Rio de Janeiro com a redistribuição dos royalties de petróleo. O Estado do Rio de Janeiro é grande produtor do mineral e considerando a impossibilidade de tributação do principal imposto estadual, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), a redução ou não recebimento de quaisquer parcelas a título de royalties traz, de forma indubitável, prejuízo ao Estado. Para consecução do artigo escorou-se no método qualitativo para abordagem e procedimento de realização de pesquisa. Após as pesquisas realizadas verificou-se que os impactos provocados pela redistribuição podem acarretar danos as gerações presente e futura, além dos impactos diretos e indiretos meio ambiente. Diante deste cenário, é vital à economia do Estado do Rio de Janeiro que a distribuição permaneça na forma como atualmente é realizada.
Palavras-chave: Contrapartida. Tributação. Pacto Federativo. Orçamento Público.
1 INTRODUÇÃO
O presente projeto visa apresentar os impactos provocados pela edição da Lei Federal nº 12.734, de 30 de novembro de 2012 (BRASIL, 2012).
A citada norma modifica as leis federais nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 (BRASIL, 1997) e nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010 (BRASIL, 2010), para determinar novas regras de distribuição dos royalties entre os entes da Federação e da participação especial devidos em função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e para aprimorar o marco regulatório sobre a exploração desses recursos no regime de partilha.
Atualmente permanecem em vigor a partilha de royalties sem que o que fora determinado por esta alteração legislativa tivesse eficácia, pois, foi proposta uma Ação Direta de Inconstitucionalidade ainda pendente de decisão final.
Não se pode negar que se trata de assunto de extrema relevância aos estados litorâneos com bacias petrolíferas, pois, grande parte de recursos utilizados em seus orçamentos possuem natureza de receita dos royalties de petróleo extraído em seus territórios.
O recorte proposto a ser trabalhado versa sobre o Estado do Rio de Janeiro que, sem dúvidas, como poderá ser trabalhado, sofrerá o maior impacto se não confirmada a decisão liminar.
Neste cenário, principalmente pelo contexto histórico vivido pelo Estado do Rio de Janeiro, em especial o Regime de Recuperação Fiscal, o tema merece relevância na área econômica, política, jurídica e social.
Destarte, além desta introdução, o artigo também contará com o referencial teórico, os procedimentos metodológicos, a análise dos dados e interpretação dos resultados e as considerações finais.
Ao fim, restará demonstrado que o Estado do Rio de Janeiro, apesar de possuir outras formas de recursos, permanece dependente dos royalties fazendo com que a eventual redistribuição impacte negativamente no cenário estadual.
2 CONCEITO E IMPORTÂNCIA ECONÔMICA DOS ROYALTIES DE PETRÓLEO
O Estado do Rio de Janeiro, grande produtor de petróleo (ANP, 2020), devido a comandos de ordem constitucional (BRASIL,1988), não pode cobrar Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) na origem, ou seja, na extração.
Sendo certo que a principal fonte de arrecadação do estado enquanto ente federativo é o ICMS (RIO DE JANEIRO, 2021), essa inviabilidade de cobrança na origem torna ainda mais essencial a manutenção dos royalties, mesmo sendo sabido que a natureza dos royalties é compensatória enquanto a natureza tributária do ICMS é fiscal.
Os royalties de petróleo, independentemente de qualquer conhecimento, se apresentam no cenário econômico com uma relevância ímpar.
Esta situação fica flagrante quando, pelas regras ordinárias de experiência, no Estado do Rio de Janeiro, quando é falado em economia, logo aparecem os royalties.
Diante desta popularização do tema econômico e do que representa ao Rio de Janeiro é oportuno trazer o tema à Academia.
2.1. CONCEITO
O que são os royalties de petróleo?
Este é o ponto de partida para que se possa ter ideia da importância econômica deste instituto para o Estado do Rio de Janeiro.
Segundo a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), em publicação de seu sítio eletrônico, royalties:
são uma compensação financeira devida à União, aos estados, ao DF, e aos municípios beneficiários pelas empresas que produzem petróleo e gás natural no território brasileiro: uma remuneração à sociedade pela exploração desses recursos não renováveis. (ANP, 2021)
O conceito apresentado deve ser o norte quando se trata do tema, vez que é emanado pela ANP, Agência Reguladora responsável pela regulação do petróleo no Brasil, conforme dispõe o artigo 7º, da lei federal nº 9.478, de 06 de agosto de 1997 (BRASIL, 1997), com redação dada pela lei federal nº 11.097, de 13 de janeiro de 2005 (BRASIL, 2005):
CAPÍTULO IV
DA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS
SEÇÃO I - Da Instituição e das Atribuições
Art. 7º. Fica instituída a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, entidade integrante da Administração Federal Indireta, submetida ao regime autárquico especial, como órgão regulador da indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis, vinculada ao Ministério de Minas e Energia.
Parágrafo único. A ANP terá sede e foro no Distrito Federal e escritórios centrais na cidade do Rio de Janeiro, podendo instalar unidades administrativas regionais. (grifos nosso)
Especificamente quanto ao conceito apresentado existem 2 (dois) pontos que merecem destaque.
- Os royalties são uma compensação financeira, portanto possuem natureza indenizatória. São uma remuneração pela exploração de recursos não renováveis.
- A compensação é devida a todos os entes federativos que produzem petróleo no território brasileiro.
Além dos destaques conceituais apresentados, também salta aos olhos o parágrafo único, do artigo 7º, acima transcrito, pois, a sede da ANP será na Capital Federal, contudo, a administração de fato, será realizada pelos e escritórios centrais localizados no Rio de Janeiro.
Neste sentido, vistas estas breves linhas, restam evidenciados, além do conceito, a pertinência e a importância econômica do petróleo produzido no País.
2.1.1. Os royalties de petróleo como compensação financeira
A conceituação de compensação financeira surge da Constituição da República Federativa do Brasil - CR/88 - (BRASIL, 1988), quando trata dos bens da União.
O parágrafo 1º, do artigo 20, da CR/88, é a gênese do instituto royalties do petróleo.
Constituição da República Federativa do Brasil
Art. 20. São bens da União:
[...]
§1º. É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. (grifos nosso)
Portanto, quando se verifica do conceito emanado da ANP, as empresas beneficiárias fazem a compensação por determinação expressa constitucional.
Não obstante tal comando, é preciso ser dito que se trata de norma constitucional de eficácia limitada, vez que depende, expressamente, de lei.
Neste sentido, a lei federal nº 9.478, de 06 de agosto de 1997 (BRASIL, 1997), que dispõe, dentre outros temas, da política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, a partir do artigo 45, trata dos royalties.
Destarte, verifica-se até o presente ponto, que a compensação financeira deve ser realizada àquelas partes envolvidas que possuem em seus territórios exploração do mineral, ou seja, há uma redução patrimonial de bem público e impactos socioambientais sendo estes as condições de existência e validade da promoção da contrapartida.
Ressalta-se que, se trata a compensação de fonte de receita de capital, que, em tese, deveria ser gasto com despesas de capital, o que, no Estado do Rio de Janeiro, não é uma realidade.
Mas como e quando são pagos estes royalties para que esta receita seja tão importante?
Observe-se os artigos 47 e 48, da lei federal 9.478/97 (BRASIL, 1997):
Lei Federal 9.478, de 06 de agosto de 1997.
Art. 47. Os royalties serão pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de início da produção comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento da produção de petróleo ou gás natural.
§1º. Tendo em conta os riscos geológicos, as expectativas de produção e outros fatores pertinentes, a ANP poderá prever, no edital de licitação correspondente, a redução do valor dos royalties estabelecido no caput deste artigo para um montante correspondente a, no mínimo, cinco por cento da produção.
§2º. Os critérios para o cálculo do valor dos royalties serão estabelecidos por decreto do Presidente da República, em função dos preços de mercado do petróleo, gás natural ou condensado, das especificações do produto e da localização do campo.
§3º. A queima de gás em flares, em prejuízo de sua comercialização, e a perda de produto ocorrida sob a responsabilidade do concessionário serão incluídas no volume total da produção a ser computada para cálculo dos royalties devidos.
[...]
Art. 48. A parcela do valor dos royalties, previstos no contrato de concessão, que representar 5% (cinco por cento) da produção, correspondente ao montante mínimo referido no § 1o do art. 47, será distribuída segundo os seguintes critérios:
I. quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres:
a) 70% (setenta por cento) aos Estados onde ocorrer a produção;
b) 20% (vinte por cento) aos Municípios onde ocorrer a produção; e
c) 10% (dez por cento) aos Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, na forma e critérios estabelecidos pela ANP;
II. quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva:
a) 20% (vinte por cento) para os Estados confrontantes;
b) 17% (dezessete por cento) para os Municípios confrontantes e respectivas áreas geoeconômicas, conforme definido nos arts. 2o, 3o e 4o da Lei no 7.525, de 22 de julho de 1986;
c) 3% (três por cento) para os Municípios que sejam afetados pelas operações de embarque e desembarque de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, na forma e critério estabelecidos pela ANP;
d) 20% (vinte por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal, se for o caso, de acordo com os seguintes critérios:
[...]
e) 20% (vinte por cento) para constituição de fundo especial, a ser distribuído entre os Municípios [...]
Conforme se observa dos dispositivos mencionados, acerca da distribuição dos royalties, a participação financeira dos estados é de significativa importância, considerando o mercado explorador de petróleo no Brasil.
Um viés a ser considerado, e que poderá servir de estudo para uma próxima pesquisa, é o fato de a exploração de um bem estratégico brasileiro, ao ser retirado do solo ou subsolo pátrio gerar uma contrapartida de apenas 10% (dez por cento), para o Estado Brasileiro. Porém, como afirmado, trata-se de tema a ser abordado em oportunidades futuras.
Assim sendo, a compensação financeira, que possui natureza de indenização, realizada através dos royalties, no aspecto econômico, pagos mensalmente ao Estado, é uma remuneração à sociedade pela exploração desses recursos não renováveis e os impactos provocados pela extração.
Visto o presente tópico, quem são em verdade os destinatários desta compensação?
2.1.2. Os destinatários das compensações financeiras
Considerando o que foi exposto nos tópicos anteriores os destinatários das compensações são os entes federativos produtores de petróleo.
Entretanto, o tópico não deve se restringir a esta correta, porém curta, informação, pois, considerando o objetivo fim da compensação, em última análise, os destinatários de fato, serão o meio ambiente e as gerações presente e futuras.
Diante disso, cabe observar o extrato textual abaixo:
É um corolário da igualdade entre as gerações passadas, as presentes e as que nos sucederão; esta equidade contém dois componentes: aquele que diz respeito à justa utilização dos recursos naturais pelas gerações passadas, presentes e futuras e o que tange à responsabilidade da preservação de tais recursos, disponíveis a todas as gerações, pois nenhuma está acima das outras gerações. (BOLSON, 2012) (grifos nosso)
A irretocável passagem faz com que seja flagrante que não se pode ter nos royalties uma visão puramente econômica, e, sim, ser o seu conteúdo econômico o meio para preservação das gerações futuras e o meio ambiente.
Traçando-se um paralelo à situação concreta, ao extrair o petróleo de uma bacia localizada no Estado do Rio de Janeiro, a empresa exploradora tem um propósito único, o lucro.
Diante disso, imagine-se que o princípio da livre iniciativa fosse empregado em sua plenitude. O que ocorreria?
A empresa estaria explorando o petróleo no Estado do Rio de Janeiro, reduzindo o patrimônio do Estado, causando importantes impactos socioambientais, em prejuízo da população e do Estado como um todo, sem quaisquer contrapartidas.
Importante relembrar neste ponto que o recorte apresentado no presente artigo é o Estado do Rio de Janeiro e há de ser percebido, como é de conhecimento geral no Brasil, que se trata de ente federativo com a característica de ser grande produtor de petróleo.
Portanto, cabe aqui justificar o porquê é possível inferir que a exploração ocorreria sem quaisquer contrapartidas.
Prevê: o texto da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
I - importação de produtos estrangeiros;
II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
[...]
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre.
[...]
II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;
[...]
X - não incidirá:
[...]
b) sobre operações que destinem a outros Estados petróleo, inclusive lubrificantes, combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e energia elétrica;
[...]
XII - cabe à lei complementar:
h) definir os combustíveis e lubrificantes sobre os quais o imposto incidirá uma única vez, qualquer que seja a sua finalidade, hipótese em que não se aplicará o disposto no inciso X, b;
[...]
§ 3º À exceção dos impostos de que tratam o inciso II do caput deste artigo e o art. 153, I e II, nenhum outro imposto poderá incidir sobre operações relativas à energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e minerais do País.
[...]
§ 4º Na hipótese do inciso XII, h, observar-se-á o seguinte.
I - nas operações com os lubrificantes e combustíveis derivados de petróleo, o imposto caberá ao Estado onde ocorrer o consumo;
[...]
Art. 177. Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem; [...] (grifos nosso)
Como se pode extrair do texto, o petróleo, por determinação constitucional (BRASIL, 1988), somente pode ser tributado pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) onde ocorrer o consumo, ou seja, no destino (BRASIL, 1988).
Portanto trata-se de imposto monofásico onde só o Estado consumidor possui possibilidade de tributar, o que, por via de consequência, faz com que o Estado do Rio de Janeiro não arrecade nem o ICMS, nem o diferencial de alíquota de ICMS Interestadual.
Retornando ao caso concreto citado no exemplo, o Estado do Rio de Janeiro, na hipótese de inexistência da compensação, teria seu patrimônio físico reduzido, a população impactada, e nenhum retorno financeiro para investimento em ações de mitigação e compensação.
Eis o contexto em que é possível afirmar que a exploração ocorreria sem quaisquer contrapartidas.
Diante desta condição fático-normativa as gerações presentes e futuras, reais destinatários dos royalties, carecem desta receita de capital para que possam promover as compensações socioambientais e realizar as necessárias despesas de capital para fins de desenvolvimento socioeconômico focando na viabilidade de manutenção do Estado, com sua autonomia econômica quando o recurso mineral terminar.
2.2. IMPORTÂNCIA ECONÔMICA DOS ROYALTIES DE PETRÓLEO
Como visto na seção precedente, o texto constitucional é límpido em afirmar que o petróleo somente pode ser tributado pelo ICMS no destino, o que caracteriza este tributo como monofásico.
Diante deste cenário, considerando ser o ICMS o principal tributo dos Estados Membros, e considerando o volume de produção petrolífera do Estado do Rio de Janeiro, a não arrecadação importaria em uma perda de receita na casa dos bilhões de reais.
Para que se possa mensurar, são apresentadas as expectativas de receita de royalties de petróleo para os anos de 2019 a 2022 e seus percentuais de representatividade no Orçamento estadual.
Ressalta-se que apesar de as receitas de 2019 e 2020 já terem sido realizadas, o conteúdo ora verificado é a expectativa para que se possa dimensionar a importância dada à esta receita.
Assim sendo, para o ano de:
- 2019: estimada em R$ 14,29 bilhões, correspondentes a 19,74% das receitas do Tesouro (RIO DE JANEIRO, 2018).
- 2020: estimada em R$ 14,89 bilhões, correspondentes a 20,89% das receitas do Tesouro (RIO DE JANEIRO, 2020).
- 2021: estimada em R$ 13,73 bilhões, correspondentes a 20,00% das receitas do Tesouro (RIO DE JANEIRO, 2021).
Nesse contexto, é forçoso perceber que a participação dos royalties na economia do Estado do Rio de Janeiro é muito relevante.
Também há de ser mencionado que diversos componentes econômicos externos podem afetar, para o bem ou para o mal os valores desta receita, pois que se trata de compensação com base na produção sendo esta mensurada em barris e em dólares americanos.
Somente para que se possa ter ideia do acima descrito é válida a menção à reportagem do sítio eletrônico do G1 de 20 de junho de 2020, cuja chamada foi:
Arrecadação com royalties do petróleo tomba 30,8% em maio e pode cair mais de R$ 12 bilhões em 2020.
Queda ocorre em meio ao colapso da demanda por petróleo no mundo e derretimento dos preços internacionais, e impacta receitas da União, estados e municípios. (ALVARENGA, 2020)
Visto sob esse prisma, ao perceber que a receita de royalties corresponde em torno de 20% (vinte por cento) da receita para o Estado do Rio de Janeiro, não pode o ente federativo abrir mão dessa fonte de receita.
Por outro lado, a exposição à volatilidade internacional faz com que esta receita seja muito sensível ao mercado internacional
Um ponto de relevo. Como já mencionado, a receita da compensação ora em análise é considerada como de capital. Em tese, por questões de ordens legais, procedimentais ou até mesmo de lógica, estas receitas deveriam ser empregadas em despesas de capital.
Entretanto não é o que ocorre no Estado do Rio de Janeiro.
Conforme se pode observar nas Leis Orçamentárias, dos diversos anos mencionados acima, há repasse relevante de recursos dos royalties de petróleo para o Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro (RIOPREVIDÊNCIA). O objetivo do repasse mencionado é o auxílio no custeio da folha de inativos e pensionistas.
Portanto, no Estado do Rio de Janeiro, recursos de compensações financeiras são também utilizadas para fins de pagamento de inativos e pensionistas.
Diante desse cenário, os royalties deixam de ser uma receita de cunho aditivo para se tornar uma receita a qual o Estado é extremamente dependente.
Assim, considerando se tratar de um recurso finito e sendo certo que cada vez mais essa receita deixa de ser empregada em despesas de capital, o colapso na economia fluminense seria questão de tempo.
Neste contexto, não sendo o exposto o único motivo, mas também as flutuações do preço do petróleo internacional associas as crises econômicas no Brasil, em especial nos anos 2010, levaram o Estado à uma situação de quase insolvência, fazendo com que a União, com fins de não intervenção criasse, através da lei complementar federal nº 159, de 19 de maio de 2017 (BRASIL, 2017), com relevantes alterações posteriores realizadas pela lei complementar federal nº 178, de 13 de janeiro de 2021 (BRASIL, 2021), o Regime de Recuperação Fiscal (RRF).
Atualmente, o Estado do Rio de Janeiro permanece no RRF e se prepara para que assim permaneça por mais 10 (dez) anos.
2.3. A REDISTRIBUIÇÃO DOS ROYALTIES DE PETROLEO.
A distribuição dos royalties de petróleo vinha caminhando ordinariamente até que a exploração do pré-sal se tornou uma realidade de direito e de fato.
Pré-sal, no dizer da lei federal nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010 (BRASIL, 2010), é a:
região do subsolo formada por um prisma vertical de profundidade indeterminada, com superfície poligonal definida pelas coordenadas geográficas de seus vértices estabelecidas no Anexo desta Lei, bem como outras regiões que venham a ser delimitadas em ato do Poder Executivo, de acordo com a evolução do conhecimento geológico;
Prosseguindo, no ano de 2012, a lei federal nº 12.734, de 30 de novembro de 2012 (BRASIL, 2012), promoveu profundas alterações na forma de repartição dos royalties de petróleo no capítulo referente às receitas governamentais no regime de partilha de produção.
Estas alterações, em apertada síntese, retira a compensação financeira dos entes produtores para que entes federativos não produtores percebam, também, este recurso.
Observe-se que a compensação deve ser entendida como natureza indenizatória. Perceber como correta a edição da norma nos termos citados é estabelecer natureza fiscal à receita de capital que possui como contrapartida reduções patrimoniais e impactos socioambientais.
Por óbvio, independentemente de quaisquer contas, o prejuízo ao Estado do Rio de Janeiro é certo.
Importante destacar que as normas citadas visam a redistribuição de royalties diferentemente do que é praticado com a extração do mineral em locais diversos ao pré-sal, o que não possuiu qualquer lógica.
Diante deste impacto bilionário que se aproximava, o Estado do Rio de Janeiro ingressou, no dia 25 de março de 2013, com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), tendo esta sido recebida sob o número de ordem 4.917.
Os efeitos das leis mencionadas encontram-se suspensos e o embate jurídico permanece até os dias atuais.
No tópico 2.1.2. Os destinatários das compensações financeiras foi verificado que as gerações presentes e futuras são os reais destinatários desta receita.
Assim, restam os questionamentos: É justa uma distribuição de receita em benefício de entes federativos que não tem prejuízos em seu território? É justo inviabilizar o desenvolvimento das gerações futuras que habitam territórios em exploração de petróleo?
Esses questionamentos deverão ser fixados com a decisão da ADI 4.917, sendo certo que o Estado do Rio de Janeiro, em perdendo esta receita, poderá entrar em colapso.