Resumo: A partir do ano de 2016, o fluxo migratório de venezuelanos se intensificou em direção ao Brasil, tendo o estado de Roraima como sua principal porta de entrada em razão da fronteira terrestre. Pretende-se analisar a situação com enfoque nos princípios internacionais de proteção dos Direitos Humanos que norteiam esses movimentos populacionais entre os Estados Nacionais com base nos tratados internacionais que o Brasil é signatário dentro do sistema constitucional brasileiro de Direitos Humanos, federalismo e distribuição de competências. Será utilizado o método descritivo e dedutivo com amparo em pesquisas bibliográficas, dados estatísticos e matérias jornalísticas. O trabalho está divido em quatro partes: na primeira será estudada a origem e o significado do federalismo, na segunda o enfoque será no modelo de federalismo adotado pelo Brasil e as respectivas divisões de competência entre os entes federados, na terceira será abordado o fluxo migratório em direção ao estado de Roraima e as medidas adotadas por esse estado-membro e pela União, e, na quarta parte, será discutida as possíveis soluções de governança para o gerenciamento da migração venezuelana no estado de Roraima, tendo em vista o sistema de proteção dos Direitos Humanos.
Palavras-chave: Federalismo. Migração Venezuelana. Roraima. Interiorização
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo pretende estudar o fenômeno do fluxo migratório de Venezuelanos intensificado no ano de 2016[3] em direção ao Brasil, que acontece por meio da fronteira norte através do estado de Roraima. Far-se-á uma análise de dados estatísticos de migrantes originários da Venezuela que entraram no estado de Roraima no período de 2016 a 2020, as medidas tomadas pela União no que concerne ao apoio ao referido estado-membro em um contexto que discutirá as distribuições de competência adotadas pelo princípio do federalismo delimitadas pela Constituição da República Federativa do Brasil, fazendo-se um paralelo com a situação migratória vivida na Itália dentro do modelo da União Europeia (UE), apresentando-se possíveis ações de governança a serem adotadas pelo Brasil com vistas ao sistema internacional de proteção aos Direitos Humanos dos migrantes, bem como o apoio financeiro, administrativo e logístico a ser oferecido ao estado de Roraima com vistas à divisão mais equitativa possível do impacto desse movimento populacional dentre os demais entes federativos.
2. O MODELO DE FEDERALISMO ADOTADO PELO BRASIL
Esse tópico tem por objetivo apresentar o modelo de federalismo adotado pelo Brasil.
2.1 Origem do Federalismo no Brasil
O Estado Federal como forma de Estado se opõe ao Estado Unitário e tem suas bases históricas na Revolução Americana, em que os Constituintes da Filadélfia[4] fizeram nascer as bases de um Estado Liberal em oposição ao intervencionismo, conforme expõe Bonavides[5]:
O espírito da Constituição Federal Americana e seu federalismo não poderia ser outro, àquela altura, senão o de adesão fervorosa aos postulados da sociedade livre. A ideologia do século entende como tal uma sociedade composta de homens dotados, por obra do direito natural, de certos direitos subjetivos, homens que se constituem num centro autônomo de faculdades, que participam na formação da vontade política, graças ao exercício do sufrágio, que legitimam o poder dos governantes pelo consentimento dos governados, e que se consideram valores morais, espirituais e políticos, prioritários e invulneráveis a todo ordenamento estatal.
Como se observa, o movimento federalista teve como base movimentos que vislumbravam uma nova concepção de Estado, tal como aponta Tocqueville acerca do sistema federativo, ao expor que esta seria uma das mais poderosas combinações a favor da prosperidade e da liberdade humana, invejando as nações a que coubera a sorte de adotá-lo[6].
O modelo de Estado Federal brasileiro se inspirou nas bases do federalismo norte-americano, com algumas adaptações às suas características históricas e políticas. Portanto, pelas dimensões territoriais e como forma de se manter a unidade das regiões que falavam a língua portuguesa na América do Sul, adotou-se o federalismo como forma do novo Estado que surgia. Segundo Bonavides, a geografia do Brasil, pelas dimensões continentais do país, composto de vastas e distintas regiões, tem sido forte fator natural que não só se recomenda, como impõe ao Estado, por imperativo de governança, a forma federativa de sua organização.[7]
Desta forma, adotando o Brasil o federalismo como forma de Estado mais adequada às suas características histórico-geográficas, serão analisadas, a seguir, suas peculiaridades e organização.
2.2 A distribuição constitucional de competências no Estado-Federal brasileiro
Horta ao tratar da criação do Estado Federal assevera que este tem como condição uma Constituição Federal: O Estado-Federal é criação jurídico-política e pressupõe, na sua origem, a existência da Constituição Federal, para institui-lo. Há sempre uma relação de causalidade entre Constituição Federal e Estado Federal [8].
Criado o Estado-Federal a partir de uma Constituição Federal, esta se torna o foco irradiador e definidor das competências a serem distribuídas entre os entes federativos.
Assim sendo, cabe à Constituição Federal a árdua e complexa tarefa de organizar e delimitar as competências dos entes federativos que compõem o estado federal, com o intuito de evitar - ou ao menos amortecer - tensões que, por muitas vezes, se farão evidentes entres os membros, conforme Horta[9]:
A contemplação normativa do Estado Federal, para visualizar os mecanismos, as técnicas e as regras de sua anatomia na Constituição, revela imediatamente a complexidade de sua construção jurídico-política. A organização do Estado Federal é tarefa laboriosa de engenharia constitucional. É que o Estado Federal requer duplo ordenamento, desencadeando as normas e as regras próprias a cada um. Refiro-me ao ordenamento da Federação ou da União e aos ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros. O ordenamento da Federação ou da União é o ordenamento central e suas decisões ou normas de administração, legislação ou jurisdição vão dispor de incidência nacional, atingindo o território e a população do Estado Federal no seu conjunto. Os ordenamentos dos Estados-Membros, com suas regras e decisões administrativas, legislativas e judiciais, são ordenamentos parciais e intra-estatais.
Nesse arcabouço de repartição de competências, os estados-membros possuem autonomia para legislar sobre questões notadamente de interesses regionais e as funções relativas ao relacionamento com Estados estrangeiros e questões de fronteira e permanência no território nacional cabem ao ente central, no exercício de seus poderes soberanos. Nessa esteira, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu Art. 22, XV[10] resguardou à União a competência privativa de legislar sobre emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros.
A federação, na forma adotada pelo Brasil, em razão de suas peculiaridades de vasto território, tem uma tendência centralizadora e unificadora da competência legislativa da União para que se evitem distorções conforme preconiza Horta[11]:
A ampliação do campo da legislação comum é particularmente adequado ao federalismo de dimensão continental, como o brasileiro, no qual as unidades federadas não se apresentam homogêneas e, ao contrário, exibem flagrantes disparidades da estrutura econômica, social, financeira e administrativa.
Observa-se, portanto, que a União como resultado da coesão dos entes federativos entre si, é quem representa a Federação externamente perante os Estados estrangeiros, assinando tratados internacionais que vinculam todos os demais entes, sendo um aspecto relevante da soberania. Segundo Horta, no federalismo clássico, a União detém o monopólio da representação internacional do Estado Federal para celebrar Tratados, Convenções ou atos que possam repercutir nas relações supra-estatais [12]
No âmbito da preservação do pacto federativo, a fim de se dirimir conflitos e tensões, uma das características de todo o Estado Federal está a existência de um órgão Judiciário Supremo que dá a última palavra conforme ensinam Mendes, Coelho e Branco é típico dos Estados Federais instituir uma Corte com competência nacional, destinada a unificar a inteligência sobre as normas federais e a resolver Conflitos entre as entidades componentes da Federação.[13]
Cumprindo seu mister constitucional no âmbito de sua competência privativa, a União editou a Lei 13.445/2017, chamada de Lei de Migração, que trata sobre os direitos e deveres do migrante e visitante, traçando princípios e diretrizes para políticas públicas para o migrante, em consonância aos princípios decorrentes dos tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário.
Neste cenário do Federalismo brasileiro é que se analisará o fluxo migratório venezuelano em direção ao Brasil tendo o estado de Roraima como porta de entrada, procurando soluções jurídicas e de governança para a convergência do respeito aos Direitos Humanos dos migrantes em decorrência do Princípio Constitucional da Dignidade da Pessoa Humana, examinando as obrigações impostas aos estados-membros, bem como a necessária contrapartida e participação da União nesse processo.
3 O fluxo migratório venezuelano no estado de Roraima
Os movimentos populacionais são uma constante na história da humanidade, vários motivos desencadeiam a saída de uma certa localidade em busca de melhoria na qualidade de vida e, até mesmo, como necessidade de sobrevivência. Atualmente, os fluxos migratórios ocorrem, muitas vezes, por questões econômicas e atingem um caráter global, segundo Rodrigues e Ferreira[14]:
Os movimentos migratórios têm na atualidade um caráter global. Inicialmente movimentos espontâneos, o alargamento a novos espaços política e socialmente constituídos e regulamentados transformaram-nos em vetores importantes nas economias, tecido social e segurança dos povos e das nações de acolhimento. Se até há pouco tempo as migrações eram apenas matéria de política interna dos Estados, atualmente são matéria de high-politics nas relações internacionais.
Com efeito, as migrações internacionais apresentam-se como uma das principais características do século XXI, a que Catles e Miller chamaram the age of migration. Dados recentemente divulgados pelas Nações Unidas estimam que existam 232 milhões de migrantes internacionais, que representam 3,2 % da população mundial².
Em razão da instabilidade política, econômica e social, a Venezuela, a partir do ano de 2016, teve um intenso fluxo populacional de saída de seu território, tendo o Brasil como um dos países receptores. O estado de Roraima, em virtude da fronteira seca terrestre, tem sido o principal palco de entrada no Brasil, tendo recebido, desde o ano de 2015 até meados de 2019, 168 mil venezuelanos, Colômbia recebeu 1,3 milhão, Peru 768 mil, Chile 288 mil, Argentina 130 mil, todos no mesmo período[15]. Segundo a ACNUR[16], já em um levantamento mais recente, dados obtidos em janeiro de 2020, entram no Brasil cerca de 500 venezuelanos por dia e a estimativa é de que 264 mil venezuelanos vivem no Brasil.[17]
Não se pode olvidar que dentre os a países da América do Sul que receberam um fluxo considerável de imigrantes, possivelmente em razão da diferença da língua, o Brasil foi um dos países que menos recebeu migrantes venezuelanos, perdendo somente para a Argentina, talvez por conta da maior distância da Venezuela em relação ao Brasil. No entanto, em face do isolamento geográfico em relação ao resto do país, grande parte desse fluxo migratório ficou concentrado no estado de Roraima o que causa impacto significativo na condução da resposta humanitária e inserção no mercado de trabalho desse contingente de pessoas necessitadas que buscam refúgio em um país estrangeiro como opção de sobrevivência, pois trata-se do estado-membro menos populoso[18] (605.761 pessoas em 2019) e com menor Produto Interno Bruto (PIB) da Federação[19] (representando 0,2 % da economia brasileira no ano de 2017).
Não se pode negar que a migração de venezuelanos, tendo como destino o estado de Roraima, foi, de certa forma, inesperada, e a região não estava preparada para receber esse quantitativo em tão pouco tempo, segundo Milesi e Coury [20]:
Mesmo sendo um estado fronteiriço, Roraima não tinha a tradição de receber imigrantes e os equipamentos públicos não estavam preparados para lidar com essa nova e crescente demanda. Tampouco as entidades da sociedade civil dispunham de recursos humanos e financeiros para tanto e os organismos internacionais ainda não tinham presença expressiva na região.
A discussão acerca da governança dos processos migratórios é uma situação global que desafia vários outros países, podendo citar o momento vivido na Itália, que atua de forma quase que isolada, com pouco apoio da União Européia(UE) da qual faz parte, conforme Piffer e Dias [21];
Partindo-se da proposta de good governance apresentada por Canotilho, pretende-se demonstrar, por meio da análise de decisões do tribunal Europeu dos Direitos Humanos, que os países de fronteira, notadamente a Itália, inserida em ambiente de política comum, mas agindo quase que isoladamente, possuem consideráveis dificuldades em administrar os fluxos migratórios que atingem seu território.
É evidente que a intensificação do movimento populacional venezuelano em direção ao Brasil, configurando uma situação nova pela qual o estado de Roraima não havia experimentado, gerou uma série de debates acerca de seu gerenciamento. Nesse contexto, faz-se necessária uma condução serena e humanitária da migração venezuelana, evitando-se uma conotação discriminatória tratando do tema de forma ética e solidária, conforme Bauman [22]:
O que está acontecendo hoje em acentuada oposição ao espaço, em permanente expansão, da independência humana - é a redução daquele domínio das obrigações morais que estamos prontos a admitir, cuja responsabilidade estamos dispostos a assumir e a aceitar como objeto de nossa atenção e ação corretiva constantes, cotidianas. Não apenas durante as festivas explosões de curta duração de solidariedade e preocupação desencadeadas pelas imagens midiáticas de sucessivas tragédias espetaculares na interminável saga dos migrantes. O problema é que, durante os prolongados espaços de tempo que se separam esses festivais morais, tendemos a viver num mundo claramente separado, em aparência de modo irreversível, entre nós e eles.
Neste cenário de intenso fluxo migratório no estado-membro com menor participação no PIB do país, serão apresentadas as ações governamentais a nível estadual e federal para o equacionamento, organização e governança da migração venezuelana analisando a situação à luz dos princípios universais de proteção aos Direitos Humanos.