4. Ações tomadas pelo estado de Roraima em razão do fluxo migratório e direitos dos migrantes à luz da legislação brasileira
Tendo em vista o crescimento do fluxo migratório, várias ações administrativas e judiciais foram intentadas. Em um primeiro momento, algumas ações focaram a expulsão do país sob a justificativa de situação irregular, denotando um profundo desrespeito ao sistema internacional de proteção de Direitos Humanos do qual o país faz parte, conforme nota-se na mídia local [23]:
A Polícia Federal em Roraima deportou nesta quinta-feira (1º) 200 venezuelanos que estavam em Pacaraima, cidade de fronteira ao Norte do estado, de maneira irregular.
Os estrangeiros foram abordados por policiais federais por volta das 7h da manhã. A maioria dos deportados estavam nas ruas de Pacaraima.
As principais irregularidades encontradas, segundo informou a PF, foram pessoas sem a documentação regular de estada no Brasil, com o prazo vencido, venezuelanos exercendo atividade artística e remunerada, inclusive pedindo esmolas ou vendendo produtos nas ruas de Pacaraima.
Os procedimentos administrativos de deportação foram lavrados na Delegacia de Polícia Federal de Pacaraima. Os estrangeiros foram conduzidos no fim da manhã para entrega às autoridades migratórias venezuelanas.
Tendo em vista esse panorama de grave violação ao sistema de proteção de Direitos Humanos, a Justiça Federal deferiu liminar em ação proposta pela Defensoria Pública da União, que alegou a falta de devido processo legal para efetivação da deportação e a proibição da deportação coletiva. Assim, tem-se trecho da decisão que foi dada ainda sob a égide do vigente Estatuto do Estrangeiro que admitia a expulsão coletiva em clara afronta ao Pacto de San José de Costa Rica[24]:
Sem embargo, não se pode ignorar, ainda, que o Brasil está recebendo um número elevado de venezuelanos em razão da grave crise econômica, política e social que assola o país vizinho, o que exige a análise da questão pelo enfoque humanitário.() não se deve esquecer que basta a condição humana para que sejamos, todos dotados de dignidade e valor.(..) Indiscutivelmente, não é por escolha que pessoas deixam para trás o país de origem, renunciando, inclusive, ao convívio da família, a valores culturais, bens, entre tantas outras questões que estão indissociáveis do pleno desenvolvimento humano. Geralmente assim o fazem para vencer a fome, a pobreza ou a precária situação de vida existente na terra natal.
Dentre os direitos dos estrangeiros migrantes, pode-se citar o importante princípio de non refoulement (não-devolução) contido na Convenção de Genebra da qual o Brasil é signatário. Tal princípio proíbe que os países possam expulsar um estrangeiro para um território onde possa estar exposto à perseguição. No entanto, tal princípio somente protege o estrangeiro que necessita de refúgio por motivos políticos e opinião, por exemplo, não protegendo contra expulsão aquele estrangeiro que necessita de refúgio humanitário. Desta forma, o referido princípio é insuficiente para, por si próprio, garantir a permanência do migrante venezuelano em território nacional. Nessa esteira, deve-se associar o princípio de non refoulement ao princípio da dignidade da pessoa humana, que preconiza uma proteção universal ao indivíduo como ser humano, e como não poderia deixar de ser a qualquer pessoa que esteja em uma situação de vulnerabilidade humanitária. Nesse sentido, destacam Mendes, Coelho e Branco:
É sob essa concepção metafísica do ser humano que reputamos adequado analisar a dignidade da pessoa humana como um dos princípios - desde logo considerado de valor pré-constituinte e de hierarquia supraconstitucional em que se fundamenta a República Federativa do Brasil, nos termos do art. 1º da Carta Política de 1988.
Para tanto, deve-se analisar a questão da governança do fluxo migratório dentro de um sistema internacional de proteção aos Direitos Humanos do qual o Brasil faz parte. Seguindo o arcabouço internacional de garantia aos Direitos Humanos, tem-se os ensinamentos de Dal Ri e Schmidt[25]:
Os posicionamentos da doutrina fomentam a análise dos documentos dos sistemas internacionais de direitos humanos e seu confronto com os direitos positivados nas constituições brasileiras.
O Sistema global de direitos humanos foi criado dentro da Organização das Nações Unidas e desde sua criação vem fomentando e influenciando os sistemas regionais de proteção de tais direitos. O sistema global tem como textos bases a Declaração Universal de Direitos Humanos (1948), o Pacto Internacional sobre os direitos econômicos, sociais e culturais (1966).
O Sistema interamericano de direitos humanos (SIDH), por sua vez, foi criado no seio da Organização dos Estados Americanos e tem um conjunto de textos bases, dos quais evidenciam-se para esta pesquisa: a Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem (1948), Convenção Americana dos Direitos Humanos (1969) e o Protocolo Adicional de San Salvador (1988).
À luz do sistema internacional de proteção aos Direitos Humanos, no qual se inserem os tratados internacionais que o Brasil é signatário, pode-se citar a Convenção Americana de Direitos Humanos, conhecida como Pacto de San José de Costa Rica que reconhece o direito de asilo e proíbe a expulsão injustificada de estrangeiros, conforme segue[26]:
Art. 22
7. Toda pessoa tem o direito de buscar e receber asilo em território estrangeiro, em caso de perseguição por delitos políticos ou comuns conexos com delitos políticos, de acordo com a legislação de cada Estado e com as Convenções internacionais.
8. Em nenhum caso o estrangeiro pode ser expulso ou entregue a outro país, seja ou não de origem, onde seu direito à vida ou à liberdade pessoal esteja em risco de violação em virtude de sua raça, nacionalidade, religião, condição social ou de suas opiniões políticas.
9. É proibida a expulsão coletiva de estrangeiros.
As medidas de administração e governança do fluxo migratório no ano de 2016 se restringiam à expulsão dos migrantes do território nacional. Após a referida decisão judicial, o governo estadual se viu obrigado a propor medidas para um efetivo gerenciamento da migração venezuelana. No entanto, até o fim do ano de 2017 as ações implementadas foram insuficientes, conforme expõem Ruseishivilli, Carvalho e Nogueira[27]:
Em dezembro de 2016, mais uma operação de deportação de 450 venezuelanos(dos quais 180 eram crianças) pela Polícia Federal é suspensa por liminar concedida pela Justiça Federal. A pedido da Defensoria Pública da União, a liminar de habeas corpus em favor da coletividade de venezuelanos foi concedida pela juíza da 4ª Vara Federal da Sessão Judiciária do Estado de Roraima, alegando a falta do devido processo legal no instituto da deportação. A sentença, publicada já em março de 2017, contra a deportação coletiva dos venezuelanos traz argumentos não só processuais, como também normas internacionais dos direitos humanos.[...] Observa-se que o quadro de medidas tomadas em Roraima até dezembro de 2017 reflete um embate conceitual que permeia as ações do governo brasileiro frente aos migrantes em geral. Trata-se de uma concepção aparentemente pacífica para os gerentes públicos de que o papel do Estado se resume ao controle e aos mecanismos de regularização migratória, enquanto que o acolhimento (incluindo aqui a moradia, a alimentação, e a inclusão no mercado de trabalho) é uma atribuição das organizações da sociedade civil. Fazendo um inventário das ações do governo no período de 2016 e 2017, vemos que as primeiras medidas face aos imigrantes venezuelanos se resumiam à retirada deles do espaço urbano e nacional. Essa prática continuou por um ano e só foi interrompida pela decisão judicial supracitada. Sem poder deportar os migrantes, que se acumulavam em locais públicos, o governo se defrontou com a ausência de protocolo de ação para acomodar essas populações. Enquanto isso, a vida cotidiana dos migrantes nas praças e ruas dos municípios roraimenses era gerida sobretudo pelas organizações da sociedade civil: entidades religiosas, universidade, cidadãos comuns, que tentavam amenizar as condições precárias dessa população por conta própria.
Em 08 de dezembro de 2017 foi publicado pelo chefe do Poder Executivo Estadual, o Decreto 24.469, que declarou situação de emergência social em decorrência do intenso fluxo migratório, ocasionado pela crise social-econômica na Venezuela[28]. Não se pode negar que tal ato, passível de críticas do ponto de vista semântico por tratar o fluxo migratório como crise e emergência social chamou a atenção do restante do país e à Comunidade Internacional para a situação anômala e intensa da migração venezuelana tendo Roraima como porta de entrada.
Também foi editado o Decreto Estadual 25.681/2018, que determinava a atuação das Forças de Segurança Estadual, Autoridades Fazendárias e de Saúde tendo em vista conter o fluxo migratório e limitação aos serviços públicos. No referido decreto, além de invasão de competência privativa da União no sentido de controle de fronteiras, há iniciativas claramente ofensivas aos Direitos Humanos, tendo sido objeto de várias críticas, dentre elas do Ministério da Mulher, da Família e dos Direito Humanos[29]:
O Ministério dos Direitos Humanos (MDH) se manifesta em relação ao decreto nº 25.681, assinado pela governadora do estado de Roraima, Suely Campos, nesta quarta-feira (1º). O documento estabelece a atuação especial das forças de segurança pública e demais agentes públicos em decorrência do fluxo migratório, de forma a interferir na obtenção de direitos e acesso a serviços básicos para os imigrantes.
O Ministério ressalta que o Brasil é signatário de diversos tratados e acordos internacionais que garantem princípios e conferem direitos a serem assegurados aos estrangeiros sob a proteção do Estado brasileiro. O país possui o dever de contribuir para a universalização dos direitos humanos.
Em virtude do conteúdo do decreto, o MDH acionará o Ministério Público para apurar as ações previstas na publicação.
Tendo em vista o fluxo migratório a União criou por meio da Medida Provisória 820 convertida na Lei nº 13.684/2018[30] a Operação Acolhida com o intuito de federalizar os atendimentos, realizando o trabalho de recepção, identificação e acolhimento dos refugiados e migrantes venezuelanos sob o comando das Forças Armadas em parceria com Agências da Organização das Nações Unidas(ONU) e entidades da sociedade civil. Dentre os objetivos da Operação acolhida estão o ordenamento da fronteira, abrigamento e interiorização.
Por entender a resposta da União ao fluxo migratório, mesmo após à edição da medida provisória 820, o estado de Roraima propôs ação judicial perante o STF[31], pretendendo o fechamento da fronteira entre Brasil e Venezuela ou a limitação do ingresso de venezuelanos no território nacional, a imposição de medidas administrativas impondo medidas administrativas e aporte financeiro adicional da União em razão da situação excepcional da migração, conforme pode-se observar:
A governadora de Roraima, Suely Campos, ajuizou no Supremo Tribunal Federal (STF), nesta sexta-feira (13), a Ação Civil Originária (ACO) 3121, com pedido de tutela provisória, para pedir à União que feche temporariamente a fronteira entre o Brasil e a Venezuela, impedindo a entrada desordenada de cidadãos venezuelanos no estado. Na ação, distribuída para a ministra Rosa Weber, a governadora afirma que os mais de 50 mil refugiados que hoje se encontram na capital, Boa Vista, têm levado o estado a suportar incalculável impacto econômico.
Além do fechamento da fronteira, a governadora pede a concessão de tutela de urgência para que a União promova medidas administrativas na área de controle policial, saúde e vigilância sanitária. Pede, ainda, que a União efetue a imediata transferência de recursos adicionais para suprir os custos suportados pelo estado, especialmente com saúde e educação dos venezuelanos já estabelecidos em Roraima. Alternativamente, pede que a União seja obrigada a limitar o ingresso de refugiados do país vizinho.
Para a autora, ao deixar de agir em sua área de competência e de promover medidas de controle policial e nas áreas de saúde e vigilância sanitária, a União tem mantido um estado crítico de coisa inconstitucional e incorrido em violações sistêmicas aos direitos humanos. Suely Campos também aponta que a omissão da União no controle e na atuação administrativa na área fronteiriça, sem repasse de qualquer recurso ao Estado de Roraima, caracteriza descumprimento dos deveres federativos determinados pela Constituição Federal.
De acordo com a governadora, a crise econômica, política e social da República Bolivariana da Venezuela causou verdadeira explosão no fluxo imigratório e levou cerca de 50 mil venezuelanos a entrar no Brasil por via terrestre. A entrada desses estrangeiros pela cidade de Pacaraima (RR), que começou no início de 2015, tem ocorrido de forma desordenada, com o agravante da ausência da atuação da União na fronteira. Suely Campos afirma que a quantidade de venezuelanos que já cruzaram a fronteira e se estabeleceram nas praças e imóveis abandonados de Boa Vista já passa de 10% da população de todo o estado.
O governo de Roraima decretou estado de emergência social em dezembro de 2017, mas o Governo Federal limitou-se a editar a Medida Provisória (MP) 820/2018, que dispõe sobre ações de assistência emergencial para acolhimento de estrangeiros que se refugiam no Brasil para escapar de crises humanitárias em seus países. Entre as medidas previstas estão a priorização de políticas de proteção social, atenção à saúde, oferta educacional, garantia de direitos humanos, logística de distribuição de insumos e priorização da mobilidade e distribuição dos estrangeiros no país.
Contudo, a governadora de Roraima salienta que, até o momento, nada de efetivo foi realizado pela União, a não ser transferir apenas 266 venezuelanos para os Estados de São Paulo e Mato Grosso e assumir, em março deste ano, a administração e o custeio dos abrigos até então mantidos pelo governo estadual. Em termos de recursos, aponta a governadora, até o momento não houve qualquer repasse ou transferência, fazendo com que o Estado venha suportando incalculável impacto econômico. Ela cita ainda questões ligadas ao aumento no número de crimes internacionais de tráfico de drogas e de armas, inclusive com a participação de membros de facções criminosas conhecidas pelo Estado brasileiro.
No mérito, a governadora pede que União adote uma atuação efetiva na área de fronteira para impedir que o fluxo migratório desordenado siga produzindo efeitos negativos para a sociedade brasileira.
O pedido liminar foi indeferido pela Ministra Rosa Weber[32] em razão da competência privativa da União para cuidar das fronteiras, impedimento previsto no Art. 45 da Lei de Migração que proíbe a negativa de entrada no país por questão de nacionalidade, bem como pelo forte caráter da referida lei no que concerne à proteção dos Direitos Humanos. Nesse sentido, tem-se:
A relatora explicou que a decisão sobre o fechamento de fronteira é matéria que se refere às relações entre o Estado brasileiro e os países vizinhos, incluindo-se na competência privativa do presidente da República, nos termos do artigo 84, inciso VII, da Constituição Federal. O fechamento de fronteira internacional não apenas ostenta natureza tipicamente executiva como traduz verdadeiro exercício da própria soberania do Estado brasileiro, consubstanciando, como tal, ato reservado ao chefe de Estado, assinalou. No entanto, ela destacou que a discricionariedade assegurada ao chefe do Poder Executivo deve considerar os tratados internacionais adotados pelo Brasil e a legislação sobre a matéria.
Entre os tratados, a ministra cita o Protocolo de 1967, relativo à Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados, a Declaração de Cartagena, de 1984, a Declaração do Brasil (Cartagena +30) e o Acordo sobre Cooperação Sanitária Fronteiriça, formalizado em 1982 entre os governos do Brasil e da Venezuela, em que se comprometem a não adotar medidas que impliquem o fechamento total de suas respectivas fronteiras. O acolhimento humanitário imediato, prévio ao procedimento de análise e eventual deferimento formal [de refúgio], de competência do Poder Executivo, é medida que deflui de todas as normas internacionais a que aderiu o Brasil, ressaltou.
Ainda segundo a ministra Rosa Weber, a Lei de Migração (Lei 13.445/2017), que define os princípios e diretrizes da política migratória brasileira prevê, entre outros pontos, a acolhida humanitária, o fortalecimento da integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, mediante constituição de espaços de cidadania e de livre circulação de pessoas, a fim de garantir efetiva proteção aos direitos humanos do migrante.
"A utilização indiscriminada de medidas voltadas a restringir migrações irregulares pode acabar privando indivíduos não apenas do acesso ao território, mas do acesso ao próprio procedimento de obtenção de refúgio no Estado de destino, o que poderia, a depender da situação, configurar, além de descumprimento do dever de proteção assumido internacionalmente, ofensa à cláusula constitucional asseguradora do devido processo legal (artigo 5º, LIV, da CF)", assinalou.
Assim, a ministra indeferiu o pedido de fechamento temporário da fronteira com a Venezuela e de limitação do ingresso de refugiados venezuelanos no Brasil. Determinou, por fim, que se comunique sua decisão ao juízo da 1ª Vara Federal de Roraima, onde tramita ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública da União e pelo Ministério Público Federal. Quanto ao pedido da União, apresentado na ACO 3121 para suspender o Decreto 25.681/2018, do Estado de Roraima que estabelece regras sobre vigilância na fronteira com a Venezuela e acesso a serviços públicos por imigrantes , a ministra solicitou parecer prévio da Procuradoria-Geral da República.
Analisando a decisão liminar da Ministra Rosa Weber constata-se uma série de impedimentos ao fechamento de fronteira e à expulsão de estrangeiros previstos em tratados internacionais e na legislação ordinária nacional que prevê um sistema de proteção dos Direitos Humanos dos migrantes.
A Lei 13.445/2017[33], chamada de Lei de Migração, com forte densidade humanitária e acolhedora, traça uma série de diretrizes e enumera princípios norteadores da política brasileira de migração estabelecendo condição de igualdade entre imigrantes e nacionais no território brasileiro, destacando-se o Art. 3º que prevê direitos e garantias, tais como: prevenção à xenofobia, não criminalização da migração, acolhida humanitária, inclusão social, laboral e produtiva do imigrante, repúdio a práticas de expulsão e deportação coletiva, dentre outros não menos importantes.
Portanto, nesse contexto do sistema de proteção aos direitos dos migrantes, serão analisadas as medidas de gerenciamento e boa governança do movimento populacional migratório a serem adotados pelo estado de Roraima com o apoio da União.