EMENTA: Pagamento de verba indenizatória a Vereadores por ocasião de convocação para sessão legislativa extraordinária. Possibilidade. Necessidade de preenchimento de requisitos legais para a validade do pagamento. Necessidade de previsão por lei ordinária de iniciativa privativa da Mesa da Câmara ou Resolução, sob os auspícios dos Princípios da Legalidade e Anterioridade. Cômputo para os fins de estabelecimento dos limites com gastos totais e com pessoal pelo Poder Legislativo, estabelecidos pela Constituição Federal e Lei de Responsabilidade Fiscal.
RELATÓRIO
Trata-se de indagação formulada pela Presidência da Casa Legislativa do Município de Acari/RN, acerca do enquadramento da remuneração devida aos Edis em virtude de reunião extraordinária, em virtude de convocação extraordinária da Assembléia Legislativa Municipal, bem como a legalidade do pagamento de tal verba.
Questiona-se como seria a conformação legal de tal verba, e se referido valor entraria no cálculo dos limites totais de repasse do Executivo ao Legislativo e ainda se tal quantia deveria ser considerada para fins de verificação dos limites de gastos com pessoal ou ainda subsídio dos Vereadores.
PARECER
Inicialmente, cabe destacar que o § 4o do artigo 39 da constituição Federal, após o advento da Emenda Constitucional n.º 19, de 04 de junho de 1998, tratou da remuneração dos agentes políticos, no caso específico, Vereadores e passou a determinar que ocorreria, de forma exclusiva, por meio de subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória(1), devendo ser obedecido, em qualquer caso, o artigo 37, incisos X e XI da Constituição Federal, que assim determina:
"Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:
X - a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data;
XI - a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos Poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito;"
Assim, fixado constitucionalmente, o termo subsídio vem substituir os termos remuneração e vencimentos, representando importância salarial retributória de natureza alimentar(2), paga pelo Estado em retribuição aos serviços prestados, constituindo-se, outrossim, parcela única.
Lei de iniciativa da Mesa da Câmara Municipal deve estabelecer o valor do subsídio para cada legislatura, salientando-se que com o advento da já referida Emenda Constitucional n.º 19/98 foi extirpada a vedação de se fixarem subsídios na própria legislatura vigente. Ou seja, foi consagrada a possibilidade de, dentro da mesma legislatura, serem revistos os valores anteriormente determinados como subsídios dos agentes políticos, havendo, outrossim, posições divergentes, pela impossibilidade de majoração dos subsídios dentro da mesma legislatura(3).
Por outro lado, da interpretação do artigo 37, XI, suso transcrito, depreende-se que a fixação dos subsídios em tela não poderá exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, havendo entendimento de que a nova regra contida na EC 19/98 somente poderá ser aplicada quando houver a regulamentação prevista no inciso XV, do artigo 48 da Constituição Federal.
Outrossim, a regra contida no inciso VII do artigo 29 da Constituição Federal, de que o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% (cinco por cento) das despesas do Município, continua em voga devendo tal limite ser observado.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000), estabeleceu, outrossim, que os Municípios somente poderão destinar um percentual máximo de 60% (sessenta por cento) de sua receita corrente líquida, para despesa com pessoal, dos quais somente 6% (seis por cento) será destinado para o Legislativo que, conforme regra do artigo 29, VII, CF, somente poderá destinar 5% (cinco por cento) ao pagamento de despesas com remuneração dos Vereadores. Segundo a citada legislação, compreende a receita corrente menos a contribuição dos servidores para a previdência e assistência social e menos as receitas de compensação financeira da contagem recíproca do tempo de contribuição para aposentadoria na administração pública e na atividade privada, sendo ainda compreendidas as transferências constitucionais.
Ou seja, somente poderão ser gastos com pagamento de pessoal, incluídos os Vereadores, pelo Poder Legislativo Municipal, o equivalente a 6% (seis por cento) do total da receita corrente líquida do Município, sendo que o pagamento dos subsídios dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% (cinco por cento) da referida receita corrente líquida, nos termos da Constituição Federal e Lei Complementar n.º 101/00.
Portanto, estabelecido o valor do subsídio, e eventuais acréscimos legais, que se constituem exceções, por força constitucional, o montante total dos gastos com a remuneração dos Vereadores, não poderá ultrapassar o total de 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida municipal, sob pena de desrespeito ao artigo 29, VII, CF c/c art. 20, III, "a", da LRF.
Questão que surge, neste posto, é sobre a legalidade do pagamento de verba indenizatória aos Vereadores por ocasião de convocação extraordinária.
A Constituição Federal, no seu art. 57, § 7º, prevê "o pagamento, a título de parcela indenizatória, em valor não superior ao do subsídio mensal, aos parlamentares que participarem de sessão legislativa extraordinária."
Ou seja, ocorrendo convocação extraordinária no recesso parlamentar, - exclusivamente nesse período - aos vereadores, se houver previsão em norma legal, será assegurado o pagamento da parcela indenizatória, dentro dos critérios anteriormente definidos, desde que não seja superior ao subsídio mensal.
O Tribunal de Contas do Estado do Paraná, ao editar a Resolução n.º 7916/2000, estabeleceu em seu item 13 que:
"O pagamento das sessões legislativas extraordinárias deverá estar previsto no ato fixatório e não poderão exceder ao subsídio mensal, sendo devido apenas em período de recesso parlamentar"
Desta forma, verifica-se que os pagamentos referentes às sessões legislativas extraordinárias integram a remuneração dos Edis para todos os efeitos legais. Daí porque o pagamento deverá ser estabelecido na norma legal competente, chamado de ato fixador, caracterizando comando específico, sob pena de, em obediência ao princípio da legalidade, não ser possível a retribuição pecuniária na ausência da referida previsão. Portanto, o pagamento não pode ocorrer em razão da existência do ato em si, mas somente em razão de previsão legal, anteriormente aprovada, sob o obséquio do princípio da legalidade, norteador da Administração Pública.
Parece ser induvidoso que a dicção "lei de iniciativa da Câmara Municipal" deve ser interpretada literalmente, adotando-se em toda a sua extensão o sentido das palavras que o texto expressamente consigna, qual seja, que a Câmara possui a iniciativa privativa para a propositura do ato de fixação dos subsídios do prefeito, vice-prefeito e secretários.
No tocante a esta forma de fixação, já ao tempo da EC nº 19 havia manifestações jurisprudenciais pela necessidade de elaboração de lei ordinária, de iniciativa da Câmara Municipal, submetida à sanção do prefeito, para a fixação dos subsídios dos vereadores, do prefeito e do vice-prefeito. Afastava-se, à época, entendimento no sentido da utilização da resolução para a fixação da remuneração dos vereadores e do decreto legislativo para os demais. Agora, porém, a Emenda Constitucional nº 25, alterando o inciso VI, do art. 29, dá novos contornos ao assunto e ressuscita a figura da resolução como ato fixatório para a remuneração dos vereadores, exclusivamente.
Desta forma, desde que prevista em lei ordinária ou resolução, sendo a primeira preferível, por razões óbvias, é devida remuneração indenizatória aos Vereadores, em razão de convocação para sessão legislativa extraordinária.
Importa, agora, verificar se o valor a ser pago aos Edis, por ocasião de convocação extraordinária, deve ou não incorporar o somatório das despesas do Poder Legislativo, inclusive com pessoal, para fins de observância dos limites legais.
A Emenda Constitucional n.º 25, de 14/02/00, acrescentou o artigo 29-A ao Texto Constitucional, disciplinando os limites a serem observados para despesa do Poder Legislativo, litteris:
"Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:
I - oito por cento para Municípios com população de até cem mil habitantes;
II - sete por cento para Municípios com população entre cem mil e um e trezentos mil habitantes;
III - seis por cento para Municípios com população entre trezentos mil e um e quinhentos mil habitantes;
IV - cinco por cento para Municípios com população acima de quinhentos mil habitantes." (Destacou-se)
As receitas municipais que compõem a base de cálculo(4) para o cômputo do limite máximo de 5% (cinco por cento) destinado à fixação dos subsídios dos vereadores, que deve estar dentro limite da despesa total com o Poder Legislativo Municipal, no caso do Município de Acari, 8% (oito por cento), compreendem o total da receita arrecadada diminuídos os convênios, auxílios, subvenções e instrumentos congêneres, operações de crédito e produto da alienação de bens.
Para conciliar-se a legislação complementar (LRF nº 101) com os dispositivos constitucionais que regulam a mesma matéria, hão que prevalecer as disposições da Constituição Federal constantes do artigo 29, VII, para considerar que receita municipal, nos termos do citado inc. VII, do art. 29 - exclusivamente destinada a submeter o total da remuneração dos edis ao limitador de 5% - compõe-se de todas as receitas tributárias (transferidas e próprias), receitas de capital e corrente, excluídas as verbas provenientes de auxílios, convênios e instrumentos congêneres, as advindas de operações de crédito, de alienações de bens e o superávit do FUNDEF.
Portanto, as despesas totais do Poder Legislativo (despesas correntes, de capital, remuneração dos servidores, subsídios dos edis e encargos) estão submetidas ao limitador do artigo 29 - A, da EC nº 25 que, no caso do Município de Acari, não poderão ultrapassar o limite de 8% (oito por cento) do valor obtido mediante o cálculo acima descrito.
Quanto à remuneração dos Vereadores, entende-se que seja o somatório do valor dos subsídios acrescido dos encargos incidentes sobre os mesmos(5), incluindo-se, portanto, os valores a serem pagos aos Vereadores que participarem de sessão legislativa extraordinária, convocada em período de recesso parlamentar, desde que tenha havido anterior deliberação normativa da Casa, estabelecendo os valores a serem pagos.
CONCLUSÃO
Pelo exposto, somos pelo entendimento de que, em relação aos questionamentos apresentados pela Presidência desta Casa Legislativa Municipal, o pagamento de verba indenizatória em razão de convocação de sessão legislativa extraordinária é absolutamente legal, tendo, inclusive, previsão na Constituição Federal, mas que, para o seu efetivo pagamento é necessário que sejam observados alguns critérios, a saber:
a) Expressa previsão legal e anterior ao pagamento, através de Lei Ordinária ou Resolução(6) prevendo o pagamento em caso de convocação para sessão legislativa extraordinária, sob pena de infringência dos princípios da legalidade a anterioridade, bem como estipulação do valor a ser pago a cada Vereador que tenha comparecido à sessão; e
b) Observância dos limites previstos tanto na Constituição Federal quanto na legislação infra-constitucional, notadamente a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), de forma que não sejam ultrapassados os limites de 5% (cinco por cento) para gastos com os subsídios dos Vereadores, nem 8% (oito por cento) para gastos totais do Poder Legislativo, e ainda o limite de 70% (setenta por cento) de sua receita, com folha de pagamento.
É o parecer, S. M. J.
Acari/RN, em 06 de Fevereiro de 2001.
Bruno Lacerda Bezerra Fernandes
1. Constitui-se exceção à tal determinação, em face do § 3o do art. 39 da CF o décimo terceiro salário, adicional noturno, salário-família, remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, a 50% à normal, adicional de férias; e, em face do caráter indenizatório, diárias, ajudas de custo e transporte. Todavia, segundo diretriz ofertada pelo TCE/PR, tal remuneração somente poderá ser paga aos servidores públicos que estiverem investidos nos cargos comissionados de Secretários Municipais.
2. Cf. Alexandre de Moraes, Reforma Administrativa, pág. 64. Ed. Atlas. São Paulo. 1999.
3. Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Resolução 7916/2000.
4. "receita", segundo J. Teixeira Machado Jr.& Heraldo da Costa Reis, na sua obra "A lei 4.320/64 comentada", Rio de Janeiro: IBAM, 1993, deve ser conceituada como um conjunto de ingressos financeiros com fontes e fatos geradores próprios e permanentes, oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio na qualidade de evento novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar-lhe obrigações, reservas ou reinvidicações de terceiros. (....) Isto significa que (....) convênios e até alienações de bens, não serão consideradas receitas propriamente, de acordo com a conceituação mencionada, ainda que estejam incluídas no orçamento.
5. Consulta feita ao TCE-PR. Despesas com o pagamento de encargos previdenciários, provenientes da condição de contribuintes imposta aos agentes políticos, devem ser computadas para fins de verificação do limite de 5% da receita municipal, destinada ao pagamento dos vereadores (Muniípio de Goioerê, Resolução nº 4850/99, de 04/05/1999).
6. Conforme possibilita a Emenda Constitucional nº 25 que, alterando o inciso VI, do art. 29, dá novos contornos ao assunto e ressuscita a figura da resolução como ato fixatório para a remuneração dos vereadores, exclusivamente.