RÁDIO E TELEVISÃO EDUCATIVAS. APOIO CULTURAL OU PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. Em face das disposições legais vigentes, nos termos do parecer emitido pelo órgão jurídico do Ministério da Cultura, aprovado pelo Advogado-Geral da União, e pela Presidência da República, em caráter normativo, as atividades de rádio e televisão educativas desenvolvidas por órgão do Poder Executivo Municipal, com as características indicadas pela consulente, poderão receber recursos e veicular publicidade institucional de entidades de direito público ou privado, a título de apoio cultural, admitindo-se o patrocínio de programas, eventos e projetos, mas vedada a veiculação remunerada de anúncios e outras práticas que configurem comercialização de seus intervalos.
CONSULTA
Consulta-nos Prefeitura Municipal em relação à rádio e TV educativas municipal, mantidas "por um órgão da Prefeitura Municipal", considerada a legislação e o contido em parecer jurídico emitido no âmbito do governo federal, formulando questões objetivas acerca da possibilidade destas receberem valores financeiros de pessoas jurídicas ou físicas como apoio cultural ou publicidade institucional, para a manutenção dos seus programas radiofônicos, assim como da TV educativa.
PARECER
Inicialmente, cabe verificar qual a abrangência da disciplina normativa aplicável às questões apresentadas.
A Constituição Federal estabelece que:
"Art. 21. Compete à União:
(...)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;". (negritamos)
A Lei federal 4.117, de 27 de agosto de 1962 [01], que instituiu o Código Brasileiro de Telecomunicações, presta-se para afastar qualquer eventual dúvida quanto à amplitude do conceito do serviço de radiodifusão, ao estabelecer que:
"Art. 6º Quanto aos fins a que se destinam, as telecomunicações assim se classificam:
(...)
d) serviço de radiodifusão, destinado a ser recebido direta e livremente pelo público em geral, compreendendo radiodifusão sonora e televisão;" (negritamos).
A radiodifusão, portanto, tanto se concretiza por meio "sonoro" (rádio), quanto por meio de "sons e imagens" (televisão).
Decorrência disso é que os posicionamentos contidos no Parecer/MC/CONJUR/MBH/No 1929-1.01/2990, da lavra do Consultor Jurídico Dr. Marcelo Bechara de S. Hobaika, da Consultoria Jurídica do Ministério das Comunicações, naquilo que acolhidos, em parte, por despacho do Senhor Advogado-Geral da União [02], e publicado com a aprovação do Senhor Presidente da República (o que lhe dá caráter de observância obrigatória [03]), aplicam-se tanto para o caso da rádio, quanto da televisão educativa mantidas pela Fundação Padre Anchieta.
A questão que se apresenta é quanto a serem os parâmetros nele estabelecidos igualmente aplicáveis às demais rádios e televisões educativas, em face de seu caráter normativo, decorrente de sua aprovação presidencial. Veremos essa possibilidade, em relação à situação aqui posta, mais à frente, com a evolução da análise.
De início, constata-se, no referido parecer, uma didática classificação, a merecer transcrição:
"Infere-se deste novo modelo estabelecido que os serviços de radiodifusão devem ser classificados como serviço público privativo do Estado (sistema de radiodifusão estatal), serviço público não privativo (sistema de radiodifusão público) e sistema não privativo (sistema de radiodifusão privado). O princípio da complementaridade rege a atividade dos três sistemas. Ao estabelecer três espécies em caráter complementar, o texto constitucional deixa claro que são sistemas distintos, que não se confundem, mas se complementam. Não há prevalência de qualquer dos sistemas sobre os demais, devendo conviver de forma harmoniosa.
O sistema de radiodifusão estatal tem a função precípua de prestar informações de caráter institucional e de cumprir o dever do Estado no que se refere à comunicação social. A radiodifusão estatal aproxima os cidadãos das ações do Estado. Com isso, o Poder Público dá transparência de seus atos à sociedade e leva informação que interessa a todos. Um bom exemplo desse modelo é o programa diário ‘A Voz do Brasil’, no ar há mais de setenta anos.
Já o sistema privado busca maior autonomia das emissoras de rádio e televisão quanto ao conteúdo de sua programação, sempre atento aos princípios constitucionais e infraconstitucionais que regem o serviço. Apesar de uma série de limites, sua lógica é basicamente comercial. A informação é transmitida a partir de uma linha editorial e a busca pelo entretenimento do usuário é a grande marca deste modelo, extremamente bem sucedido e aceito no Brasil.
Não há dúvidas que o mais complexo quanto à conceituação é o sistema de radiodifusão público. Por esse sistema busca-se a concretização dos direitos sociais relacionados à educação e à cultura.
De fato, os três sistemas são complementares entre si, porque possuem funções diferenciadas, com fundamentos próprios, voltados à ampla comunicação social. O modelo possibilita a diversidade de operadores e o pluralismo de conteúdos transmitidos à sociedade.
É a forma que a Constituição utiliza para concretizar os princípios da liberdade de pensamento, La livre iniciativa e os direitos sociais à educação, cultura, informação e entretenimento, proporcionando à sociedade oferta equilibrada de programas de televisão nos setores privado, público e estatal.
Para cumprir tal finalidade, é certo que o Estado deve adotar normas e procedimentos diferenciados para regulamentar o serviço em conformidade com os objetivos a serem atingidos. Necessário garantir que cada sistema atue de acordo com seu fundamento.
A TV educativa integra o sistema público de radiodifusão de sons e imagens. Destina-se a transmitir programas educativos que, além de atuar em conjunto com os sistemas de ensino, busca propiciar educação básica e superior, formação para o trabalho e executar atividades de divulgação educacional, cultural, pedagógica e de orientação profissional. Em razão de suas finalidades específicas, o serviço pode ser pleiteado apenas por pessoas jurídicas de direito público interno, fundações e universidades brasileiras.
(...)
Finalmente, surge o Decreto-lei nº 236, de 28 de fevereiro de 1967 que modificou e completou a Lei nº 4.117/62. O decreto-lei, hoje com força de lei, estabelece, por exemplo, o limite de outorgas de rádios e televisões.
E é justamente o art. 13 da referida norma legal que instituiu a televisão educativa, in verbis:
‘Art 13. A televisão educativa se destinará à divulgação de programas educacionais, mediante a transmissão de aulas, conferências, palestras e debates.
Parágrafo único. A televisão educativa não tem caráter comercial, sendo vedada a transmissão de qualquer propaganda, direta ou indiretamente, bem como o patrocínio dos programas transmitidos, mesmo que nenhuma propaganda seja feita através dos mesmos.’
A norma busca assegurar que o conteúdo integral transmitido por meio de TV educativa tenha a finalidade única e exclusiva de disseminar educação e cultura, dissociando o serviço de toda e qualquer forma de ingerência econômica, ideológica ou comercialização de bens ou produtos." (negritamos)
Prosseguindo, ressalta, ao citar dois julgados do E. Superior Tribunal de Justiça, cujos excertos seguem abaixo, o endosso daquela Corte ao entendimento pela impossibilidade de divulgação de propaganda comercial na radiodifusão educativa:
"Constitucional Administrativo. Serviços de radiodifusão sonora. Televisões educativas. Permissão. Limitações constitucionais (art. 175). Inaplicabilidade dos princípios da livre iniciativa. Caráter especial do contrato de permissão.
(...)
As TVs educativas, cujos serviços que exercem são regidos por normas de direito público e sob regime jurídico específico, não desenvolvem atividades econômicas sob regime empresarial e o predomínio da livre iniciativa e da livre concorrência e não estão jungidas ao sistema peculiar às empresas privadas, que é essencialmente lucrativa. Não se inclui no conceito de atividade econômica, aquela que a Constituição qualificou como serviço público, ainda que potencialmente lucrativa (v.g. serviços de radiodifusão sonora), mas, se sujeita a uma disciplina cujo objetivo é realizar o interesse público." (Mandado de Segurança 5307/DF, rel. Min. Demócrito Reinaldo)
"Televisão educativa - Propaganda - Vedação.
É defesa a divulgação de propaganda comercial em televisão educativa de caráter não comercial." (Recurso Especial 333.245/PR, rel. Min. Humberto Gomes de Barros)
Também a normatização interministerial acerca da matéria – Portaria Interministerial 651, de 15 de abril de 1999 –, emanada das Pastas da Educação e Cultura, no exercício de sua competência, aclara a finalidade educativa dos serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens, assim como o seu caráter não lucrativo:
"Art.1º Por programas educativo-culturais entende-se aqueles que, além de atuarem conjuntamente com os sistemas de ensino de qualquer nível ou modalidade, visem à educação básica e superior, à educação permanente e formação para o trabalho, além de abranger as atividades de divulgação educacional, cultural, pedagógica e de orientação profissional, sempre de acordo com os objetivos nacionais.
Art.2º Os programas de caráter recreativo, informativo ou de divulgação desportiva poderão ser considerados educativo-culturais, se neles estiverem presentes elementos instrutivos ou enfoques educativo-culturais identificados em sua apresentação.
Art.3º A radiodifusão educativa destina-se exclusivamente à divulgação de programação de caráter educativo-cultural e não tem finalidades lucrativas.
(...)
Art.6º Os executantes do serviço de radiodifusão educativa observarão sempre as finalidades educativo-culturais da sua programação." (negritamos)
O posicionamento esposado pelo parecerista, em relação à questão da propaganda comercial, reafirma a plena manutenção da aplicabilidade da impossibilidade de sua veiculação, visto que a legislação veda expressamente a mercantilização da radiodifusão pública.
Entretanto, demonstra que a legislação tem inovado em relação à veiculação de publicidade institucional, permitindo-a em determinadas circunstâncias específicas.
Ilustrativo desta evolução seria Lei federal 9.637, de 15 de maio de 1998, que dentre outras disposições, criou a possibilidade de publicização nos casos em que especifica:
"Art. 19. As entidades que absorverem atividades de rádio e televisão educativa poderão receber recursos e veicular publicidade institucional de entidades de direito público ou privado, a título de apoio cultural, admitindo-se o patrocínio de programas, eventos e projetos, vedada a veiculação remunerada de anúncios e outras práticas que configurem comercialização de seus intervalos." (negritamos)
A regulamentação deste artigo, por intermédio do Decreto federal 5.396, de 21 de março de 2005, detalha essa viabilidade e em quais condições:
"Art. 1º As organizações sociais que exercem atividades de rádio e televisão educativa podem receber recursos e veicular publicidade institucional de entidades de direito público ou privado a título de:
I - apoio cultural à organização social, seus programas, eventos ou projetos; e
II - patrocínio de programas, eventos ou projetos.
Art. 2º A publicidade institucional poderá ser veiculada nos intervalos de programas, eventos ou projetos, bem assim nos intervalos da programação, conforme o que for estabelecido em prévio ajuste entre o patrocinador e o patrocinado.
Art. 3º No caso de apoio cultural a determinados programas, eventos ou projetos, é facultada a indicação da entidade apoiadora no seu início ou fim.
Art. 4º O patrocínio poderá estar vinculado a um determinado programa ou a uma programação como um todo, a um determinado evento ou projeto ou a um conjunto de eventos ou projetos.
Parágrafo único. O patrocínio de programas, eventos ou projetos permite, conformeprévio ajuste entre o patrocinador e o patrocinado, a divulgação de produtos, serviços ou da imagem do patrocinador no seu início, fim ou intervalos, bem como nos intervalos da programação ou de outros eventos ou projetos, desde que inserida nos seus respectivos anúncios." (negritamos)
Convém alertar, como o faz o parecerista, quanto à inaplicabilidade de forma automática destas disposições ao sistema de radiodifusão público, posto que dirigidas especificamente às organizações sociais que exercem atividades de rádio e televisão educativa, mencionadas na referida Lei 9.637, de 15 de maio de 1998:
"Ao contrário do que alguns interpretam, o art. 19 da Lei nº 9.637/98 não se aplica a todas educativas, mas apenas às entidades que absorverem atividades de rádio e televisão educativa de unidades extintas como a Fundação Roquete Pinto, entidade então vinculada à Presidência da República.
Contudo, é notório que o dispositivo legal estabeleceu uma tendência importante, ao permitir que uma televisão educativa vinculada ao Poder Público veiculasse publicidade institucional, mantendo, obviamente, a vedação à comercialização." (negritamos)
Aduzindo complementarmente elementos embasadores da conclusão pela evolução legislativa permissiva da divulgação de publicidade institucional (mas não comercial), cabe destaque ao disposto na Lei federal 11.652, de 7 de abril de 2008:
"Art. 1º Os serviços de radiodifusão pública explorados pelo Poder Executivo ou mediante outorga a entidades de sua administração indireta, no âmbito federal, serão prestados conforme as disposições desta Lei.
(...)
Art. 11. Os recursos da EBC serão constituídos da receita proveniente:
VI - de apoio cultural de entidades de direito público e de direito privado, sob a forma de patrocínio de programas, eventos e projetos;
VII - de publicidade institucional de entidades de direito público e de direito privado, vedada a veiculação de anúncios de produtos ou serviços;
(...)
§ 1º Para os fins do disposto nesta Lei, entende-se apoio cultural como pagamento de custos relativos à produção de programação ou de um programa específico, sendo permitida a citação da entidade apoiadora, bem como de sua ação institucional, sem qualquer tratamento publicitário." (negritamos)
O parecer referido, ainda, apresenta justificativas para a publicidade institucional prevista legalmente para tais casos, inclusive afastando qualquer contradição entre as normas legais vigentes:
"Por outro lado, fornece maiores recursos a estas entidades de comunicação para desenvolverem, com melhor qualidade, sua programação. Não se pode negar que a presença de mais recursos financeiros propicia meios audiovisuais mais modernos e atraentes de comunicação.
Em verdade, o conceito de publicidade institucional introduzido pela Lei 11.652/2008 se coaduna perfeitamente com a vedação do art. 13 do Decreto-lei 236/67. Isso porque em ambos o que se busca é afastar qualquer possibilidade de comercialização de produtos e serviços. A norma de 1967, ao introduzir o instituto da televisão educativa, trata logo de defini-la como sem caráter comercial, vedando qualquer fonte de recurso comercial. Da mesma forma, a publicidade institucional não comporta a veiculação de anúncios de produtos ou serviços." (negritamos)
No que se refere à questão colocada na consulta, relativa ao fato de ambas (a rádio e a televisão educativas municipais) não serem "absorvidas por entidade social, mas por um órgão da Prefeitura Municipal", constata-se abordagem aplicável, no estudo desenvolvido pelo órgão jurídico junto ao Ministério das Comunicações, nos seguintes termos:
"Em virtude da dupla função que exerce, as normas atuais e contextualizadas com nova realidade social tem admitido a veiculação de publicidade institucional em sistemas públicos de radiodifusão. Todavia essa possibilidade não é ampla e irrestrita.
Deve ser analisada de acordo com as características individuais de cata entidade, com a função social que exerce e, sobretudo, com vínculo existente com o Poder Público.
(...)
Assim como a EBC [04], a Fundação Padre Anchieta também tem um Conselho Curador formado por representantes de diferentes segmentos, alguns natos, outros eleitos. As instituições de ensino tem forte presença no Conselho Curador. Sua qualidade de programação é reconhecida em todo o país e serve de modelo.
Como prestadora do serviço de radiodifusão de sons e sons e imagens para fins educativos, vinculada ao Poder Público, pode e deve seguir os mesmos princípios norteadores que regem a Empresa Brasil de Comunicação, inclusive integração na Rede nacional de Comunicação Pública." (negrito no original)
Da mesma forma, em consonância com o também previsto na legislação (art. 1º, da Lei 11.652/2008 [05]) e na estruturação do sistema regulador de tais atividades, os serviços de radiodifusão pública da consulente (rádio e TV educativas), são explorados diretamente pelo Poder Executivo Municipal, assim como tem um Conselho Deliberativo e uma Comissão de Programação, esta composta, nos termos regimentais, de "cidadãos brasileiros natos e de reconhecida proeminência nos meios culturais, educacionais e artísticos na comunidade", cuja designação se efetiva após "submetidos à apreciação dos órgãos competentes do Ministério de Educação e Cultura" [06], o que afigura-se-nos atender às exigências apontadas pela normatização vigente, em conformidade com o exposto no parecer do órgão jurídico ministerial aqui utilizado.
Finalmente, a robustecer a fundamentação de nosso entendimento, cabe relembrar que as conclusões apresentadas em tal parecer, exceto no que se refere à recepção do artigo 13, do Decreto-Lei 2.236/67, pela ordem constitucional em vigor (visto que, segundo justifica, demandaria maior reflexão e análise de questões exógenas ao parecer), foram acolhidas em parte pelo Senhor Advogado-Geral da União, em despacho de 2 de outubro de 2009, para os fins de:
"(...)
b) reconhecer a licitude da veiculação de propaganda institucional e o apoio cultural, nos termos da Lei 11.652/2008." (negritamos)
Respondendo objetivamente às questões colocadas pela consulente, considerando que, legalmente, os serviços de radiodifusão compreendem a sonora (rádio), e de sons e imagens (televisão), e, portanto, as conclusões do órgão jurídico do Ministério da Cultura, acolhidas pelo Advogado-Geral da União, com aprovação da Presidência da República em caráter normativo, aplicam-se a ambos os veículos de comunicação, entendemos que as atividades de rádio e televisão educativas desenvolvidas por órgão integrante do Poder Executivo Municipal, com as características indicadas pela consulente, observado, quanto ao conteúdo da programação, a educação básica e superior, a educação permanente e formação para o trabalho, além de abranger as atividades de divulgação educacional, cultural, pedagógica e de orientação profissional, poderão receber recursos e veicular publicidade institucional de entidades de direito público ou privado, a título de apoio cultural, admitindo-se o patrocínio de programas, eventos e projetos, mas vedada a veiculação remunerada de anúncios e outras práticas que configurem comercialização de seus intervalos.
É o parecer.
Notas
- No site "https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4117.htm", acesso em 4.7.2011
- "http://www.agu.gov.br/SISTEMAS/SITE/PaginasInternas/NormasInternas/AtoDetalhado.aspx?idAto=212573".
- "O parecer do Advogado-Geral da União quando aprovado pelo Presidente da República e publicado juntamente com o despacho presidencial adquire caráter normativo e vincula todos os órgãos e entidades da Administração Federal, que ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento. O parecer não publicado no Diário Oficial da União obriga apenas as repartições interessadas e os órgãos jurídicos da AGU ou a esta vinculados, a partir do momento em que dele tenham ciência.", cf. no site "http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/NormasInternas/ListarTipoParecer.aspx", acesso em 4.7.2011
- Empresa Brasileira de Comunicação, criada com fulcro na Lei federal 11.652, de 7 de abril de 2008.
- "Art. 1º Os serviços de radiodifusão pública explorados pelo Poder Executivo ou mediante outorga a entidades de sua administração indireta, no âmbito federal, serão prestados conforme as disposições desta Lei." (negritamos)
- Conforme disposto no Estatuto instituído por Decreto municipal.