Eleição de diretor de escola pública: inconstitucionalidade

* É importante rememorar aos Excelsos Desembargadores, que Boa Vista do Cadeado é um município novo, cujo início de sua vida administrativa se deu em 1º de janeiro de 2.001, enfrentando, todas as dificuldades inerentes de uma Prefeitura em uma primeira administração, tendo como meta inicial a organização de sua estrutura e efetiva implantação dos serviços públicos básicos para a sua população.

* Para tanto, a administração municipal iniciou minudente trabalho técnico para a elaboração de sua legislação atinente a área de pessoal, com o envio ao Poder Legislativo dos projetos do Regime Jurídico dos Servidores, Plano de Carreira dos Servidores e Plano de Carreira do Magistério, seguindo princípios básicos de austeridade, simplicidade e também de acordo com a receita pública do Município.

* No caso em tela, o Poder Executivo Municipal, usando de sua prerrogativa de iniciativa exclusiva, encaminhou para a apreciação do Poder Legislativo o projeto de lei que "estabelece o Plano de Carreira do Magistério Público do Município de Boa Vista do Cadeado, institui o respectivo quadro de cargos e dá outras providências", para que a Casa Legislativa deliberasse sobre a proposta do Executivo.

* A Câmara Municipal de Vereadores de Boa Vista do Cadeado, através de emenda, entendeu em modificar o artigo 47 do projeto original, instituindo a obrigatoriedade de que o diretor de escola será escolhido pelo voto direto dos professores, alunos e integrantes do Círculo de Pais e Mestres.

* Esta emenda do Poder Legislativo foi vetada pelo Poder Executivo, contudo o veto foi derrubado pelos edis e, posteriormente, esta disposição foi publicada pela Mesa da Câmara Municipal de Vereadores, acrescentando este dispositivo ao projeto original.

* Concluiu o Poder Executivo Municipal de que a emenda do Legislativo está a desvirtuar, por completo, o projeto original, na medida em que retira do Chefe do Poder Executivo o direito de livre escolha dos diretores de escolas, o que é vedado em sede de iniciativa privativa do Executivo.

* A norma ora atacada, estabelecendo os critérios para a escolha dos diretores das escolas municipais, sem sombra de dúvida, demonstra cabalmente positiva a intromissão indevida realizada pela Câmara de Vereadores.

* A inobservância das regras constitucionais referentes à iniciativa de leis, que é cediço, enseja a inconstitucionalidade formal.

* Com base nessas normas, mister faz-se reconhecer que a norma por ora impugnada violou o princípio da autonomia e independência dos Poderes Municipais (art. 10 da CE), havendo a Câmara de Vereadores de Boa Vista do Cadeado extrapolado as suas atribuições, já que, sem dúvida, houve invasão de competência exclusiva de iniciativa do Prefeito Municipal, pois que de sua exclusiva iniciativa projeto de lei que visa ao tratamento de tais assuntos.

* De outra banda, nosso Egrégio Tribunal de Justiça por diversas oportunidades já se pronunciou, julgando procedentes ADINs propostas contra leis municipais que instituíram eleição direta para diretores de escolas, valendo transcrever algumas ementas:

"Ação Diretora de Inconstitucionalidade: É inconstitucional frente a Carta Estadual, o artigo do LOM QUE INSTITUI ELEIÇÃO DIRETA PARA DIRETORES DE Escola. É também inconstitucional a lei municipal que regulamenta tal tipo de eleição. Ação julgada procedente." (ADI nº 593026750, Tribunal Pleno-TJRS. Rel Des. Cacildo de Andrade Xavier, julgado em 27/12/1993.

"Constitucional. Ação Direta. Provimento dos Cargos em Comissão de Diretor de Escola Pública. Prerrogativa do Chefe do Executivo. 1. É inconstitucional a Lei nº 3.443/98 do Município de Bagé, que instituiu processo eleitoral para o preenchimento de cargos em comissão de diretor de escola pública por vício de iniciativa e por usurpar prerrogativa do Chefe do Executivo, afetando sua autonomia. 2. Ação Direta julgada procedente" (ADI nº 598368884, Tribunal Pleno TJRS. Rel Des. Araken de Assis. Julgado em 08/03/1999

* Por oportuno, cumpre gizar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria, em data de 03.03.1999, julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade nº 578-2-RS, relativamente ao artigo 213, § 1º da Constituição Estadual gaúcha, que dispõe que " os diretores das escolas públicas estaduais serão escolhidos, mediante eleição direta e uninominal, pela comunidade escolar, na forma da lei" e aos arts. 1º a 29 das Leis Estadual 9.233, de 13 de fevereiro de 1991, e à Lei 9.263, de 05 de junho de 1991, ambas do Estado do Rio Grande do Sul, que regulamentaram o mencionado dispositivo constitucional.

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* Como visto, a emenda, apesar de pertinente ao projeto, tem seu sentido contrário a proposta do Executivo e o mais grave, não há dúvida de que a inconstitucionalidade decorre da usurpação da prerrogativa do Chefe do Executivo de nomear a seu líbito o diretor da escola pública.

* Desnecessário esclarecer, que no processo legislativo, a iniciativa das leis é comum ou privativa. Esta se encontra definida no art. 61, parágrafo 1º da Carta Federal, tendo a Constituição do Estado recepcionado o dispositivo, como princípio estabelecido no seu art. 60, que reza:

" Art. 60 – São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

..........

II – disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade; "

* Além disso, a própria Lei Orgânica do Município de Boa Vista do Cadeado, que foi recentemente aprovada pela Poder Legislativo, dispõe no seu artigo 39 e parágrafo 1º, da competência privativa do Prefeito Municipal em relação a iniciativa de leis que tratam dos servidores públicos, nos seguintes termos:

" Art. 39 – A iniciativa das Leis Complementares e Ordinárias, nas formas previstas nesta Lei Orgânica ou no Regimento Interno da Câmara Municipal, cabe a qualquer de seus membros ou a Comissão, a sua Mesa, ao Prefeito e aos cidadãos.

§ 1º - São de iniciativa privativa do Prefeito Municipal os projetos de leis que disponham sobre:

I – criação, alteração e funções de cargos, função u emprego do Poder Executivo e autarquias do Município;

II – criação de novas vantagens, de qualquer espécie, aos servidores públicos do Poder Executivo;

III – aumento de vencimentos, remuneração ou de vantagens dos servidores públicos do Município; ...

* Doutrinariamente, nos ensina José Afonso da Silva, em sua magistral obra " Curso de Direito Constitucional Positivo", op.cit., Ed.RT, 1991, 7ª ed.:

" A Divisão de poderes consiste em conferir cada uma das funções governamentais (legislativa, executiva e jurisdicional), a órgãos diferentes, ... ".

" A divisão de poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: a) especialização funcional, significando que cada órgão é especializado no exercício de uma função; assim, as Assembléias (Congresso, Câmara, Parlamento) se atribui a função legislativa: ao Executivo, a função executiva; ao Judiciário, a função jurisdicional; b) independência orgânica, além da especialização funcional,é necessário que cada órgão seja efetivamente independente dos outros, o que postula ausência de maior subordinação".

" É função do Poder Constituinte estadual definir também sobre que matéria cabe à Assembléia Legislativa legislar, com sanção do Governador, o sobre que matéria lhe compete dispor exclusivamente. " {destacado}

* Vale também relembrar a lição do saudoso Hely Lopes Meirelles (Direito Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, 8ª edição, 1996, atualizada por Izabel Camargo Lopes Monteiro, Yara Darcy Police Monteiro e Célia Marisa Prendes: pág. 530):

" Leis de iniciativa do prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal: a criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta e autárquica, fixação e aumento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores municipais. E o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais, créditos suplementares e especiais."

* No que se refere ao poder de emenda nos projetos de iniciativa do Executivo, o Supremo Tribunal Federal entendia que em tais projetos era inadmissível qualquer emenda, porque ser esta corolário da iniciativa: logo onde falta poder de iniciativa, falta a competência para emendar.

* Em sentido contrário, sobre este tema, Hely Lopes Meirelles afirma, com inteira propriedade em sua obra já citada, que a exclusividade da iniciativa de certas leis destina-se a circunscrever (não a anular) a discussão e votação do projeto às matérias propostas pelo Executivo.

* Nessa conformidade, pode o Legislativo apresentar emendas supressivas e restritivas, não lhe sendo permitido, porém, oferecer emendas ampliativas, que importem em aumento da despesa prevista, ressalvadas as emendas aos projetos que dispõem sobre matérias orçamentária.

* Negar sumariamente o direito de emenda à Câmara é reduzir esse órgão a mero homologador da lei proposta pelo Prefeito, o que nos parece incompatível com a função legislativa que lhe é própria. Por outro lado, conceder à Câmara o poder ilimitado de emendar a proposta de iniciativa exclusiva do Prefeito seria invalidar o privilégio constitucional estabelecido em favor do Executivo.

* Neste mister, escreveu Caio Tácito: "Dentro do círculo da proposta do Executivo poder-se-á exercer o direito de emenda, inclusive para suprir as omissões ou deficiências verificadas no curso da elaboração legislativo. O que repugna ao espírito da regra constitucional é a aceitação de que, vencido o obstáculo inicial da proposta do Governo, possa o Legislativo modificá-la com absoluta liberdade de criação, transmudando-lhe o alcance e a substância para estabelecer situações que, explícita ou implicitamente, não se continham na iniciativa governamental. A Constituição de 1988 estabeleceu um saudável equilíbrio entre o direito de oferecer emendas e as restrições necessárias à manutenção da prerrogativa do Executivo (cf. seus arts. 63 e 166, §§ 3º e 4º)."