III - DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO:
O artigo 129, inciso III, da Carta Constitucional de 1988 coloca como função institucional do Ministério Público a promoção do inquérito civil e da ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Essa disposição constitucional ampliou o rol previsto no artigo 1º, inciso IV, da Lei Federal nº 7.347/85, para incluir a defesa, por meio da Ação Civil Pública, de interesses transindividuais, permitindo a defesa do patrimônio público e da moralidade administrativa, ambas de natureza indiscutivelmente difusas.
Positiva e favorável também é a corrente dominante da doutrina e da jurisprudência.
A propósito do tema, comentam Nelson Nery e Rosa Maria Andrade Nery, citados por Marino Pazzaglini Filho, Márcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior que "no sistema anterior, a tutela jurisprudencial do patrimônio público somente era possível mediante ação popular, cuja legitimidade ativa era do cidadão (CF, 5º, LXXIII). O MP podia assumir a titularidade da ação popular, apenas numa hipótese de desistência pelo autor (LAP 9º). A CF 129, III, conferiu legitimidade ao MP para instaurar Inquérito Civil e ajuizar Ação Civil Pública na defesa do patrimônio público e social, melhorando o sistema de proteção judicial do patrimônio público, que é uma espécie de direito difuso. O amplo conceito de patrimônio público é dada pela LAP, 1º caput e § 1º."
No mesmo sentido, ensina Rodolfo de Camargo Mancuso, que
Ainda sob a rubrica do interesse para agir, cabe alertar que por vezes o valor jurídico tutelado na ação civil pública é o ‘erário’, ou seja, o aspecto pecuniário do ‘patrimônio público’, seja porque o inc. 4º do art. 1º da Lei 7.347/75 dá abertura para ‘qualquer outro interesse difuso ou coletivo’, seja porque a Lei 8.429/92 (sobre atos de improbidade administrativa e enriquecimento ilícito) aparece vocacionada à preservação desse bem, e seu art. 17. legitima o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada à propositura da ação".
O Supremo Tribunal Federal assim decidiu:
"O Ministério Público tem legitimidade ativa para propor ação civil pública com a finalidade de exigir a devolução ao erário municipal de verbas de representação recebidas indevidamente por vice-prefeito (CF, art. 129, III). (RE nº 208.790-SP, rel. Min. Ilmar Galvão, julgado de 27.09.2000).
Bem como o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que:
"Processual Civil. Ministério Público. Ação Civil Pública. Dano ao Erário. Legitimidade.
I – Impossível, com base nos preceitos informadores do nosso ordenamento jurídico, deixar de se reconhecer ao Ministério Público legitimidade para propor ação civil pública com o objetivo de proteger patrimônio público, especialmente, quando baseia o seu pedido em prejuízo financeiros causados a ele por má gestão (culposa ou dolosa) das verbas orçamentárias.
II – "Com efeito, não poderia a Ação Civil Pública continuar limitada apenas aos interesses difusos ou coletivos elencados em lei ordinária, quando preceitua a Carta de 1988, que é função do Ministério Público promover ‘Ação Civil Pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses coletivos ou difusos’(art. 129, inciso III), tout court ( e não os ‘interesses coletivos ou difusos indicados em lei’."(Milton Floks. Revista Forense, v. 32, p. 33-42)
III – "Nem mesmo a ação popular exclui a ação civil pública, visto que a própria lei admite expressamente a concomitância de ambas (art. 1º)" (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandando de Segurança, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data. 12. ed., RT, p. 120)
IV – Precedentes jurisprudenciais entre tantos outros: Resp n. 98.648/MG, rel. Min. José Arnaldo, DJU, de 28/04/97; Resp n. 31.547-9/SP, rel. Min. Américo Luz, DJU, de 8/11/93)."
(STJ – 1ª Turma – RE nº 167.783/M.G., de 02.06.98).
V- DO PEDIDO
5.1 Do pedido de Liminar
Diante de tudo o que foi exposto na presente exordial, é possível concluir, sem sombra de qualquer dúvida, quanto à ilegalidade do ato de fixação de Verba de Gabinete para os Vereadores do Município de Ilhéus, através da Resolução nº 446/01.
Tanto assim que o Tribunal de Contas dos Municípios determinou, tanto ao então Presidente da Câmara de Vereadores, Sr. JOABS SOUZA RIBEIRO, como ao próprio gestor de Ilhéus, que providenciassem o recolhimento ao Erário Municipal da importância de R$ 436.669,56 (quatrocentos e trinta e seis mil, seiscentos e sessenta e nove reais, cinqüenta e seis centavos), no prazo de trinta dias, contados da publicação da Deliberação de Imputação de Débito nº 661/01.
A publicação do decisório ocorreu no Diário Oficial do Estado de 22/11/02 (fl. 156). No entanto, não houve o ressarcimento do Erário no prazo determinado.
Por outro lado, o parecer prévio nº 752/02, que apontou as ressalvas nas Contas da Câmara de Vereadores de Ilhéus, transitou em julgado em fevereiro de 2003 (fls. 140/141). Com isto, os débitos originários das Verbas de Gabinete percebidas por cada um dos réus passaram a figurar como dívida ativa (fl. 146), cabendo sua cobrança, inclusive por meios judiciais.
É bom frisar, assim mesmo, como feito pelo Dr. Rubem Piropo Filho, ilustre inspetor do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia (fl. 133), que embora a Câmara de Vereadores pudesse derrubar o parecer prévio, por votação qualificada de seus membros, descabe a rejeição do parecer no que tange à aplicação de multas ou ressarcimentos. Em outras palavras, mesmo que a Câmara rejeite o parecer prévio, as multas podem e devem ser cobradas administrativa e até judicialmente, assim como os ressarcimentos.
Assim sendo, a dívida de cada um dos réus é líquida e certa e autoriza, de pronto, o ingresso na fase executiva, posto que formalizadas em título executivo extrajudicial (Código de Processo Civil, art. 585, inc. VI). Não há mais o que se discutir a respeito do quanto devido, pois até o pedido de reconsideração, formulado pelo Presidente da Câmara de Vereadores, já foi rejeitado com decisão transitada em julgado.
Nessas circunstâncias, não há por que esperar o encerramento do processo para determinar o recolhimento, aos cofres públicos, da quantia indevidamente recebida pelos réus, com a devida atualização monetária.
Caso contrário, o patrimônio público de Ilhéus será ainda mais lesado, se tiver de esperar o desfecho final de toda lide de conhecimento que reconhecerá a improbidade praticada pelos réus, para só então lhes determinar o ressarcimento integral do dano (Lei nº 8.429/92, art. 12).
Por outro lado, ainda que os vereadores estejam se abstendo de perceber quantias indevidas, pela rubrica contábil Verba de Gabinete, salienta-se que a Resolução nº 446/01 não foi anulada. Como todo o processo de cobrança administrativa ou judicial é lento, não há garantias de que os Vereadores não decidam novamente receber tal rubrica, mesmo sabendo, antecipadamente, que terão de restituí-la. Entre o tempo de seu recebimento e o de sua restituição, ainda que forçada, basta eleger uma razoável aplicação bancária, para obter frutos civis que podem motivar à percepção ilícita da Verba de Gabinete.
Os requisitos que autorizam a concessão da medida liminar estão, portanto, à saciedade provados. Por outro lado, com o advento da Lei nº 8.952, de 13.12.94, o artigo 273 do Código de Processo Civil recebeu nova redação de modo a permitir, com mais elasticidade e amplitude, o deferimento de medidas liminares, inclusive de natureza satisfativa.
Com efeito, assevera o novo artigo 273 do Código de Processo Civil:
Art. 273. O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e:
I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ou
Sobre a novidade processual, Hugo Nigro Mazzili, citando Nelson e Rosa Nery, estatui que "a regra do CDC 84 par. 3º agora se estende a todo o processo civil, de sorte que o juiz poderá conceder o adiantamento da tutela definitiva de mérito, sob a forma de liminar, quando verificado os pressupostos legais. A norma admite pedido liminar em toda e qualquer ação. A possibilidade de serem concedidas, por exemplo, cautelares satisfativas está expressamente admitida pela norma sob comentário". E prossegue: "A tutela antecipada não é medida cautelar, com liminar, e sim medida liminar em processo principal, com satisfação imediata do direito pretendido - solução semelhante às liminares no mandado de segurança e nas ações possessórias".
No caso em tela, houve um flagrante prejuízo ao erário público, em que os réus infringiram os ditames da ordem e moral administrativa em seus princípios norteadores. Por isso, deve-se buscar o restabelecimento do status quo ante, com a restituição do valor auferido indevidamente pelos réus, acrescido de juros e atualização monetária, ao patrimônio público municipal, desta forma obtendo um resultado prático equivalente.
O fumus boni iuris está bem caracterizado pela existência de uma regra constitucional de natureza cogente que dispõe sobre a remuneração dos agentes políticos do município. Há, ainda, a regra inserta na Lei Orgânica do Município de Ilhéus que veda a percepção de gratificações por parte de seus vereadores, comandos esses que estão sendo desrespeitados no caso presente.
Há que se considerar, também, que o Egrégio Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, analisando o caso, concluiu pela ilegalidade da Resolução n.º 446/2001 e condenou os agentes políticos a devolverem aos cofres públicos o valor percebido indevidamente, dado que reforça ainda mais a fumaça do bom direito do autor.
O fundamento da demanda é, pois, relevante.
A medida liminar deverá ainda ser concedida porque o periculum in mora é manifesto, existindo, objetivamente, fundado receio de que, caso a tutela seja deferida somente ao final da ação, o seu comando normativo emergente se mostre ineficaz.
Não deferida a medida liminar, o patrimônio público e a ordem jurídico-constitucional continuarão sendo lesados, em função da presença de uma Resolução com existência real e apta a proporcionar um verdadeiro aumento ilegal de remuneração aos agentes públicos a quem beneficia, situação que ensejará um dispêndio indevido de quantia pecuniária, conforme já enfatizado, dano esse de difícil ou porque não dizer, de impossível reparação. A vultosa verba auferida indevidamente pelos Edis poderia estar sendo revertida para programas e diretrizes sociais prioritários e essenciais no Município, deixando de atender o bolso privado para atender ao interesse público e à coletividade.
É, data vênia, despida de juridicidade qualquer argumentação no sentido de que não há prejuízo ao erário porque a Câmara Municipal "não tem a intenção" de efetivamente continuar a aplicar a Resolução nº 446/2001, tanto que se encontra suspenso o pagamento de Verba de Gabinete. A Câmara de Vereadores de Ilhéus não anulou, como devia, tal instrumento normativo, que pode ser reutilizado a qualquer momento, não obstante sua inconstitucionalidade e posicionamento contrário do Tribunal de Contas dos Municípios.
O dano será de difícil reparação. A Subprocuradoria Fiscal do Município de Ilhéus informou, às fls. 160, que possui alta demanda de processos executivos fiscais, os quais serão encaminhados à justiça pela ordem de emissão das Certidões da Dívida Ativa. Essas particularidades, além de dificultar sobremaneira a reparação do dano, têm provocado sério descrédito da população junto ao poder público de um modo geral.
Existindo ação regularmente proposta e diante da comprovação inequívoca da inconstitucionalidade de norma de efeitos concretos, causadora, por si só, de dano à moralidade administrativa e ao patrimônio público, seria uma temeridade aguardar-se que esse dano, oficialmente anunciado, continuasse a ser agravado.
O procedimento administrativo que acompanha esta inicial acrescenta, ainda, prova inequívoca do alegado, prova essa consistente em documentos diversos, que, também, reforçam a verossimilhança da matéria fática e jurídica, onde está provado que a Resolução nº 446/2001 ofende a Constituição Federal e a Lei Orgânica do Município de Ilhéus.
Estando atendidos os requisitos legais, requer o Parquet a concessão do pedido de medida liminar, "inaudita altera pars" , para, antecipando parcialmente a tutela definitiva:
1.DECRETAR a nulidade da Resolução nº 446/2001, retirando-a do mundo jurídico, de modo a impedir que possa produzir efeitos concretos em quaisquer outros exercícios financeiros;
2.DETERMINAR aos réus, em prazo assinalado judicialmente, a restituição do quantum devido ao Erário Público, de acordo com o estabelecido em Parecer Prévio do Tribunal de Contas dos Municípios e deliberação de imputação de débito, já transitados em julgado e inscritos em dívida ativa, ou seja: o total R$ 436.669,56 (Quatrocentos e trinta e seis mil, seiscentos e sessenta e nove reais e cinqüenta e seis centavos), com as devidas atualizações monetárias.
2.1 Individualmente, deverá ser determinado que a Sra. Ana Margarida A Amado devolva R$2.329,65 (Dois mil, trezentos e vinte nove reais, sessenta e cinco centavos), o Sr. FCSN , R$21.929,77 (vinte e um mil, novecentos e vinte nove reais, setenta e sete centavos) e os demais réus: Sr. ... , a quantia de R$ 24.259,42 (vinte e quatro mil, duzentos e cinqüenta e dois reais, quarenta e dois centavos), cada um, devidamente atualizadas.
2.2.Propõe-se que seja determinado o depósito da quantia devida, em conta remunerada, à disposição da Fazenda Pública Municipal, na condição de pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito (Lei nº 8.429/92, art. 18) ou deste juízo.
3. Haja vista os artigos 37 da Constituição Federal e 7°, parágrafo único, da Lei 8.429/92 requer-se a decretação de indisponibilidade de bens dos réus, nos limites da lesão ao erário, até que seja efetivada a devolução das quantias recebidas pelos réus, assegurando-se o integral ressarcimento do dano.
Frisa-se a importância desta medida ser concedida independentemente de justificação prévia e inaudita altera pars, visto ser fundado o receio de que possam os réus dilapidarem seus bens, tornando inútil a cautela e, por conseqüência, irreparável o prejuízo que causaram ao Município.
Para concretizar a indisponibilidade dos bens, até o limite da lesão ao erário, requer a Vossa Excelência:
a)sejam requisitadas à Delegacia da Receita Federal as declarações de bens e rendimentos dos últimos cinco anos de todos os réus informando no ofício,, desde logo, o CPF dos réus, para fins de facilitação de consulta;
b)seja oficiado à egrégia Corregedoria-geral da Justiça do Estado da Bahia, comunicando a indisponibilidade dos bens imóveis dos réus, até o limite do valor do dano, e solicitando para que seja participada a todos os órgãos de Registro Imobiliário deste Estado;
c)seja oficiado diretamente ao Registro de Imóveis desta Comarca de Ilhéus, comunicando a indisponibilidade dos bens dos réus, sempre até o limite do valor do dano, sem prejuízo da comunicação feita pela douta Corregedoria;
d)seja oficiado ao Banco Central do Brasil, para que informe sobre a existência de cofres em instituições financeiras em nome dos réus, procedendo às suas lacrações para posterior abertura e apreensão dos bens encontrados, bem como transações financeiras em moeda estrangeira e cautelas de metais e pedras preciosas, não olvidando de mencionar, em referido ofício, o CPF dos envolvidos;
d.1) de pronto requer autorização para que terceiros, a exemplo de técnicos do Ministério Publico, da Receita Estadual ou Federal ou de Instituições Financeiras, a serem indicados no momento oportuno, possam manusear e analisar os dados desta medida resultantes;
e)seja oficiado a Vivo Celular e a Telemar, para que informem os números das linhas telefônicas celulares ou normais existentes em nome dos réus, cuidando para que permaneçam indisponíveis até ulterior decisão judicial;
f)seja oficiado ao Detran/BA, para que informe os veículos pertencentes aos réus e providencie sua indisponibilidade,até o limite da lesão, na forma da decisão liminar;
g)seja determinada a publicação da decisão concessiva da medida liminar no Diário Oficial, a fim de que chegue ao conhecimento de todos a indisponibilidade dos bens dos réus até decisão final desta ação.
Em caso de descumprimento, requer, a aplicação do artigo 461 do Código de Processo Civil, mediante providências que assegurem o resultado prático equivalente, inclusive de ofício pelo MM. Juízo, em especial, a multa por dia de atraso, em patamar sugerido de R$ 500,00 (quinhentos reais).
5.2 - Do Pedido Principal
Face ao exposto, e ante os argumentos exaustivamente expendidos, requer O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA:
A-Seja a presente ação autuada com os documentos que a instruem, componentes do Procedimento Administrativo nº 037/02-Pat, ordenando-se a NOTIFICAÇÃO dos requeridos, para, querendo, oferecer manifestações por escrito, que poderão ser instruídas com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias, conforme dispõe o artigo 17, § 7º, da Lei 8.429/92;
B-Seja recebida a demanda, determinando-se o seu processamento, na forma e no rito preconizado no artigo 17 da Lei nº 8.429/92;
C-Sejam os réus citados pessoalmente, por mandado, para, querendo, contestar a presente, com as advertências atinentes à revelia e confissão quanto à matéria de fato, nos termos do artigo 285 do Código de Processo Civil e da Lei nº 8.429/92, §9º, facultando-se ao oficial de justiça utilizar-se da providência prevista no artigo 172, §2º, do Código de Processo Civil;
D-Seja o MUNICÍPIO DE ILHÉUS notificado da presente ação, na pessoa de seu representante legal, com endereço na Praça J.J. Seabra, s/nº, igualmente por mandado, para integrar a lide, nos termos do artigo 17, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429/92, devendo ser observado que a citação da aludida pessoa jurídica deverá preceder a dos réus, para que possa, querendo (e como determinado pelo Tribunal de Contas dos Municípios), atuar ao lado do autor, buscando o ressarcimento do patrimônio público;
E-Seja publicado o edital de que trata o artigo 21 da Lei nº 7.347/85, combinado com o artigo 94 da Lei nº 8.078/90, para conhecimento dos interessados e eventual habilitação como litisconsortes;
F-Seja julgada procedente, ao final, a presente ação civil pública, confirmando-se in totum a medida liminar concedida, para o efeito de:
F.1 DESCONSTITUIR a Resolução nº 446/01, da Câmara de Vereadores de Ilhéus, ato que instituiu a Verba de Gabinete, tendo em vista infringir preceitos legais e constitucionais;
F.2 CONDENAR OS RÉUS por ato de improbidade Administrativa, nos termos dos artigos 9, caput e incisos XI e XII, 10, caput e incisos IX e XI, e 11, caput, todos da Lei n° 8.429/92, às penalidades do artigo 12 do mesmo diploma legal, levando em conta a extensão do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelos agentes, em especial:
F.2.1. Ao ressarcimento integral dos valores recebidos ilicitamente, que almeja esteja cautelarmente providenciado;
F.2.2. À Suspensão de seus Direitos Políticos;
F.2.3. À Proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário;
F.2.4. Ao pagamento de multa civil;
F.2.5. À perda da função Pública.
F.3. CONDENAR os réus nas parcelas decorrentes dos ônus da sucumbência.
G-Dispensar o adiantamento, pelo autor, de custas, emolumentos, honorários periciais e outros encargos, à vista do disposto no artigo 18 da Lei nº 7.347/85;
H-Determinar a realização das intimações desta subscritora dos atos e termos processuais de forma pessoal, mediante entrega dos autos com vista, na forma dos artigos 236, §2º, do Código de Processo Civil, 41, inciso IV, da Lei Federal nº 8.625/93 e 199, inciso XVIII, da Lei Complementar Estadual nº 11/96, no endereço que figura no preâmbulo desta peça.
VI – DAS PROVAS
Requer a produção de todas as provas em direito admitidas, em especial depoimento pessoal dos réus, prova pericial, documental e oitiva de testemunhas, a serem arroladas em momento oportuno.
VII – DO VALOR DA CAUSA
Dá-se à presente causa o valor de R$436.669,56 (Quatrocentos e trinta e seis mil, seiscentos sessenta e nove reais e cinqüenta e seis centavos).
Termos em que Pede Deferimento
Ilhéus(BA), 12 de novembro de 2003.
Karina Gomes Cherubini, Promotora de Justiça
Lorena Leão Marques, Estagiária do Ministério Público