Este ensaio tem por objetivo apresentar algumas notas sobre os modelos de representação dos interesses metaindividuais referidos por Mauro Cappelletti e, a partir daí, cotejar esses modelos com o direito vigente brasileiro na seara das ações coletivas, apresentando quem são os legitimados ativos para a defesa dos interesses de massa.
Tornou-se lugar comum a afirmação que, em se tratando de legitimidade ativa, o modelo individualista de pensar o processo, fruto dos influxos do liberalismo, é inócuo no tratamento das ações coletivas.
Isso porque na seara da defesa dos interesses metaindividuais surge a problemática em saber quem é o legitimado adequado para a defesa desses interesses, porquanto resta evidente a dificuldade de perquirir, diante do universo dos supostos titulares, quem estaria apto para a sua proteção. Aliás, considerando que a regra geral nas ações coletivas é a da descoincidência dos titulares da relação jurídica substancial com os titulares da relação processual, é certo que sendo os titulares dos interesses transidividuais, geralmente, indeterminados ou indetermináveis, a questão da legitimidade se torna tormentosa, pois o autor (coletivo), titular do direito substancial, não pode ser normalmente identificado.
Nesse particular é que se torna relevante o exame dos sistemas de representação ou de legitimação dos interesses supraindividuais, isto é, analisar quem pode ser portador em juízo de direitos ou interesses (metaindividuais) que não são necessariamente seus.
Na tentativa de superar esse obstáculo do acesso à justiça, Cappelletti no relatório geral do Projeto de Florença, especificamente na análise da segunda onda renovatória, registrou alguns modelos de representação dos interesses metaindividuais, diante do exame de vários ordenamentos jurídicos. Ressalte-se que o jurista se manifestou em mais de uma oportunidade sobre os sistemas de legitimação existentes. Embora com alguma variação em seus escritos, decerto Cappelletti em seus estudos comparativos enxergou no cenário mundial, mais de uma forma de representação dos interesses metaindividuais.
A princípio, um modelo de legitimação encontrado em inúmeros ordenamentos é o que concede legitimidade ao Ministério Público. Cuida-se de uma solução estatal, governamental.
Importante salientar que Cappelletti não via com bons olhos a defesa dos interesses metaindividuais, exclusivamente, pelo parquet. Com efeito, argumentava que esse órgão estaria sujeito a pressões políticas, diante da ausência de independência, visto que geralmente vinculado ao próprio governo. Alegava também que a inexistência de especialização, imprescindível para a efetiva tutela dos interesses metaindividuais, causaria uma inoperância em sua atuação. Não obstante, em relação ao Ministério Público brasileiro, Mauro Cappelletti não aplicava as suas críticas.
Além do Ministério Público, os organismos públicos estatais altamente especializados são indicados por Cappelletti como um modelo importante de representação. Explicita que a proficuidade deste modelo é a sua especialização, embora "tendem a se burocratizar, à overregulation, à excessiva produção de normas". Há ainda a desvantagem de estarem sujeitos a ser "cooptados, e não apenas psicologicamente, perdendo sua eficácia, sua motivação".
Outra solução percebida pelo jurista italiano é a que ele chamou no relatório geral de "advogado particular do interesse público"; são as organizações não-governamentais, cujo objetivo é tutelar interesses específicos. Alude como vantagens desse modelo a sua potencialidade de tornar o processo mais economicamente acessível, diante do fato de jungir os interesses pulverizados numa única demanda; a superação da fragilidade inerente ao litigante individual; a especialização dessas organizações, geralmente adstritas à defesa de interesses específicos. Salienta ainda a "possibilidade de maior motivação psicológica, porque as associações são resultado de interesse pela proteção, seja do consumidor, do meio ambiente ou de minorias raciais, etc".
Desvantagens há, entretanto, nesta solução, como, por exemplo, "o fato de que ela só pode ser eficaz nos países onde as associações são política e economicamente fortes (...)". E mais: algumas normas determinam que as associações devam estar em consonância com determinados requisitos, especificamente um mínimo de lapso temporal de constituição. Escreve ainda que há o problema do ressarcimento dos danos em relação a esse modelo, o qual, vinculado a uma visão inequivocamente individualista, não possibilita a extensão do ressarcimento ao total do dano causado. Por fim, cita a dificuldade da indispensabilidade de previsão legislativa da legitimidade desses órgãos, de modo que não existe lugar para a constituição de uma organização ad hoc.
Há o modelo que confere legitimação ao indivíduo, caso em que qualquer membro do grupo ou da classe poderia ir a juízo na defesa de um interesse metaindividual. Mauro Cappelletti considera que a legitimação do indivíduo como solução geral, mas não limitada a alguns temas, é duvidosa .
De qualquer modo, analisando o cenário mundial de representação dos interesses metaindividuais, Cappelletti se mostra muito favorável a um sistema aberto de legitimação, enfatizando a necessidade de "uma solução mista ou pluralística para o problema da representação dos interesses difusos. Tal solução, naturalmente, não precisa ser incorporada numa única proposta de reforma" .
Da análise elaborada por Mauro Cappelletti, nos idos da década de 70 do século precedente, se pode concluir que, em linhas gerais, eram poucos os ordenamentos jurídicos que se preocupavam efetivamente com uma maior abertura aos legitimados para a defesa dos interesses supraindividuais. Os modelos de representação não indicavam uma solução mista, pluralista. Antes, a tendência era de prevalência de um sistema em relação ao outro. Ora se concedia legitimidade aos órgãos estatais, por vezes aos órgãos intermediários e, em alguns casos, aos indivíduos. Todavia, uma solução de convergência dos modelos de representação era incomum.
Na legislação brasileira, os legitimados ativos para a defesa dos interesses transidividuais estão arrolados em inúmeras normas. Não obstante, a Lei de Ação Civil Pública (Leis nº 7.347/1985, art. 5º) e o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990, art. 82) constituem o arcabouço normativo da legitimidade ativa coletiva.
São legitimados para o anteparo dos interesses metaindividuais no Brasil o Ministério Público, a Defensoria Pública, as pessoas jurídicas de direito público interno (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), as pessoas jurídicas da Administração Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações públicas), os entes despersonalizados da Administração Pública e as associações que estejam constituídas há pelo menos um ano e que tenham em seus fins institucionais a previsão do objeto a ser tutelado em juízo.
Vê-se que o direito brasileiro combinou soluções de legitimação dos órgãos estatais, do Ministério Público e dos corpos intermediários. Quanto ao indivíduo, somente pelo manejo da ação popular existe a sua legitimidade, representada na figura do cidadão.
O ordenamento brasileiro, em termos de abertura dos legitimados, sem dúvida, é um dos mais amplos do mundo. A propósito, quanto maior o leque de legitimados para a propositura de ações coletivas, maior é a possibilidade, pelo menos em tese, de que os direitos e interesses de massa fiquem desprotegidos, na medida em que, diante do rol dos legitimados, é provável que um deles se mostre interessado em portar em juízo os interesses de massa eventualmente vulnerados.
O estudo comparativo realizado por Cappelletti se mostra de fundamental importância ainda na atualidade, a despeito de ter sido realizado na década de 70 do século XX. Isso porque, através dos seus estudos comparativos, pôde-se enxergar uma verdadeira revolução na legislação brasileira, revolução esta ainda longe do fim. De uma legitimidade restrita aos indivíduos em matéria de interesses coletivos lato sensu na década de 70 do século antecedente, a uma legitimidade verdadeiramente "eclética" no início deste século XXI, o legislador brasileiro mesclou inúmeros sistemas referidos pelo jurista italiano.
REFERÊNCIAS
CAPPELLETTI, Mauro. Acesso à justiça. Revista do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, vol. 1 - separata, nº 18, p. 8-14, 1985.
______, Mauro. Tutela dos interesses difusos. Ajuris, Porto Alegre, ano XII, nº 33, p. 169-182, mar., 1985.
______, Mauro. O acesso dos consumidores à justiça. Revista de processo, São Paulo, nº 62, p. 205-220, abr./jun., 1991
______, Mauro. O acesso à justiça e a função do jurista em nossa época. Revista de processo, São Paulo, nº 61, p. 144/160, jan./mar., 1991
______, Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil. Revista de Processo, São Paulo, vol. 5 - separata, p. 128-159, jan./mar., 1977.
______, Mauro e GARTH, Bryan. Acesso à justiça. Tradução de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002.
LEAL, Márcio Flávio Mafra. Ações coletivas: história, teoria e prática. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998.
MENDES, Aluísio Gonçalves de Castro Mendes. Ações coletivas no direito comparado e nacional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
MOREIRA, José Carlos Barbosa. Ação civil pública. Revista Trimestral de Direito Público. São Paulo, nº 3, p. 187-203, 1993.
NOTAS
01 A propósito, Mauro Cappelletti afirma que "não é somente o proprietário que aparece como titular de um direito, que pode atuar em juízo. Há uma forma social, coletivizada, de legitimação" (CAPPELLETTI, Mauro. Acesso à justiça. Revista do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, vol. 1 - separata, nº 18, p. 8-14, 1985, p. 14).
02 Cappelletti, em escritos publicados no Brasil, além do relatório geral publicado no Brasil (CAPPELLETTI, Mauro e GARTH, Bryan. Acesso à justiça. Tradução de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002), escreveu sobre os sistemas de legitimação nos seguintes textos: tutela dos interesses difusos (1985), o acesso à justiça e a função do jurista em nossa época (1991), o acesso dos consumidores à justiça (1991), todos publicados em periódicos.
03 Parece que Cappelletti tentou sistematizar os inúmeros sistemas de legitimação estudados no direito comparado, mas, quanto à nomenclatura, não existe uma uniformidade de tratamento. Por exemplo: em relação ao (primeiro) modelo, chamado ação governamental no relatório geral, o jurista incluía, no mesmo relatório, não só o Ministério Público, como também as agências (ou órgãos) governamentais estatais. Todavia, em outro texto (O acesso aos consumidores da justiça) Cappelletti não enquadra esses órgãos públicos especializados ao lado do Ministério Público, mas sim como um segundo modelo de legitimação. No texto tutela dos interesses difusos Cappelletti trata de 4 (quatro) soluções da legitimação, além das duas soluções tradicionais (solução estatal, concedendo legitimação ao Ministério Público, e a solução de que o próprio titular do direito vai a juízo em defesa do seu direito), quais sejam: os organismos estatais especializados; as associações; a ação de classe; e ação popular (CAPPELLETTI, Mauro. Tutela dos interesses difusos. Ajuris, Porto Alegre, ano XII, nº 33, p. 169-182, mar., 1985). De todo o modo, Aluísio Mendes, ao analisar os modelos de representação de Mauro Cappelletti, informa que 4 (quatro) soluções são apresentadas: 1) órgãos governamentais; 2) particulares indicados pelo poder público; 3) organizações e associações não-governamentais; 4) indivíduos como parte representativas (MENDES, Aluísio Gonçalves de Castro Mendes. Ações coletivas no direito comparado e nacional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 184).
04 Cappelletti aduz ser interessante a legitimação do Ministério Público, mas acredita ser "uma péssima solução a atribuição ao MP do monopólio da titularidade para agir em juízo, em defesa dos interesses difusos, como ocorre em alguns países" (Idem. Tutela dos interesses difusos. Ajuris, Porto Alegre, ano XII, nº 33, p. 169-182, mar., 1985, P. 176).
05 "Muito me alegra saber que tais razões do escasso êxito dessa solução na Europa não se aplicam ao Ministério Público brasileiro, sobretudo depois que sua independência foi assegurada pela Constituição, e em conseqüência também do fato de que em algumas cidades do Brasil se criaram seções especializadas em matéria de interesses difusos, nos quadro do Ministério Público". (CAPPELLETTI, Mauro. O acesso dos consumidores à justiça. Revista de processo, São Paulo, nº 62, p. 205-220, abr./jun., 1991, p. 218).
06 No texto a tutela dos interesses difusos (1985) Cappelletti chamou este modelo de "MPs especializados" (Ibidem, p. 176)
07Idem. Tutela dos interesses difusos. Ajuris, Porto Alegre, ano XII, nº 33, p. 169-182, mar., 1985, p. 177.
08Ibidem, loc. cit.
09Idem. O acesso à justiça e a função do jurista em nossa época. Revista de processo, São Paulo, nº 61, p. 144/160, jan./mar., 1991, p. 209. No mesmo sentido: Idem, Tutela dos interesses difusos. Ajuris, Porto Alegre, ano XII, nº 33, p. 169-182, mar., 1985, p. 178, onde apresenta essas três vantagens desse modelo de legitimação.
10Idem. Tutela dos interesses difusos. Ajuris, Porto Alegre, ano XII, nº 33, p. 169-182, mar., 1985, p. 178
11Idem, op. cit., 1991, p. 209
12Ibidem, loc. cit.
13Ibidem, loc. cit.
14Idem. Tutela dos interesses difusos. Ajuris, Porto Alegre, ano XII, nº 33, p. 169-182, mar., 1985, p. 178.
15Idem, op. cit.,1991, p. 211.
16 Em texto anterior, Cappelletti já manifestava o seu entendimento restritivo de atuação do indivíduo na tutela dos "novos direitos" como modelo exclusivo: "o indivíduo ‘pessoalmente lesado’, legitimado a agir exclusivamente para a reparação do dano a ele advindo, não está em posição de assegurar nem a si mesmo nem à coletividade uma adequada tutela contra violações de interesses coletivos; ele não está em posição, sobretudo, de monopolizar tais tutelas, as quais assumem características de todo particulares e uma importância desconhecida até na história do Direito" (CAPPELLETTI, Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil. Revista de Processo, São Paulo, vol. 5 - separata, p. 128-159, jan./mar., 1977, p. 136).
17Idem, op. cit., 2002, p. 66.
18 Em texto publicado em mais de dois decênios após a divulgação do Relatório Geral do Projeto de Florença, Cappelletti continuava advogando a causa de que a solução eficaz em relação à representação dos interesses de massa "há de ser ‘pluralística’, isto é, uma combinação de várias soluções integráveis entre si: a ação pública do Ministério Público; em certos casos, a de órgãos públicos especializados; a de associações privadas e de indivíduos; excepcionalmente, também a ação popular". (Idem, op. cit.,, 1991, p. 211).
19 A expressão é de José Carlos Barbosa Moreira utilizada ao afirmar que o legislador na Lei de Ação Civil Pública, diante de algumas possibilidades de legitimidade na tutela dos interesses metaindividuais, adotou "uma opção eclética" (MOREIRA, José Carlos Barbosa. Ação civil pública. Revista Trimestral de Direito Público. São Paulo, nº 3, p. 187-203, 1993, p. 192).
20 Mafra Leal sustenta que a legislação coletiva no Brasil, no trato da questão da legitimação, "optou por uma solução mista entre os sistemas do public attorney general e do organizational private attorney general, isto é, a representação mediante entidades públicas e de associações (art. 5º da Lei 7347/85 e art. 82 do CDC), sem que haja algum prevalecimento ou tratamento preferencial entre quaisquer dos legitimados" (LEAL, Márcio Flávio Mafra. Ações coletivas: história, teoria e prática. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998, p. 201).
