RESUMO: O presente artigo aborda a questão da incidência do Imposto Territorial Rural (ITR) em imóveis rurais situados na zona urbana dos municípios. Foi apresentado o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, que entende ser possível a incidência do ITR em imóveis rurais situados na zona urbana. No entanto, há divergência quanto a constitucionalidade da incidência do ITR sobre esses imóveis, visto que a Constituição Federal define que o imposto deve incidir sobre a propriedade rural, excluída a zona urbana. Além disso, há possibilidade de contestação judicial da incidência do ITR em imóveis rurais situados na zona urbana, com base nos argumentos apresentados.
Palavras-chave: ITR, propriedade rural, zona urbana, destinação econômica.
1. INTRODUÇÃO
O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) é um tributo federal que incide sobre a propriedade rural. A arrecadação do imposto é destinada ao governo federal, sendo uma das principais fontes de receita para a União.
No entanto, a incidência do ITR sobre propriedades rurais situadas na zona urbana dos municípios tem gerado polêmica entre doutrinadores e operadores do direito. Afinal, a localização do imóvel deve ser considerada para fins de atendimento do ITR?
2. CONCEITO DE IMÓVEL RURAL
Antes de discutir a incidência do ITR sobre imóveis rurais na zona urbana, é importante destacar o conceito de imóvel rural. Segundo o Código Florestal (Lei nº 9.393/1996), imóvel rural é "a área contínua, formada por uma ou mais parcelas de terra, localizada na zona rural do município".
Nesse sentido, percebe-se que a definição legal de imóvel rural está diretamente relacionada à sua localização, ou seja, à sua situação na zona rural do município. Entretanto, a própria legislação tributária do ITR não traz uma definição expressa de imóvel rural, mas apenas estabelece que o imposto incide sobre a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel rural.
3. INCIDÊNCIA DO ITR SOBRE IMÓVEL RURAL SITUADO NA ZONA URBANA DO MUNICÍPIO
A polêmica acerca da incidência do ITR sobre os residentes internos na zona urbana se deve ao fato de que, apesar de possuir a natureza rural, o imóvel se encontra na área urbana do município. Isso pode ocorrer, por exemplo, quando a cidade cresce e engloba áreas rurais antes distantes do centro urbano.
Diante desse cenário, alguns doutrinadores defendem que a localização do imóvel não deve ser considerada para fins de atendimento do ITR, uma vez que a sua natureza é rural. Por outro lado, há quem sustenta que a incidência do imposto deve considerar a localização do imóvel, uma vez que a sua situação na zona urbana do município implica em uma preservação imobiliária e, consequentemente, em uma maior capacidade contributiva.
4. ASPECTOS POLÊMICOS DA INCIDÊNCIA DO ITR SOBRE IMÓVEL RURAL LOCALIZADO NA ZONA URBANA DO MUNICÍPIO
O ITR é um imposto federal que incide sobre a propriedade rural, definida como imóvel situado fora da zona urbana do município. Contudo, a delimitação entre zona rural e zona urbana é uma questão que gera muita discussão. Na maioria dos casos, a definição é feita pela legislação municipal. Nesse sentido, há situações em que os imóveis rurais estão localizados dentro da zona urbana dos municípios.
A questão de se colocar é se o ITR deve incidir sobre esses imóveis rurais localizados na zona urbana dos municípios. Há entendimentos divergentes sobre essa questão.
A definição da zona urbana e da zona rural é um tema controverso na jurisprudência brasileira. É a legislação municipal define a zona urbana de um município, e essa definição pode incluir residentes rurais que estejam localizados nessa área. No entanto, para fins de incidência do ITR, não basta apenas a localização do imóvel, é preciso levar em consideração a destinação econômica do mesmo. Se o imóvel, mesmo estando localizado na zona urbana, é utilizado para atividade rural, ele deve ser considerado como imóvel rural e estar sujeito ao ITR. Isso porque o imposto incide sobre a propriedade rural e não sobre a localização da propriedade. Portanto, é importante analisar a atividade desenvolvida no imóvel para determinar a sua natureza e a incidência do ITR.
No entanto, alguns autores que defendem que a Constituição Federal define que o ITR deve incidir sobre a propriedade rural, ou seja, fora da zona urbana, e que, portanto, a incidência do ITR sobre imóveis rurais situados na zona urbana dos municípios é inconstitucional. Segundo essa corrente doutrinária, "a incidência do ITR sobre imóveis rurais situados na zona urbana dos municípios é inconstitucional. Isso porque a Constituição Federal, em seu artigo 153, inciso VI, define que o ITR deve incidir sobre a propriedade rural. Além disso, a Constituição não permite que a União institua imposto sobre propriedade urbana, o que seria o caso dos imóveis rurais situados na zona urbana dos municípios"
Não obstante, a divergência aparente na doutrina acerca da questão da incidência ou não do ITR em imóvel rural localizado na zona urbana, é certo que a definição da zona urbana e da zona rural é uma questão que deve ser observada caso a caso. Portanto, a incidência do ITR sobre imóveis rurais situados na zona urbana dos municípios é possível, desde que a legislação municipal assim defina. A legislação municipal pode, por exemplo, definir que determinada área do município é zona rural, ainda que esteja dentro da zona urbana. Nesse caso, os residentes localizados nessa área estarão sujeitos ao ITR. Contudo, se a legislação municipal não definir o imóvel como zona rural, não pode haver incidência do ITR.
Outro aspecto importante que ajuda a definir essa questão da incidência do ITR sobre imóvel rural localizado na zona urbana do município, é a destinação econômica do imóvel. Isso porque a definição da zona urbana e da zona rural é importante, mas não pode ser determinante para a incidência do ITR. O que deve ser levado em conta é a destinação econômica do imóvel. Se o imóvel é utilizado para atividade rural, ainda que esteja localizado na zona urbana, deve ser considerado como imóvel rural e estar sujeito ao ITR. Caso contrário, se o imóvel não tem destinação econômica rural, não deve estar sujeito ao ITR".
Em outras palavras, a destinação econômica do imóvel é um fator importante para a incidência do ITR sobre imóveis rurais situados na zona urbana dos municípios, vez que na prática, a incidência do tributo pode ocorrer em tais casos, desde que o imóvel seja destinado à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agroindustrial. Contudo, se o imóvel não tiver essa destinação, não deve estar sujeito ao ITR.
5. A JURISPRUDÊNCIA DO STF
O Supremo Tribunal Federal (STF) vem consolidando o entendimento de que os residentes rurais situados em zona urbana devem ser tributados pelo Imposto Territorial Rural (ITR). Para o STF, a partir do Dec.-lei 57/66, recepcionado como lei complementar e em vigor até hoje, passou a prevalecer o critério da destinação econômica do imóvel, independentemente da localização geográfica, para determinar a incidência do ITR. Nesse sentido:
(...) a partir do Dec.-lei 57/66, recepcionado como lei complementar e em vigor até hoje, passou a prevalecer o critério da destinação econômica do imóvel, independentemente da localização geográfica, para determinar a incidência do ITR. De acordo com esse decreto, em relação ao imóvel comprovadamente utilizado para exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidirá o ITR, mesmo que localizado no perímetro urbano. (RE 565113, Relator(a): Min. Gilmar Mendes, Julgamento: 02/02/2017, Publicação: 07/02/2017).
Em recente decisão no recurso ARE 1342029 / SP, o Min. Luiz fux, ao negar seguimento ao recurso indicou como razão de decidir pela impossibilidade de reexaminar os fatos e as provas dos autos (súmula 279), apontando a fundamentação colhida do voto condutor do acórdão atacado:
A matéria posta cinge-se a verificar se têm os autores relação jurídica tributária com a Municipalidade de Jarinu, que seja apta a ensejar o lançamento do IPTU, na medida em que sustentam que o imóvel é rural, destinado à atividade rural. A controvérsia envolvendo a competência tributária municipal para instituição do IPTU, quando tratar-se de área localizada no perímetro urbano ou de expansão urbana que tenha exploração vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial já se encontra pacificada na jurisprudência, conforme decisão exarada pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp nº 1.112.646/SP, que reconheceu que não incide o IPTU, mas sim o ITR sobre imóvel localizado em área urbana, desde que comprovada a exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, em detrimento do critério da localização. A jurisprudência do STJ tem decidido que “o critério da localização do imóvel não é suficiente para que se decida sobre a incidência do IPTU ou ITR, sendo necessário observar-se também a destinação econômica” (AgRg 993.224-SP). Em outra decisão, esse mesmo Tribunal justificou que “o art. 15 do Decreto-Lei nº 57/66 exclui da incidência do IPTU os imóveis cuja destinação seja comprovadamente a de exploração agrícola, pecuária ou industrial, sobre os quais incide o Imposto Territorial Rural - ITR, de competência da União” (REsp 738.628-SP). Ademais, no julgamento do REsp nº 1.112.646/SP, em submetido ao regime dos recursos repetitivos, o STJ reconheceu que não incide o IPTU, mas sim o ITR sobre imóvel localizado em área urbana, desde que comprovada a exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, cuja ementa encontra-se lavrada nos seguintes termos:
(...)
De sorte que, acompanhando doravante o entendimento do STJ, o imóvel que comprovadamente tenha a exploração vinculada ao que determina o Decreto-Lei nº 57/66, mesmo estando fora do perímetro rural, a competência tributária é da União e o imposto devido, por via de consequência, é o ITR e não o IPTU. Com efeito, para fins de anulação do lançamento do IPTU, o autor deve trazer aos autos prova firme e inequívoca. Isto porque, se por um lado os atos administrativos gozam da presunção de legalidade e para ilidir este pressuposto legal a prova deve ser firme e a cargo do autor, nos termos do art. 373, I do CPC. Aplicando estes conceitos ao caso em tela, verifica-se que os autores comprovaram a exploração agrícola no imóvel. Neste sentido, juntou farta documentação, fazendo prova do recolhimento do ITR dos exercícios de 2005 a 2012 (fls. 06/35) e do cadastro de imóvel rural CCIR com vencimento em 23/01/2006 (fl. 54). Verifica-se, ainda, que foram juntadas Declaração cadastral de produtor (fl. 05) e diversas notas fiscais (fls. 36/43) que demonstram a comercialização de verduras, legumes e frutas, além do embargante estar inscrito no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ com a seguinte atividade econômica: “horticultura, exceto morangos”, com logradouro na Rua das Perdises, S/N, Jarinu/SP (fls. 55), comprovando se tratar de imóvel destinado à exploração agrícola. Senão por isso, a despeito da desnecessidade de prévio pedido administrativo por não se tratar de caso de isenção, mas sim de não incidência de IPTU, verifica-se que a Municipalidade deferiu pedido de isenção do IPTU dos exercícios de 1999 a 2004 e 2010 a 2012 por se tratar de produtor rural (fls. 45/53). Diante disso, tendo sido comprovado que o imóvel tributado tem destinação rural, de rigor a manutenção da sentença que reconheceu a incidência do ITR. (ARE 1342029 / SP: Relator(a): Min. Luiz Fux, Julgamento: 09/09/2021, Publicação: 10/09/2021).
Consequentemente, seria de consenso afirmar que na atualidade, o STF adota o requisito da destinação econômica da propriedade para definir sua natureza jurídica, e não apenas sua localização geográfica. Assim, mesmo que o imóvel esteja situado em área urbana, se sua destinação for predominantemente rural, ele será considerado como tal para fins de exclusão.
A posição do STF trouxe segurança jurídica para a aplicação do ITR em residentes rurais situados em zona urbana. Contudo, ainda persistem divergências na jurisprudência dos tribunais inferiores sobre a questão, especialmente em relação à comprovação da destinação econômica do imóvel.
Como mencionado anteriormente, há duas correntes doutrinárias sobre o tema. A primeira, majoritária, defende que a destinação econômica do imóvel deve ser aferida a partir da análise de sua atividade produtiva, como a agrícola, pecuária ou silvicultura. Nessa visão, se a atividade rural for predominante, o imóvel deve ser tributado pelo ITR, independentemente de sua localização.
Portanto, para os imóveis rurais situados em zona urbana, a incidência do ITR ou não, dependerá basicamente, da análise da atividade produtiva desenvolvida no local, e não apenas de sua localização geográfica.
6. CONCLUSÃO
Em conclusão, a discussão sobre a incidência do ITR em imóveis rurais situados na zona urbana dos municípios é complexa e envolve diversas correntes doutrinárias e jurisprudenciais.
Embora haja divergências, a corrente dominante entende que a legislação é clara ao definir que o imposto deve ser cobrado sobre imóveis rurais, independentemente de sua localização, desde que não estejam inseridos em zona urbana ou de expansão urbana.
Entretanto, há defensores de uma interpretação mais flexível da lei, que levem em conta as características do imóvel e sua utilização. Essa interpretação levaria em conta o conceito de atividade rural, a extensão do imóvel e sua destinação, além de outras questões específicas de cada caso.
Por fim, é importante que haja uma uniformização da jurisprudência sobre o tema, de modo a evitar insegurança jurídica e garantir uma aplicação mais justa e eficiente do ITR.
Além disso, é necessário um aprimoramento da legislação, para que ela reflita de forma mais adequada às particularidades do meio rural e urbano, evitando conflitos de interpretação e garantindo uma justa consideração.
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