RESUMO: Este artigo científico de revisão objetiva compreender a evolução por que passa e/ou passou a Administração Pública com o incentivo trazido através do modelo gerencial de administrar os bens e serviços públicos, o qual é de grande serventia a administradores e administrados quanto à implementação de padrões médios de efetivação de uma Gestão Pública Empreendedora, com foco no cliente. A mudança de paradigmas advindos com a administração burocrática, aperfeiçoada com um modelo gerencial/pós-burocrático no trato com a “coisa” pública, trouxe consigo uma plêiade de desenvolvimentos administrativos, os quais têm sido alvo de verdadeiras reformas na forma de se gerir, assim como de se tratar o principal alvo de qualquer Administração, qual seja, o cliente/cidadão. De certo, as mudanças têm acontecido paulatinamente, uma vez que, além de revitalizar a cultura das organizações, trazendo em seu bojo séculos de engessamento e burocratização das repartições públicas, a própria crença numa Gestão Pública equânime, célere e capacitada, não acontecerá de imediato, como viam os teóricos entusiastas, sendo objetivo deste trabalho trazer subsídios concretos de discussão e conclusão acerca do tema junto à sociedade civil, bem como à comunidade acadêmica.
Palavras-chave: Reforma. Burocrático. Gerencial. Empreendedor. Eficiência. Efetividade. Transparência. Democratizar.
Introdução
Objetivando trazer a discussão acerca do tema “Os avanços advindos com o Modelo Gerencial de Administrar a “coisa” pública”, elaborou-se este artigo científico de revisão.
Desse modo, o trabalho em tela foi elaborado do seguinte modo: inicialmente, traçou-se uma visão geral do que se trata Gestão Pública, mencionando-se a tríade modelo patrimonialista, burocrático e gerencial de Administração, inserindo-as no contexto das organizações públicas, visto que nestas a burocratização abarcou um sem número de adeptos, ou noutras palavras, traz em seu bojo um engessamento sem precedentes nos órgãos públicos, de tal monta que quando se pensava em buscar quaisquer soluções nos departamentos do Estado, tão logo se pensava em longas filas, péssimo atendimento, excesso de prazos e demora, ou até mesmo, não garantia de cumprimento do objetivo de que se buscava precipuamente.
Destarte, após se traçar as linhas mestras das supracitadas visões de Administração Pública trazem-se à baila as características e principais avanços dos Modelos Burocráticos, enfatizando os aperfeiçoamentos advindos com este último.
Sendo assim, o pensamento de reforma administrativa, não foi incumbência do acaso, mas sim fruto de longas reivindicações de teóricos e administrativistas que desempenham suas funções em loco, absorvendo as reclamações e crença por parte da população diretamente interessada de que se pudessem ter organizações públicas verdadeiramente eficazes no seu objetivo maior: garantia do bem-estar do interesse público.
Para tanto, ao final haverá discussão e posicionamento quanto à possibilidade de implantação do Modelo Gerencial, ou continuação dos Padrões Burocráticos, bem assim se aconteceu um verdadeiro misto das fontes literárias que versam sobre ambas as linhas teóricas.
Desenvolvimento
Segundo Santos (2006), a evolução da gestão pública acompanha as transformações do papel do Estado e as mudanças de objetivos dos governos. A discussão acerca do papel do Estado e dos instrumentos adotados para a sua organização institucional, além da estruturação de quadros de pessoal, esteve sempre presente em todos os processos de reforma administrativa.
A administração pública, segundo Wilson (1887 apud SANTOS, 2006), é a execução minuciosa e sistemática do Direito Público. Em sentido institucional, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo; em sentido funcional, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em sentido operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da comunidade.
Conforme Meirelles (1985), há de se distinguir, ainda, na gestão pública, os atos de império, os de gestão e os de expediente. Os primeiros são todos aqueles que contêm uma ordem ou uma decisão coativa da Administração para o administrado; os segundos são todos aqueles que ordenam a conduta interna da Administração e de seus servidores, ou cria direitos e obrigações entre ela e os administrados, tais como os despachos que determinam a execução de sérvios públicos, os atos de provimento de cargo e movimentação de funcionários, as autorizações e permissões, os contratos em geral; ato de expediente é todo aquele de preparo e movimentação de processos, recebimento e expedição de papéis, e de despachos rotineiros, sem decisão do mérito administrativo. Para a prática desses atos, principalmente de império e de gestão, o agente deve ter investidura e competência legais.
Ainda, de acordo com a sapiência do autor supra, a natureza da gestão pública é a de um ônus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade.
Os fins da gestão pública resumem-se em um único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do gestor público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o gestor se afasta ou se desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não instituiu a gestão senão como meio de atingir o bem-estar social.
No dizer de Santos (2006,), o governo, ao estabelecer, dentro de seus mecanismos de gestão, os principais objetivos e metas, garante a sua execução de uma forma planejada, voltada para sua forma de atuação e de intervenção.
Para qualquer um dos objetivos, o governo pode intervir direta e/ou indiretamente e, com isso, alterar seus mecanismos de financiamento. De um lado a interferência direta corresponde ao processo de intervenção na produção de bens públicos, serviços sociais e de infraestrutura, como: construção de estradas, iluminação pública, compra de remédios ou merendas escolares, fiscalização, compra de materiais e equipamentos, gastos com pessoal etc. De outro, a intervenção direta do governo, nas empresas estatais, refere-se ao corte ou à ampliação de investimentos nas empresas de petróleo, comunicação, energia; ao aumento ou à diminuição de gastos operacionais, ou, ainda, à privatização ou à estatização.
Seguindo o pensamento do autor supracitado, impõe-se ao gestor público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do direito e da moral administrativa que regem a sua atuação. Na administração particular, o administrador recebe do proprietário as ordens e instruções de como administrar as coisas que lhe são confiadas; na administração pública, essas ordens e instruções estão concretizadas nas leis, regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituição.
Para o doutrinador, daí o dever indeclinável do gestor público de agir segundo os preceitos do direito e da moral administrativa, porque tais aspectos é que expressam a vontade do titular dos interesses administrativos – o povo- e condicionam os atos a serem praticados no desempenho de obrigação pública que lhe é confiado: enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração pública, só é permitido fazer o que a lei autoriza.
Antes de adentrarmos profundamente no modelo gerencial de administração pública, faz-se preciso analisar a evolução por que passou o Estado, apesar destes períodos, não necessariamente, precisarem encerrar e dar início ao outro, complementando-se.
Segundo o entendimento de Santos (2006), nos últimos 15 anos, o amadurecimento do processo de globalização associou-se à hegemonia conquistada, em alguns países centrais, pelos princípios neoliberais. Portanto, a noção de que a intervenção estatal deveria ser reduzida, em prol do desenvolvimento da economia de mercado, resultou na imposição, independentemente de seus custos sociais, de políticas de ajustamento ou de reformas estruturais voltadas a reduzir o déficit público e abrir caminho para a participação do setor privado em várias áreas, tradicionalmente, reservadas ao governo.
Nesse processo de redefinição do papel do Estado na economia brasileira, o governo Fernando Henrique Cardoso, no início de seu primeiro mandato (1995-1998), abriu caminho para a participação do capital privado na infraestrutura do País, o que se tornou uma peça relevante na reforma do Estado na década de 1990.
Sendo assim, no dizer de Rezende (1998 apud SANTOS, 2006), a reforma administrativa do Estado passa, necessariamente, pela reconstrução dos incentivos internos de funcionamento das organizações públicas, entendidos como contratos, normas e procedimentos.
Desse modo, conforme Castells (1998 apud SANTOS, 2006), a referida reforma também aponta para a necessidade de democratizar o Estado, com a adoção de gerência estratégica, cooperativa, democrática, participativa e solidária.
Ainda no dizer de Motta (2009), filiando-se ao entendimento weberiano, a burocracia é uma solução organizacional que tenta evitar a arbitrariedade, o confronto entre indivíduos e grupos e os abusos de poder. Seu objetivo é o de organizar a atividade humana de modo estável para a consecução de fins organizacionais explícitos. A atuação de regras e a rotinização do trabalho humano fornecem segurança, pois estabelecem etapas e procedimentos a serem seguidos, tentando minimizar incertezas e riscos.
Nesse sentido, como afirma Chiavenato (2003), na sociedade tradicional predominava características conservacionistas, patriarcais e patrimonialistas. A autoridade que a preside é dita tradicional, na qual a obediência é justificada pela tradição, pelo hábito ou pelo costume.
As sociedades burocráticas são caracterizadas por predominar normas impessoais racionalmente definidas, sendo o tipo de autoridade justificado pela técnica, pela justiça, na lei e pela meritocracia.
Por outro lado, na linha mestra de Chiavenato (2003), a burocracia, segundo Weber, traz consigo diversas vantagens. Primeiramente, devido à sua racionalidade, o que significa dizer que procura os meios mais eficientes para atingir as metas da organização. A rapidez nas decisões, obtida pela tramitação de ordens e papéis, e pela uniformidade de rotinas e regulamentos que colaboram para a redução de erros e custos.
A facilidade de substituição daquele que é afastado e os critérios de seleção apenas por competência técnica garantem a continuidade do sistema burocrático, e este último evita o nepotismo. O trabalho é profissionalizado, assim os funcionários são treinados e especializados pelo seu mérito, trazendo benefícios para as organizações.
Para Araújo (2004), na construção weberiana, a burocracia era a forma ideal de se fazer a transição da administração de empresas de pequeno porte, administradas sem utilização de técnicas de natureza científica e com base na experiência pessoal dos donos do negócio, para organizações de grande porte daquela época.
O mérito seria o caminho mais curto para a burocracia ideal, conduziria à desejada racionalidade administrativa por ser aplicado por profissionais desvinculados de laços de amizade ou parentesco.
Nesta mesma linha, contrariamente aos pontos positivos apontados por Chiavenato, em sua obra (2003), este traz à baila o entendimento divergente ao weberiano, partindo para uma análise crítica da realidade descrita. Não existe uma organização completamente racional, até porque, o tipo ideal de burocracia tendia a ser modificado pelos homens. A burocracia leva também a consequências imprevistas que conduzem a ineficiências e a imperfeições, e estas por sua vez, são enfatizadas e exageradas pelos leigos.
São disfunções da burocracia a internalização das regras com apego aos regulamentos, excesso de formalismo e de papelório, resistência às mudanças e dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público.
Sendo assim, a necessidade de uma administração pública gerencial, portanto, decorre de problemas não só de crescimento e da decorrente diferenciação de estruturas e complexidade crescente da pauta de problemas a serem enfrentados, mas também de legitimação da burocracia perante as demandas da cidadania.
Dentro desta visão gerencial de administrar as pessoas são postas numa posição de destaque dentro da organização, deixando de serem meras engrenagens do Sistema. Assim Ouchi (1980 apud MOTTA, 2009), mostrou que, dependendo de seus perfis e de seus objetivos pessoais, as pessoas podem decidir investir mais em outros setores da atividade humana, e não no trabalho.
No entanto, a diminuição dos controles burocráticos, a definição de um plano de carreira e de valores organizacionais fortes, bem como a pressão da equipe de trabalho pode levar esses indivíduos reticentes a dedicar-se mais à organização pela internalização de mecanismos de controle, como mostra o modelo toyotista de gestão participativa. Dessa forma, os empregados se dedicariam mais ao trabalho não por buscarem necessariamente a satisfação e a realização nele, mas por serem induzidos a tanto.
Além disso, Motta (2009) ratifica, mencionando que a mudança organizacional é percebida como uma resposta a um meio ambiente negociado e estruturado pelas organizações do setor, que influenciam ativamente o rumo dos acontecimentos. Os indivíduos são percebidos como atores, participando e influenciando essa mudança nos seus diversos níveis de atuação.
A organização é um espaço de jogo estratégico entre os atores sociais, que possuem margens de atuação maiores ou menores dentro dessa arena política. A mudança, implantando soluções contingentes e temporárias, prevê a realização de objetivos de longo prazo, como os da qualificação crescente da mão de obra, do desenvolvimento de habilidades e competências e da democratização das relações no trabalho.
Dessa forma, ganha destaque o conceito de Governo Empreendedor, no qual esclarece Chiavenato (2007), que os empreendedores são os criadores de negócios, isto é, pessoas que quebram barreiras para criar algo inteiramente novo e excitante, por serem dotadas de criatividade, engenhosidade, perseverança e firme determinação. Elas quebram regras, assumem riscos e botam a imaginação para jambrar.
Na lição de Araújo (2004), os futuros empreendedores, empresários e executivos devem entender que a abordagem clássica trouxe benefícios porque o que existia anteriormente era despreocupação com a organização e mesmo com a venda de produtos. Não havia imperiosa necessidade de dar caráter técnico-científico ao trabalho.
É importante que empresários empreendedores e executivos entendam que a simples aplicação de procedimentos clássicos não traz os benefícios que uma gestão moderna trará.
Na mesma esteira de pensamento, Araújo (2004) menciona que o ser empreendedor é marcado pelo espírito da inovação, está na busca constante de algo essencialmente novo; não se satisfazendo em manter seu negócio, quer inovar sempre. Dessa forma, o empreendedor é a pessoa capaz de gerir sua própria organização com sua própria competência.
Com sua sapiência peculiar, Chiavenato (2007) afirma que atualmente a Teoria Geral Administrativa estuda a administração das empresas e os demais tipos de organizações do ponto de vista da interação e interdependência entre as seis variáveis principais, cada qual objeto específico de estudo por parte de uma ou mais correntes da teoria administrativa.
Essas variáveis básicas – tarefa, estrutura, pessoas, tecnologia, ambiente e competitividade- constituem os principais componentes da administração de empresas. O comportamento destas variáveis é sistêmico e complexo: cada qual influencia e é influenciada pelas outras variáveis.
O futuro das empresas- sejam elas públicas ou privadas- pertencerá às empresas dinâmicas, flexíveis e inovadoras. Deverá ocorrer um crescente abandono da organização burocrático-mecanicista e uma maior aproximação à organização do tipo orgânico-adaptativo.
As organizações do futuro constituirão sistemas temporários, adaptáveis e rapidamente mutáveis, organizados em torno de problemas a serem resolvidos ou de tarefas a serem realizada
Diante das mudanças emergentes e necessárias que o lapso temporal se encarregou de realizar, Moreira (1998) aclara que a administração gerencial moderna fortemente influenciada pela postura pragmática das mega-empresas, assim como pela exigência de transparência praticada no mundo anglo-saxônico, desloca o interesse administrativo do Estado para o cidadão.
O conceito de competitividade do setor público gera um novo elenco de diretrizes administrativas para a gestão dos interesses públicos gravitando em torno de dois valores centrais: a ética e a eficiência.
Relativamente à ética, uma boa síntese de deveres funcionais nela centrados se encontra no documento denominado “Sete Princípios da Vida Pública”, constante do conhecido Relatório Nolan, apresentado pelo Primeiro Ministro Britânico ao Parlamento em maio de 1995. São eles: interesse público, integridade, objetividade, responsabilidade (accountability), transparência, honestidade e liderança.
O interesse público continua sendo a finalidade da administração estatal, embora, como indicado, já se reconheça que, em muitos casos, o Estado já não mais deve ser seu monopolista, abrindo-se campo para que atuem mais proveitosamente um sem número de entidades de colaboração criadas pela própria sociedade. De qualquer forma, tanto nas áreas exclusivas da administração pública estatal quanto nas compartilhadas, o interesse público deverá ser sempre perseguido com impessoalidade pelos agentes dele encarregados.
Portanto, analisando-se, contemporaneamente, a estrutura das empresas públicas, no nosso entendimento, não se pode deixar de perceber os avanços trazidos com os ares de modernização do aparelhamento estatal, desengessamento da máquina burocrática, criação de padrões de desempenho, foco no cliente e nos resultados, vislumbrando-se uma Gestão Pública que seja a extensão dos objetivos almejados por aqueles que compõem o verdadeiro sentido de existir do Estado: a população/cliente.
Sabe-se que muito ainda há de se fazer, todavia o primeiro passo tem sido feito, que é a quebra de paradigmas, deixando-se de ver o cliente como mera peça da engrenagem, tornando-se como partícipe e, acima de tudo, principal agente desse Sistema.
Conclusão
Diante do exposto, verifica-se que os Modelos Burocráticos e Gerenciais não são independentes entre si, muito pelo contrário, ambos se complementam. Desse modo, não houve uma superação de paradigmas, mas sim um aperfeiçoamento da teoria burocrática, formando-se a teoria gerencial.
Com a realidade fática, constatou-se a ineficiência e excesso de rigorismos da burocracia, ocasionando um quadro assombroso de excessivo formalismo de regras e procedimentos, em que a resistência à mudança e conformação às rotinas dificultavam a relação clientes e com o público em geral.
Em suma, algo deveria ser feito no sentido de tornar o serviço público verdadeiramente eficiente, rápido, que pudesse resolver os anseios da sociedade. Nesse diapasão, as vantagens trazidas com a burocracia, quais sejam: avaliação e seleção de funcionários, meritocracia, remuneração e carreira regular dos funcionários, deveriam ser adicionadas com maior flexibilização, motivação e valorização da ética no serviço público, introdução do conceito de planejamento estratégico, foco no cliente e nos resultados.
Com estas variantes, sem sombra de dúvidas, ter-se-á uma Administração que atenda as demandas da sociedade, seja reflexo de transparência e promova uma Gestão Pública com métodos e técnicas empreendedores, as quais há muito já se vem adotando nas empresas privadas, vislumbrando um atendimento de excelência.
REFERÊNCIAS
ARAÚJO, Luiz César G. de. Teoria Geral da Administração: aplicação e resultados nas empresas brasileiras. São Paulo: Atlas, 2004.
CASTELLS, Manuel. O Estado-rede e a reforma da administração pública. Revista do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Brasília: 1998.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração: teoria, processo e prática. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: RT, 1985.
MOREIRA, Carlos Alberto. Revista de Direito. Rio de Janeiro, v.2, n.4, jul/dez, 1998.
MOTTA, Fernando Cláudio Prestes; VASCONCELLOS, Isabella Gouveia de. Teoria Geral de Administração. São Paulo: Cengoge Learming, 2009.
REZENDE, Marco A. As possibilidades da política: ideias para a reforma democrática do Estado. São Paulo: Paz e Terra, 1998.
SANTOS, Clézio Saldanha dos. Introdução à Gestão Pública. São Paulo: Saraiva, 2006.
SOUZA-SILVA, Jader Cristino de. Gestão empresarial: administrando empresas vencedoras. São Paulo: Saraiva. 2006.
WALDO, Dwight. O estudo da administração pública. Rio de Janeiro: FGV, 1971.
WILSON, Woodrow. The study of administration. Polical Science Quartely, II, p. 197-222, 1887.
