4. CARACTERÍSTICAS DESEJÁVEIS DO SISTEMA DE TRANSFERÊNCIAS
A literatura costuma apontar algumas características necessárias para o desenho de um adequado sistema de transferências intergovernamentais. Dentre elas, destacamos a flexibilidade, a preservação da independência dos governos subnacionais na fixação das prioridades, a previsibilidade e regularidade das transferências e a capacidade de não inibir a arrecadação local.
4.1 Flexibilidade
Prado, Quadros e Cavalcanti (2003, p. 17) consideram necessária a flexibilidade do sistema de transferências de forma a para permitir ajustes dinâmicos nas transferências intergovernamentais em decorrência da variação temporal das demandas por bens e serviços públicos: "(...) a distribuição interjurisdicional das demandas por serviços podem apresentar ampla variabilidade temporal no médio e longo prazo. Fenômenos como movimentos migratórios populacionais e da atividade econômica ou diferentes ritmos de crescimento econômico por região, por exemplo, exigem do sistema de transferências capacidade de ajustamento dinâmico, ou seja, de se adequar no tempo à variabilidade do perfil da demanda por serviços. Quando o sistema de transferências não é estruturado sob um padrão dinâmico, ou seja, quando a alteração das participações relativas das jurisdições não é prevista no sistema, o ajustamento do montante de recursos transferidos em relação ao novo perfil de necessidades depende de reformas sucessivas num sistema estático. Isso esbarra no que chamaremos de ''ditadura do status quo'': os governos subnacionais resistem a qualquer redução relativa de suas receitas legalmente garantidas pelo sistema vigente".
Em outra oportunidade, os autores complementam: "Um padrão redistributivo pode ser altamente pertinente em um determinado momento e, em seguida, passar a perder qualidade, à medida que se efetivem mudanças nas condições econômicas e sociais relativas às diversas regiões do país. É, portanto, condição de qualidade e eficiência do sistema que ele contemple a revisão periódica dos fluxos de transferências ou, melhor ainda, que a própria sistemática de partilha opere com parâmetros móveis, de modo que o sistema reflita alterações relevantes nas condições socio-econômicas, ''em tempo real'', na medida do possível" (Prado; Quadros e Cavalcanti, 2003, p. 37).
Neste contexto, é criticável a distribuição de recursos do Fundo de Participação dos Estados: "a distribuição dos recursos do FPE, por causa dos coeficientes fixados na LC 62/89, beneficia principalmente as regiões Norte (25,4% do FPE) e Nordeste (52,5%), praticamente duplicando a receita disponível dessas regiões. O FPE opera essa forte redistribuição regional de receita principalmente em decorrência do inverso da renda, que ainda subjaz nos coeficientes calculados em 1989. Embora a atuação do FPE tenha um papel redistributivo inequívoco, deve-se ressaltar a inadequação de manterem-se os mesmos coeficientes por mais de uma década para promover os objetivos de redistribuição do FPE, cuja atuação, assim, é essencialmente estática (...) Os atuais critérios de rateio, além de serem fixos, isto é, de não incorporarem nenhum componente dinâmico, foram estabelecidos a partir de ajustes feitos no percentual que, pelos critérios anteriores, caberia a cada estado". (Prado; Quadros e Cavalcanti, 2003, p. 96).
4.2 Preservação da autonomia dos entes descentralizados
Outra característica recomendável dos arranjos de transferências é a preservação da independência dos governos subnacionais para fixar as prioridades locais, as quais não devem ser significativamente restringidas pela estrutura dos programas centrais.
Segundo Prado, Quadros e Cavalcanti (2003, p. 26), o grau de autonomia dos governos subnacionais depende, essencialmente, de dois fatores: da parcela de recursos fiscais gerados por arrecadação própria e poder do sistema orçamentário dos governos locais para dispor livremente da maior parcela possível de sua receita.
Desta forma, uma grande participação das ''matching grants'' (transferências condicionadas com contrapartida) na composição do orçamento local restringiria, sobremaneira, a possibilidade dos entes descentralizados fixarem suas prioridades locais.
Entretanto, deve-se reconhecer que: "em condições de elevada heterogeneidade socioeconômica e fortes limites à capacidade do governo de ampliar o financiamento dos serviços públicos, um sistema de transferências orientados somente por critérios gerais de equalização de gasto com plena autonomia orçamentária tende a tornar incerta a provisão dos serviços públicos essenciais, em particular os serviços públicos associados ao chamado ''resgate da dívida social'' (Prado; Quadros e Cavalcanti, 2003, p. 27).
4.3 Previsibilidade e Regularidade das Transferências
Para que se possa permitir o planejamento e a orçamentação por parte dos governos descentralizados, deve haver o mínimo de previsibilidade nas transferências oriundas do governo central.
Em razão disso, "a existência de um volume elevado de transferências discricionárias é, segundo diversos observadores, prejudicial ao sistema federativo. Um dos principais argumentos contrários às transferências discricionárias refere-se à instabilidade que geram nos processos orçamentários dos governos subnacionais, que ficam sem parâmetros para estimar a evolução dos recursos que receberão a médio prazo" (Prado; Quadros e Cavalcanti, 2003, p. 24).
4.4Capacidade de não inibir a arrecadação local
Outro critério avaliação das transferências intergovernamentais é o seu efeito potencial de inibir o esforço de tributar ou arrecadar. Para Prado, Quadros e Cavalcanti (2003, p. 38), um dos maiores desafios dos arranjos de transferências é melhorar a eqüidade do sistema, sem "esterilizar" uma parcela da base tributária global. A dificuldade, segundo argumentam, reside em identificar formas de associar equalização e dinamismo do arrecadador local, movimentos intrinsecamente contraditórios.
Bird e Smart (2001) salientam que, num sistema ''revenue-pooling'', tais como os utilizados na Alemanha e na Rússia (nos quais uma parcela de tributos coletados localmente é distribuída entre os governos locais), há pobres incentivos para que os entes descentralizados arrecadem suas próprias receitas. Acrescem que: "Neste sistema, os governos locais recebem apenas uma fração da receita coletada nas suas próprias jurisdições, com o resto distribuído para os outros governos, usualmente por meio de uma fórmula de equalização (...) Neste caso, o custo da tributação local é maior que o benefício para o tesouro local, de modo que o custo marginal dos fundos públicos aparece artificialmente alto para o governo local. O efeito desencorajador é tão claro que estes sistemas nunca são usados quando os governos locais podem influenciar as alíquotas tributárias incidente sobre as bases compartilhadas".
Estas são as principais características, objetivos e fundamentos dos sistemas de transferências intergovernamentais. Passemos agora a tratar de temas específicos de interesse no Direito Brasileiro.
5. CONCLUSÕES
Os repasses entre os entes federados têm diferentes naturezas e objetivos. Dentre os objetivos destes repasses, podemos citar a redução do desequilíbrio fiscal vertical, a redução das disparidades regionais, a correção das externalidades e o aproveitamento da estrutura administrativa do ente descentralizado.
O objetivo geral das transferências intergovernamentais, entretanto, é assegurar a autonomia financeira dos entes descentralizados, permitindo que estes definam suas prioridades locais de gastos públicos.
A autonomia financeira depende do desenho adequado do sistema de transferências intergovernamentais. Dentre as características desejáveis apontadas pela literatura encontram-se a flexibilidade, a preservação da autonomia dos entes federados, a previsibilidade e a regularidade das transferências e a capacidade de não inibir a arrecadação local.
Se o volume das "matching grants" for relativamente elevado, o respeito às preferências locais pode ficar comprometido. Tal situação só é aceitável em Estados com graves desigualdades sócio-econômicas, nos quais torna-se necessário assegurar padrões mínimos de prestação de serviços públicos, com vistas ao "resgate da dívida social".
Por sua vez, a participação relativamente elevada das "transferências discricionárias" no sistema pode comprometer o processo de orçamentação e planejamento local, considerando a falta de previsibilidade e regularidade inerente a esta categoria de repasses.
Como se pode observar, o estudo dos fundamentos econômicos das transferências governamentais pode servir de pano de fundo para a interpretação das normas legais e constitucionais pertinentes à matéria, bem como a solução de conflitos entre os entes federativos, no tocante à distribuição de encargos e de recursos financeiros.
8. Bibliografia
ALMEIDA, C.W. Federalismo e política fiscal: relações fiscais na federação brasileira. 2000. 180f. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) - Instituto de Ciência Política, Universidade de Brasília, Brasília, 2000.
BAHL, R. Intergovernmental transfers in developing and transition countries: principles and practice. World Bank, 1999. Disponível em: <http://www.worldbank.org>. Acesso em: 01 mar. 2006.
BIRD, R. M.; SMART, M. Intergovernmental fiscal transfers: some lessons from international experience. World Bank, 2001. Disponível em: <http://www.worldbank.org>. Acesso em: 01 mar. 2006.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Secretaria-Geral de Controle Externo. Transferências de recursos e a lei de responsabilidade fiscal: orientações fundamentais. Brasília: TCU, 2001. 120 p.
BRASIL. Senado Federal. Manual de obtenção de recursos federais para municípios: orientações aos prefeitos. 5ª. ed. Brasília: Instituto Legislativo Brasileiro, 2005.
CHAGAS, M. G. Federalismo no brasil: o poder constituinte decorrente na jurisprudência do supremo tribunal federal. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 2006, 146 p.
CONTI, J. Federalismo Fiscal e Fundos de Participação. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001. 160 p.
DI PIETRO, M. S. Z. Arts. 18 a 28. In: MARTINS, I. G. S.; NASCIMENTO, C. V. Comentários à lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 128-180.
FOLHA DE SÃO PAULO. Entenda o caso dos anões do Orçamento. Disponível em <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u65705.shtml. Acesso em: 01.mar.2006.
MENDES, M. Federalismo Fiscal. In: BIDERMAN, C.; ARVATE, P. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2005, p. 421-461.
OATES, W. E. An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, Pittsburgh, v. XXXVII, p. 1120-1149, set 1999.
PRADO, S.; QUADROS,W.; CAVALCANTI, C.E. Partilha de recursos na federação brasileira. São Paulo: Fundap, 2003, 245 p.
SERRA, J.; AFONSO, J. R. R. O federalismo fiscal à brasileira - algumas reflexões. Disponível em: <http://federativo.bndes.gov.br>. Acesso em 01 mar 2006.
STIGLITZ, J. E. Economics of the economic sector. 3a. ed. New York: W.W. Norton & Company, 1999, 823 p.
TER-MINASSIAN, T. Intergovernmental fiscal relations in a macroeconomic perspective: an overview. In: ______. Fiscal federalism in theory and practice. Washington: International Monetary Fund, 1997, 701 p.
