NATUREZA DO CÓDIGO DE ÉTICA DO SERVIDOR CIVIL
Antes de chegarmos ao tópico do Regimento Interno da Comissão de Ética do Ministério da Defesa, importa fazer uma exposição do Código de Ética do Servidor Civil e sua natureza peculiar inconfundível com o regime disciplinar do servidor civil.
E, depois desta exposição, a conclusão a que se chega é que ao militar, sujeito a legislação especial, na qual já se contempla as faltas de natureza ética, nem há necessidade de ser criado um Código de Ética, à semelhança daquele dirigido ao servidor civil, que prevê a censura por infração de natureza ética.
Um Código de Ética, à semelhança do estabelecido para os servidores civis, seria dispensável para os militares, porque a inobservância de normas éticas por parte de militares já implica em sanções de natureza disciplinar e até mesmo de natureza criminal, porque nesta parte os militares tomaram a vanguarda, vale dizer, estão muito adiante na regulamentação das faltas éticas, enquanto os civis têm dificuldade até mesmo para compreender o que significa uma falta de natureza ética.
Uma diferença elementar entre as punições disciplinares civis e as militares é que o militar fica sujeito – por falta de natureza ética – até mesmo à prisão disciplinar e criminal, o que evidentemente sequer poderia ser objeto de cogitação relativamente aos servidores civis.
É que, relativamente ao servidor civil, a falta de natureza ética, em princípio, nem chega a constituir infração ao menos de natureza disciplinar, tanto que foi baixado um Código de Ética, destinado a punir aquelas faltas, já esclarecendo que não chegam a constituir infração disciplinar.
Isto é o que está explicitado na própria Exposição de Motivos do Código de Conduta da Alta Administração, que será objeto de um tópico adiante:
"Na realidade, grande parte das atuais questões éticas surge na zona cinzenta – cada vez mais ampla – que separa o interesse público do interesse privado. Tais questões, em geral, não configuram violação de norma legal mas, sim, desvio de conduta ética. Como esses desvios não são passíveis de punição específica, a sociedade passa a ter a sensação de impunidade, que alimenta o ceticismo a respeito da licitude do processo decisório governamental."
Por sua vez, diz a Exposição de Motivos do Código de Ética do Servidor Civil:
"Para melhor se compreender a total separação entre o Código de Ética e a lei que institui o regime disciplinar dos servidores públicos, basta a evidência de que o servidor adere à lei por uma simples conformidade exterior, impessoal, coercitiva, imposta pelo Estado, pois a lei se impõe por si só, sem qualquer consulta prévia a cada destinatário, enquanto que, no atinente ao Código de Ética, a obrigatoriedade moral inclui a liberdade de escolha e de ação do próprio sujeito, até para discordar das normas que porventura entenda injustas e lutar por sua adequação aos princípios da Justiça. Sua finalidade maior é produzir na pessoa do servidor público a consciência de sua adesão às normas preexistentes através de um espírito crítico, o que certamente facilitará a prática do cumprimento dos deveres legais por parte de cada um e, em conseqüência, o resgate do respeito aos serviços públicos e à dignidade social de cada servidor." [09]
A pertinência desta exposição nota-se desde o momento em que o próprio Regimento Interno, aprovado pela Portaria nº 580/MD, de 10.10.2002 [10], do Senhor Ministro de Estado da Defesa, se reporta expressamente à sua matriz, ou seja, ao Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, devidamente aprovado pelo Decreto nº 1.171, de 22.06.1994.
Se dúvida houver, basta conferir, por exemplo, o que estabelece o art. 1º, § 2º, do Regimento Interno:
"Art. 1º (...).
"§ 2º A apuração de desvio de conduta do servidor recai, precipuamente, no descumprimento dos seus principais deveres fundamentais ou na prática de atos que lhe são vedados, consoante o disposto nas alíneas dos incisos XIV e XV do Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994, dos artigos 116 e 117 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, combinado com os artigos 10, 11 e 12 da Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992."
Registra-se que, depois do Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994, que aprovou o Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, surgiram outras normas de igual jaez, como é o caso do Decreto nº 6.029, de 01.02.2007 [11], que instituiu o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal, cujo art. 2º dispõe:
"Art. 2º Integram o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal:
I - a Comissão de Ética Pública - CEP, instituída pelo Decreto de 26 de maio de 1999;
II - as Comissões de Ética de que trata o Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994; e
III - as demais Comissões de Ética e equivalentes nas entidades e órgãos do Poder Executivo Federal."
De novidade, então, conforme o art. 2º do Decreto nº 6.029, de 01.02.2007 [12], o que surgiu foi um Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo, integrado por uma Comissão de Ética Pública, no âmbito da Casa Civil (anote-se: não na Casa Militar) da Presidência da República, situada como instância superior às Comissões de Ética do Servidor Civil, de que trata o Decreto nº 1.171, de 22.06.1994.
O que importa relevar é que tanto o Decreto nº 6.029, de 01.02.2007, como o Decreto de 26 de maio de 1999, que criou a Comissão de Ética Pública - CEP, em nenhuma de suas normas dispôs que o Código de Ética aprovado pelo Decreto nº 1.171, de 22.06.1994, seria aplicável aos militares, quer da ativa, quer da reserva.
A partir de uma cuidadosa leitura dos novos Decretos referidos, não encontramos nenhuma norma prevendo que o Código de Ética dos Servidores Civis seria também destinado a reger idêntica situação dos militares com atuação no âmbito do Ministério da Defesa.
Aliás, o que faz o novo Decreto nº 6.029, de 01.02.2007, é ratificar, expressamente, as normas inscritas no Código de Ética aprovado pelo Decreto nº 1.171, de 22.06.1994, conforme está explícito, por exemplo, em seus arts. 4º, 5º e 7º, a seguir transcritos:
Art. 4º À Comissão de Ética Pública compete:
I - atuar como instância consultiva do Presidente da República e Ministros de Estado em matéria de ética pública;
II - administrar a aplicação do Código de Conduta da Alta Administração Federal, devendo:
a) submeter ao Presidente da República medidas para seu aprimoramento;
b) dirimir dúvidas a respeito de interpretação de suas normas, deliberando sobre casos omissos;
c) apurar, mediante denúncia, ou de ofício, condutas em desacordo com as normas nele previstas, quando praticadas pelas autoridades a ele submetidas;
III - dirimir dúvidas de interpretação sobre as normas do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal de que trata o Decreto nº 1.171, de 1994;
IV - coordenar, avaliar e supervisionar o Sistema de Gestão da Ética Pública do Poder Executivo Federal;
V - aprovar o seu regimento interno; e
VI - escolher o seu Presidente.
Parágrafo único. A Comissão de Ética Pública contará com uma Secretaria-Executiva, vinculada à Casa Civil da Presidência da República, à qual competirá prestar o apoio técnico e administrativo aos trabalhos da Comissão.
Art. 5º Cada Comissão de Ética de que trata o Decreto nº 1.171, de 1994, será integrada por três membros titulares e três suplentes, escolhidos entre servidores e empregados do seu quadro permanente, e designados pelo dirigente máximo da respectiva entidade ou órgão, para mandatos não coincidentes de três anos.
Art. 7º Compete às Comissões de Ética de que tratam os incisos II e III do art. 2º:
I - atuar como instância consultiva de dirigentes e servidores no âmbito de seu respectivo órgão ou entidade;
II - aplicar o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto 1.171, de 1994, devendo:
a) submeter à Comissão de Ética Pública propostas para seu aperfeiçoamento;
b) dirimir dúvidas a respeito da interpretação de suas normas e deliberar sobre casos omissos;
c) apurar, mediante denúncia ou de ofício, conduta em desacordo com as normas éticas pertinentes; e
d) recomendar, acompanhar e avaliar, no âmbito do órgão ou entidade a que estiver vinculada, o desenvolvimento de ações objetivando a disseminação, capacitação e treinamento sobre as normas de ética e disciplina;
III - representar a respectiva entidade ou órgão na Rede de Ética do Poder Executivo Federal a que se refere o art. 9º; e
IV - supervisionar a observância do Código de Conduta da Alta Administração Federal e comunicar à CEP situações que possam configurar descumprimento de suas normas.
§ 1º Cada Comissão de Ética contará com uma Secretaria-Executiva, vinculada administrativamente à instância máxima da entidade ou órgão, para cumprir plano de trabalho por ela aprovado e prover o apoio técnico e material necessário ao cumprimento das suas atribuições.
§ 2º As Secretarias-Executivas das Comissões de Ética serão chefiadas por servidor ou empregado do quadro permanente da entidade ou órgão, ocupante de cargo de direção compatível com sua estrutura, alocado sem aumento de despesas."
Sendo assim, não há dúvida que os militares, pelo simples fato de se encontrarem temporariamente em atividade no Ministério da Defesa, não se convertem em servidores civis, para fins de incidência do Código de Ética destinado especificamente a estes.
De novidade que consta do Decreto nº 6.029, de 01.02.2007, é que passou a existir uma Comissão de Ética Pública - CEP, integrada na Casa Civil da Presidência da República, destinada a atuar como instância superior e consultiva do Presidente da República, além de supervisionar e coordenar as demais Comissões de Ética integrantes dos Ministérios e outros órgãos do Poder Executivo Federal.
A composição da Comissão de Ética Pública – CEP vem prevista no art. 3º do Decreto nº 6.029, de 01.02.2007, que diz que esta "será integrada por sete brasileiros que preencham os requisitos de idoneidade moral, reputação ilibada e notória experiência em administração pública, designados pelo Presidente da República, para mandatos de três anos, não coincidentes, permitida uma única recondução."
Como nada foi alterado no Código de Ética do Servidor Público Civil, pelo menos o suficiente para redirecionar sua destinação para passar a incluir os militares sob sua discplina, poderemos dar uma rápida explanação sobre a questão a partir da Exposição de Motivos pela qual foi apresentado, pela Comissão Especial criada pelo Decreto nº 1.001, de 06.12.1993, ao Senhor Presidente da República, o então Projeto de Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal.
Na Exposição de Motivos, consta expressamente que, com este Código, se pretende "a criação de meios que estimulem em cada servidor público o sentimento ético no exercício da vida pública". [13]
Com o Código de Ética – conforme esclarecido na Exposição de Motivos – pretende-se "contribuir para o esclarecimento às pessoas sobre seus direitos de serem tratadas com dignidade e respeito por todos os agentes do serviço público". [14]
O efetivo cumprimento do Código de Ética do Servidor Civil – conforme a Exposição de Motivos – "não se baseia no arcabouço das leis administrativas e nem com estas se confunde, mas se apóia no sentimento de adesão moral e de convicção íntima de cada servidor público". (DOU-I 23.06.1994, Seção I, pág. 9302, penúltimo § da 2ª col.).
Conforme a Exposição de Motivos, "não se trata de mais uma lei, como se poderia pensar à primeira vista, mas de um Código de Ética, que deverá ser cumprido não tanto por sua condição de ato estatal, aprovado por um Decreto do Senhor Presidente da República, na qualidade de titular da ‘direção superior da administração federal’ (Constituição, artigo 84, inciso II), mas principalmente em virtude da adesão de cada servidor, em seu foro íntimo, levando, com isso, o Estado a assumir o papel que sempre lhe foi incumbido pela Sociedade, notadamente nas áreas mais carentes, como é o caso da prestação dos serviços de saúde, segurança, transporte e educação". (DOU-I 23.06.1994, Seção I, pág. 9302, último § da 2ª col.).
Portanto, "conforme o entendimento da Comissão Especial", expresso no Código de Ética, "o princípio da obrigatoriedade do procedimento ético e moral no exercício da função pública não tem por fundamento a coercibilidade jurídica". [15]
Aliás, prossegue a Exposição de Motivos do então Projeto do Código de Ética, "até mesmo a coercibilidade jurídica deve buscar seu fundamento na Ética, pois esta, a rigor, não se impõe por lei. Ao contrário, está acima da lei, a ditar as diretrizes desta, fazendo-se aceitar mais pelo senso social, pela educação, pela vontade íntima do próprio agente moral, acolhida com liberdade, em decorrência de sua conscientização e de sua convicção interior". [16]
Enfim, o Código de Ética, segundo a interpretação de seus criadores, a saber, a Comissão Especial criada pelo Decreto nº 1.001, de 06.12.1993, "não se confunde com o regime disciplinar do servidor público previsto nas leis administrativas. Antes de tudo, fornece o suporte moral para a sua correta aplicação e cumprimento por todos os servidores". [17]
CÓDIGO DE CONDUTA DA ALTA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL
Outra novidade do Decreto nº 6.029, de 01.02.2007, é que criou, via Decreto Presidencial, o Código de Conduta da Alta Administração Federal, antes objeto de Exposição de Motivos aprovada pelo Presidente da República.
No novo Decreto nº 6.029, de 01.02.2007, em seu art. 4º, inciso II, é previsto que à Comissão de Ética Pública, órgão integrante da Casa Civil da Presidência da República [18], compete "administrar a aplicação do Código de Conduta da Alta Administração Federal".
Também foi previsto que as Comissões de Ética do Servidor Civil incumbe "supervisionar a observância do Código de Conduta da Alta Administração Federal e comunicar à CEP situações que possam configurar descumprimento de suas normas". [19]
O novo Código de Conduta faz tratamento diferenciado de seus destinatários, antes incluídos no Código de Ética do Servidor Civil, passíveis da menção de censura, que agora somente podem ser advertidos, enquanto em atividade. A pena de censura, somente pode ser aplicada após haver "deixado o cargo", sendo prevista ainda, conforme o caso, a recomendação de demissão. [20]
Efetivamente, dipõe o art. 17 do Código de Conduta da Alta Administração Federal:
"Art. 17. A violação das normas estipuladas neste Código acarretará, conforme sua gravidade, as seguintes providências:
I - advertência, aplicável às autoridades no exercício do cargo;
II - censura ética, aplicável às autoridades que já tiverem deixado o cargo.
Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela CEP, que, conforme o caso, poderá encaminhar sugestão de demissão à autoridade hierarquicamente superior."
O Código de Conduta da Alta Administração Federal foi elaborado pela Comissão de Ética Pública - CEP, criada pelo Decreto de 26 de maio de 1999, então composta, pelos Doutores João Geraldo Piquet Carneiro, que a presidia, Célio Borja, Celina Vargas do Amaral Peixoto, Lourdes Sola, Miguel Reale Júnior e Roberto Teixeira da Costa.
Referido Código, conforme a Exposição de Motivos que o submeteu à aprovação presidencial, valerá como um "compromisso moral das autoridades integrantes da Alta Administração Federal com o Chefe de Governo, proporcionando elevado padrão de comportamento ético capaz de assegurar, em todos os casos, a lisura e a transparência dos atos praticados na condução da coisa pública".
A apuração da falta ética dos integrantes da Alta Administração Federal, indicados no art. 2º do correspondente Código de Conduta, incumbe à Comissão de Ética Pública – CEP, órgão integrante da Casa Civil da Presidência da República, conforme previsto em seu art. 18:
"Art. 18. O processo de apuração de prática de ato em desrespeito ao preceituado neste Código será instaurado pela CEP, de ofício ou em razão de denúncia fundamentada, desde que haja indícios suficientes.
§ 1º A autoridade pública será oficiada para manifestar-se no prazo de cinco dias.
§ 2º O eventual denunciante, a própria autoridade pública, bem assim a CEP, de ofício,poderão produzir prova documental. § 3º A CEP poderá promover as diligências que considerar necessárias, bem assim solicitar parecer de especialista quando julgar imprescindível.
§ 4º Concluídas as diligências mencionadas no parágrafo anterior, a CEP oficiará à autoridade pública para nova manifestação, no prazo de três dias.
§ 5º Se a CEP concluir pela procedência da denúncia, adotará uma das penalidades previstas no artigo anterior, com comunicação ao denunciado e ao seu superior hierárquico.
Art. 19. A CEP, se entender necessário, poderá fazer recomendações ou sugerir ao Presidente da República normas complementares, interpretativas e orientadoras das disposições deste Código, bem assim responderá às consultas formuladas por autoridades públicas sobre situações específicas."
O Código de Conduta da Alta Administração Federal, conforme consta de sua Exposição de Motivos, apresentada pelo Ministro PEDRO PARENTE, Chefe da Casa Civil da Presidência da República, é o produto do trabalho elaborado pela Comissão de Ética Pública - CEP, criada por Decreto de 26 de maio de 1999, tendo por membros Doutores JOÃO GERALDO PIQUET CARNEIRO, seu Presidente, CÉLIO BORJA, CELINA VARGAS DO AMARAL PEIXOTO, LOURDES SOLA, MIGUEL REALE JÚNIOR e ROBERTO TEIXEIRA DA COSTA, Comissão que prestou os mais relevantes e inestimáveis serviços no desenvolvimento do tema.
Trata-se de um Código, conforme consta da Exposição de Motivos, destinado a valer, antes de tudo, "como compromisso moral das autoridades integrantes da Alta Administração Federal com o Chefe de Governo, proporcionando elevado padrão de comportamento ético capaz de assegurar, em todos os casos, a lisura e a transparência dos atos praticados na condução da coisa pública".
O que se pretende é dar uma "resposta ao anseio por uma administração pública orientada por valores éticos", conforme a Exposição de Motivos, que "não se esgota na aprovação de leis mais rigorosas, até porque leis e decretos em vigor já dispõem abundantemente sobre a conduta do servidor público...".
E prossegue a Exposição de Motivos declinando as características e a natureza do Código de Conduta da Alta Administração Federal, nestes termos:
"Por essa razão, o aperfeiçoamento da conduta ética do servidor público não é uma questão a ser enfrentada mediante proposição de mais um texto legislativo, que crie novas hipóteses de delito administrativo. Ao contrário, esse aperfeiçoamento decorrerá da explicitação de regras claras de comportamento e do desenvolvimento de uma estratégia específica para sua implementação.
"Na formulação dessa estratégia, partiu-se do pressuposto de que a base ética do funcionalismo de carreira é estruturalmente sólida, pois deriva de valores tradicionais da classe média, onde ele é recrutado. Rejeita-se, portanto, o diagnóstico de que se está diante de um problema "endêmico" de corrupção, eis que essa visão, além de equivocada, é injusta e contraproducente, sendo capaz de causar a alienação do funcionalismo do esforço de aperfeiçoamento que a sociedade está a exigir.
"Dessa forma, o ponto de partida foi a tentativa de prevenir condutas incompatíveis com o padrão ético almejado para o serviço público, tendo em vista que, na prática, a repressão nem sempre é muito eficaz. Assim, reputa-se fundamental identificar as áreas da administração pública em que tais condutas podem ocorrer com maior freqüência e dar-lhes tratamento específico. (...).
"Outro objetivo é que o Código de Conduta constitua fator de segurança do administrador público, norteando o seu comportamento enquanto no cargo e protegendo-o de acusações infundadas. Na ausência de regras claras e práticas de conduta, corre-se o risco de inibir o cidadão honesto de aceitar cargo público de relevo.
"Na verdade, o Código trata de um conjunto de normas às quais se sujeitam as pessoas nomeadas pelo Presidente da República para ocupar qualquer dos cargos nele previstos, sendo certo que a transgressão dessas normas não implicará, necessariamente, violação de lei, mas, principalmente, descumprimento de um compromisso moral e dos padrões qualitativos estabelecidos para a conduta da Alta Administração. Em conseqüência, a punição prevista é de caráter político: advertência e "censura ética". Além disso, é prevista a sugestão de exoneração, dependendo da gravidade da transgressão.
"Além de comportar-se de acordo com as normas estipuladas, o Código exige que o administrador observe o decoro inerente ao cargo. Ou seja, não basta ser ético; é necessário também parecer ético, em sinal de respeito à sociedade."
Conforme se vê, em suas linhas gerais, o Código de Conduta da Alta Administração Federal, a rigor, constitui um outro Código de Ética, este, voltado não diretamente aos servidores públicos comuns, mas, isto sim, àqueles integrantes dos mais elevados cargos, de natureza política, via de regra, recrutados na iniciativa privada.
É o que está previsto no art. 2º do Código de Conduta da Alta Administração Federal, devidamente aprovado pelo Presidente da República, agora, via Decreto, antes, através de Exposição de Motivos:
"Art. 2º As normas deste Código aplicam-se às seguintes autoridades públicas:
I - Ministros e Secretários de Estado;
II - titulares de cargos de natureza especial, secretários-executivos, secretários ou autoridades equivalentes ocupantes de cargo do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, nível seis;
III - presidentes e diretores de agências nacionais, autarquias, inclusive as especiais, fundações mantidas pelo Poder Público, empresas públicas e sociedades de economia mista."
Os fundamentos que inspiraram a edição do Código de Conduta da Alta Administração Federal vêm delineados logo em seu art. 1º, nestes termos:
"Art. 1º Fica instituído o Código de Conduta da Alta Administração Federal, com as seguintes finalidades:
I - tornar claras as regras éticas de conduta das autoridades da alta Administração Pública Federal, para que a sociedade possa aferir a integridade e a lisura do processo decisório governamental;
II - contribuir para o aperfeiçoamento dos padrões éticos da Administração Pública Federal, a partir do exemplo dado pelas autoridades de nível hierárquico superior;
III - preservar a imagem e a reputação do administrador público, cuja conduta esteja de acordo com as normas éticas estabelecidas neste Código;
IV - estabelecer regras básicas sobre conflitos de interesses públicos e privados e limitações às atividades profissionais posteriores ao exercício de cargo público;
V - minimizar a possibilidade de conflito entre o interesse privado e o dever funcional das autoridades públicas da Administração Pública Federal;
VI - criar mecanismo de consulta, destinado a possibilitar o prévio e pronto esclarecimento de dúvidas quanto à conduta ética do administrador."
Como visto, do Código de Conduta da Alta Administração Federal nada de alteração surgiu, relativamente ao Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal.
Antes, percebe-se que a intenção foi separar as duas categorias, criando um Código de Conduta específico para os integrantes do alto escalão hierárquico do Governo, de regra, composto por pessoas provenientes de fora dos quadros do serviço público, o que não é o caso dos militares.
Em síntese, percebe-se claramente que, dentro da linha doutrinária que orientou o Governo a instituir tanto o Código de Conduta da Alta Administração Federal como o Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, não se teve em mira regular a conduta dos militares.
