Representação de minorias políticas e a construção de mecanismos para a materialização de direitos por meio de ações afirmativas
A representação corresponde a um instituto caro às sociedades que buscam consolidar um sentido de política por meio da participação de todas as pessoas presentes em uma sociedade. Isto significa que as pessoas que se elegem não apenas representam aquelas que as elegeram, mas representam todos (as/es) que fazem parte da sociedade. Neste sentido, é preciso enaltecer não os interesses particulares, mas sim o bem público e cuidado que qualquer representante deve ter pelo povo (PITKIN, 2006).
Na prática, entretanto, a democracia enfrenta o desafio de dar condições a todos os grupos sociais de modo a se verem, pelo menos, representados proporcionalmente por seus membros nas esferas de poder político. Por mais uniforme que seja uma sociedade, minimamente a diferença de gênero implica em diversidade cujas histórias de empoderamento percorreram caminhos em que os homens prevaleceram como centrais em prejuízo das mulheres (SACHET, 2011). Em sociedades multirraciais, como a brasileira, o ingrediente do racismo, que mobilizou a postura de cerceamento de direitos, segregou a participação de negros e negras, realidade vivida de forma distinta a níveis de parlamento municipal, estadual e federal bem como nos executivos das três esferas (CAMPOS & MACHADO, 2015).
O quadro de discriminação sofrida pelas mulheres e negros (as) é a base de justificativa para a adoção de políticas públicas que possam mitigar as assimetrias de representação. Isto porque, no Brasil, as mulheres sofreram óbices legais nitidamente criados para impedir o seu exercício político, e a população negra foi vítima da omissão estatal, que, em nenhum momento, procurou reduzir o abismo de acesso a recursos como educação até o advento da Constituição de 1988. Assim, o déficit representativo de mulheres, negras e negros tornou-se uma realidade amarga da sociedade brasileira que precisa ser combatida.
Uma sociedade que reverencia a democracia e a justiça precisa prover mecanismos capazes de permitir a participação de todos os segmentos socais, mormente, os mais vulneráveis. Isto significa incluir perspectivas sociais de oprimidos e combater o silenciamento que eles sofrem (YOUNG, 2006). Assim, as ações afirmativas ou medidas especiais se justificam para que assimetrias no processo de participação políticas possam equalizar-se como verificado nas políticas educacionais por meio de cotas no ensino superior (GOMES, SILVA & BRITO, 2021).
As ações afirmativas correspondem, assim, ao conteúdo político-jurídico que busca remediar esse quadro duramente desfavorável. Para tal, o respaldo pela constatação das assimetrias corresponde a um critério fundamental. Neste sentido, estudos acadêmicos (PAIXÃO et al, 2011, RIBEIRO, 2006; HASENBALG e SILVA, 2003) tanto relacionados à temática racial quanto à igualdade de gênero (YOUNG, 2006; MANSBRIDGE, 2020, ARAÚJO, 2001; MIGUEL, 2000; SACHET, 2011) pontuam quanto o racismo e o machismo desempenham papel estratégico para as assimetrias em várias áreas. No caso das relações raciais, as desigualdades apontam para todos os indicadores desde os relacionados à educação, trabalho, saúde, moradia, previdência e renda, por exemplo, quanto ao alto déficit na representação na política brasileira. No caso das mulheres negras, muitos desses indicadores agravam-se ainda mais, seja em comparação com o homem negro, seja em comparação com a mulher branca (COSTA, 2021).
A mulher negra enfrenta uma condição dupla, senão tripla de alvo de discriminação se consorciarmos a condição LGBTQI+. Esta situação repercute objetivamente no processo competitivo eleitoral. A título de ilustração em levantamento feito nos municípios baianos da eleição de 2016, nenhuma mulher que se autodeclarou preta elegeu-se prefeita no estado. O total de mulheres eleitas restringiu-se a 66% brancas e 34% de pardas (COSTA, 2021).
A realidade de mulheres eleitas parece estar associada diretamente ainda à figura masculina na maioria das vezes. No caso das mulheres brancas, a eleição está, muitas vezes consorciada ao vínculo familiar, pois herdeiras ou do pai ou do marido, por exemplo, conseguem potencializar o capital familiar para o êxito eleitoral. Desta realidade, entretanto, não aproveita a mulher negra, cujo percurso de vida, geralmente, é caracterizado pelo trabalho desde a tenra idade buscando a sobrevivência. Assim, o resultado dos dados revela o quão desfavorável encontra-se a mulher negra em comparação com a mulher branca (CAMPOS & MACHADO, 2019 e COSTA, 2021).
Diante de tantos impedimentos, a introdução de mecanismos para catalisar a possibilidade de acesso a recursos por grupos discriminados tem sido objeto de discussão e deliberação na esfera internacional. Neste sentido, normas internacionais reconhecem o papel das ações afirmativas como mecanismos importantes de mitigação de diversos tipos de assimetrias sociais.
Na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 e a Convenção da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre os direitos Políticos da Mulher de 1954 dão o passo inicial para a constituição do princípio da igualdade entre os gêneros na esfera do exercício político. Nestes documentos, os Estados partes são instados a assegurar igualdade entre homens e mulheres em relação a direitos civis e políticos.
Na esfera da América, a Declaração Americana para os Direitos e Deveres do Homem de 1948 consagra no seu artigo 2º a igualdade entre todas as pessoas perante a lei. Com efeito, todas têm os direitos e deveres consagrados sem qualquer distinção. Igualmente, a Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, Pacto de San José, estabelece em seu artigo 1º que os Estados partes comprometem-se a respeitar os direitos e liberdades reconhecidos na Convenção de modo que se obrigam a garantir o livre e pleno exercício de toda pessoa que esteja sujeita à jurisdição do país que faça parte da Convenção.
Preocupados em definir a dimensão de direitos, os Estados partes na ICERD estabeleceram no artigo 5º sobre os direitos a serem respeitados. O direito político foi definido na alínea c deste artigo prevendo que as pessoas devem ter assegurado o
c) direito político, em particular, o direito de participar de eleições- votar e candidatar-se a eleições, no fundamento universal da igualdade ao direito ao voto, fazer parte do governo assim como na administração de assuntos públicos em qualquer nível, e ter igual acesso ao serviço público
As Nações Unidas, em 1979, aprovaram um acordo estabelecendo uma agenda de combate à discriminação baseada no sexo da pessoa. A Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de discriminação contra a Mulher ratificada3 pelo Brasil estabelece em seu artigo 7º “[...] direito da mulher ao voto, à candidatura em eleições, exercer funções públicas e a participar em organizações não governamentais que se ocupem da vida pública e política”.
Na esfera do Continente Americano, a Convenção Americana de Direitos Humanos, em seu artigo 1º, determina que os Estados partes comprometem-se a respeitar os direitos e liberdades e garantir seu livre e pleno exercício, sem discriminação alguma por motivo de raça, cor, idioma, religião, opiniões políticas ou de qualquer outra natureza. O compromisso vai além de respeitar; ali pactua-se que a legislação de cada país, que faça parte, sofrerá alterações visando dar condições de igualdade a todas as pessoas.
As ações estatais que buscam ajustar a condição de seus cidadãos de modo que conteúdos discriminatórios em prejuízo de um determinado grupo sejam eliminados são chamadas de medidas positivas. As medidas positivas têm um caráter permanente, buscando revogar dispositivos legais que promoviam discriminação.
As medidas positivas contribuem para derrubar barreiras. A reforma de dispositivos legais machistas e/ou racistas deve ser o objetivo de medidas com essa natureza. No Brasil, nitidamente, houve mudanças na condição da mulher, outrora considerada incapaz e tutelada por algum homem (marido) o que a impedia, do ponto de vista civil, de exercer livremente a sua liberdade e autonomia.
Quanto à população negra, medidas com essa natureza não foram feitas, dada à forma de discriminação no Brasil se orientar pela reverência à mestiçagem e à democracia racial, o que permitiu a criação de mecanismos neutros de discriminação como, por exemplo, a criminalização da capoeira4 e do curandeirismo, práticas relacionadas à comunidade negra. De todo modo, as leis 10.639/03, que tornou obrigatório o ensino da História e da Cultura Afrobrasileira na educação, a lei 12.288/2010, o Estatuto da Igualdade Racial, são exemplos de medidas de natureza positiva.
As medidas positivas estão conceituadas na Convenção Americana de Direitos Humanos em seu artigo 2º. São elas produto do reconhecimento que sociedades criaram mecanismos de desigualdade formal entre os seus cidadãos, o que não é admissível, exigindo que sejam feitos todos os ajustes legislativos que possam retirar as assimetrias legais impostas.
A Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra Mulher, Convenção5 de Belém do Pará, entende como violência a exclusão de mulheres do espaço de participação e poder político e pugna em seu artigo 4º, alínea j que seja garantido o direito a ter igualde de acesso às funções públicas de seu país e participar nos assuntos políticos, inclusive na tomada de decisões.
A reparação pela prática discriminatória não se resolve apenas com ajustes na norma de modo a equalizar assimetrias presentes nas leis. Muitas vezes são necessárias medidas especiais que ajudem a acelerar o processo de equalização entre os grupos sociais.
A esfera internacional tem debruçado em produzir conteúdo propositivo, visando dar base jurídica para que os países possam se mobilizar na produção de conteúdo normativo com a natureza afirmativa para ajudar na redução das assimetrias. Os instrumentos internacionais de proteção de direitos humanos usam da terminologia jurídica medidas especiais para adoção de ações afirmativas que visam assegurar o progresso de certos grupos.
O Plano de Ação da Conferência Mundial sobre População e Desenvolvimento aprovado no Cairo em 1994 e a Plataforma de Ação fixada por ocasião da IV Conferência Mundial sobre a Mulher, evento que tomou lugar na cidade de Pequim no ano de 1995, estabeleceram mecanismos para a participação igualitária da mulher na vida pública.
A Plataforma de Pequim, por exemplo, estabelece a implementação de ações afirmativas em favor das mulheres na política de modo a permitir o alcance de uma representação paritária. Igualmente, estabeleceu que os sistemas eleitorais deveriam ser ajustados, para que os partidos políticos fossem estimulados ou obrigados a incorporar mulheres em postos públicos eletivos e não eletivos na mesma proporção que os homens (COSTA, 2011).
A Convenção Interamericana contra o Racismo, discriminação e formas Correlatas de Intolerância de 2013 define em seu artigo 1º, número 4 o que são medidas especiais ou ações afirmativas, destacando o seu papel em permitir o exercício de direitos humanos e liberdades fundamentais.
As medidas especiais ou de ação afirmativa adotados com a finalidade de assegurar o gozo ou exercício em condições de igualdade, de um ou mais direitos humanos e liberdades fundamentais de grupos que requeiram essa proteção não constituirão discriminação desde que essas medidas não levem à manutenção de direitos separados para grupos diferentes e não se perpetuem uma vez alcançados seus objetivos.
Ademais, fica evidente que a adoção de medidas especiais não implica em gerar discriminação e prejuízo para quem precisa reconhecê-la. Isso porque não se cria privilégios; pelo contrário tenta combatê-los, criando situações que ajudem equalizar assimetrias históricas entre certos grupos.
No Brasil, as políticas afirmativas em benefício à população negra podem ser ilustradas nas leis de cotas para o ensino superior e no serviço público (leis 12.711/2012 e 12.990/2014). Recentemente, a lei 14.611 de 2023 estabelece a igualdade salarial entre homens e mulheres.
No Brasil, a iniciativa de estimular a presença feminina no sistema partidário/eleitoral teve o seu marco quando o Partido dos Trabalhadores, em 1991, estabeleceu a participação mínima para qualquer dos sexos de 30%. A Central Única dos Trabalhadores, por sua vez, adotou, em 1993, a taxa mínima de 30% e máxima de 70% para cada sexo nos cargos diretivos nos três níveis federativos da organização (COSTA, 2011).
A nível legal, a primeira lei que tratou de estabelecer política afirmativa endereçada às mulheres foi a 9.100/95, quando no artigo 1º, parágrafo 3º, foi assegurado uma cota de 20% para as candidaturas de mulheres nas Câmaras Municipais. Logo depois, em 1997, foi promulgada a lei 9.504, em que foi estabelecida a proporção 30/70 para ambos os sexos, o que significou que nem homem nem mulher poderiam ter taxas inferiores a 30% nem superiores a 70% das candidaturas, sendo imposta como dever do partido pela lei 12.034/2009.
Este dispositivo adotado até hoje é conceituado como cota com neutralidade de gênero, pois não criam reserva de cadeiras, por exemplo, em um parlamento. As cotas neutras são usadas quando há resistência à adoção de cotas que estipulam cotas mínimas exclusivamente para mulheres na lista eleitoral de cada partido ou as em que há um número determinado de cadeiras para as mulheres no parlamento (COSTA, 2011). Tal opção revela a resistência daqueles que gozam do privilégio de exercício político em criar mecanismos mais agudos de ação afirmativa, visando reduzir as assimetrias de representação.
A relação 30/70 de fato não trouxe mudanças expressivas nos níveis de representação feminina. Esta conclusão reside observando que, desde a década de 1980, o crescimento de mulheres na política tem sido muito lento (MIGUEL, 2000; COSTA, 2011).
Nas eleições de 2014, as mulheres tiveram um avanço na representação de 11,1% para o legislativo nacional. Na Câmara dos (as) Deputados (as), 54 deputadas federais foram eleitas sendo que apenas sete deputadas se autodeclararam pretas e pardas. Nas eleições de 2018, 16,2% das cadeiras foram preenchidas por mulheres, totalizando na Câmara 77 eleitas, sendo que dez delas se autodeclararam pretas e pardas (RABAY e RABAY, 2018; CÂMARA, 2021), e na legislatura 2023-2026, 17,6% da Câmara são mulheres. Destas 91 deputadas, apenas nove são pretas e pardas.
No Senado federal, cinco mulheres foram eleitas, e apenas uma se autodeclarou negra em 2014. Depois com a assunção de Regina Sousa, suplente de Wellington Dias (PT-PI), o mandato 2014-2022 ficou com duas mulheres negras (RABAY e LUISY, 2018). Nas eleições de 2022, dos 27 cargos ao senado em disputa, apenas quatro mulheres foram eleitas, todas brancas.
No caso dos homens, em 2014, nenhum senador eleito se autodeclarou negro ou indígena (Site G1, 2014). Já em 2018, cinco eleitos se autodeclaram negros. E em 2022, seis se autodeclararam negros.
Para Câmara de deputados, há de se notar que houve aumento na taxa de 8, 94% de pretos (as) e pardos (as) autodeclarados (as) nas eleições de 2022. Segundo dados da Câmara dos Deputados (2022), houve um aumento de 36,25% das candidaturas de pretos (as) e pardos (as) para essa Casa nas eleições de 2022, o que redundou na eleição de 27 pessoas pretas e 107 pardas no cômputo geral de mulheres e homens negros, enquanto em 2018 eram 21 e 102 de pretos (as) e pardos (as).
A nível de executivo municipal, apenas 11,8% das prefeituras são comandadas por mulheres6 eleitas em 2020 (MARTINS e SILVA, 2021). Tal taxa manteve-se constante, pois, em 2016, as prefeitas representavam 12% do número total7. Quanto às mulheres negras, o abismo é ainda maior: nas eleições de 2016, 4% das prefeituras passaram a ser comandadas por negras, enquanto nas de 2020, esta taxa subiu para 6% (MARTINS e SILVA, 2021).
Percebe-se um aumento, apesar de tímido, nos números de eleitos e eleitas no Parlamento brasileiro a título de ilustração. A análise comparativa das eleições revela sinais de mudanças, mas tímidas. Tal resultado revela que o que foi feito não impactou significativamente para mudanças.
Talvez as novas regras de distribuição de recursos impostas pela Justiça Eleitoral possam incrementar transformações mais rápidas. Assim, é importante conhecer e analisar as mudanças feitas pela Justiça Eleitoral a fim se vislumbrar mudanças mais significativas no cenário eleitoral brasileiro.
