Cumprimento de sentença na Justiça Eleitoral

Resumo: O presente artigo aborda a aplicação, no âmbito eleitoral, de um tema relacionado ao instituto do cumprimento de sentença, disciplinado nos artigos 513 e seguintes do Código de Processo Civil. Trata-se de uma matéria alheia à seara puramente eleitoral. O objetivo, como sugere o título, é apresentar breves considerações sobre o instituto em questão e, possivelmente, lançar as bases para análises mais aprofundadas e perspicazes acerca do cumprimento de sentença no âmbito da Justiça Eleitoral.

Palavras-chave: Justiça Eleitoral, direito processual civil, cumprimento de sentença.

INTRODUÇÃO

O cumprimento de sentença na Justiça Eleitoral é um tema de grande relevância e interesse no âmbito jurídico contemporâneo.

Este artigo trata do cumprimento de sentença decorrente de condenações impostas a partidos e candidatos para o recolhimento de valores oriundos de recursos de origem não identificada, recursos de origem vedada e a malversação de recursos do Fundo Partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha. A análise enfoca, de forma breve, essa faceta específica do cumprimento de sentença na Justiça Eleitoral.

Para isso, serão abordados os principais aspectos relacionados ao tema, como a natureza das decisões judiciais eleitorais e as especificidades do cumprimento de sentença nesse ramo do direito. Entre os pontos tratados estão as hipóteses de cabimento, a possibilidade de início de ofício pelo juiz, os prazos para propositura, as regras de intimação, os prazos para pagamento e para apresentação de impugnação, entre outros.

O estudo foi desenvolvido com base no método de pesquisa bibliográfica. Serão apresentados aspectos relativos à recente Resolução TSE nº 23.709/2022, que regula o procedimento de execução e cumprimento de decisões impositivas de multas e outras sanções de natureza pecuniária, exceto as de caráter criminal, proferidas pela Justiça Eleitoral. Além disso, serão analisadas as situações que ensejam o cumprimento de sentença em face de partidos e candidatos, no que diz respeito ao recolhimento de valores ao Tesouro Nacional; o prazo para pagamento voluntário do devedor; os princípios da tutela jurisdicional executiva; as formas de execução; e o procedimento do cumprimento de sentença que reconhece a exigibilidade de obrigação de pagar quantia certa.

Os aspectos procedimentais serão precedidos por uma breve contextualização acerca do processo de conhecimento que origina o cumprimento de sentença, bem como pelos princípios norteadores do instituto em questão.

Dessa forma, o presente estudo objetiva fomentar o debate sobre o tema e promover o desenvolvimento de soluções que possam aprimorar a atuação da Justiça Eleitoral no Brasil.

1. RESOLUÇÃO TSE Nº 23.709/2022

Foi republicada no DJe-TSE nº 48, de 23.3.2023, a Resolução TSE nº 23.709/2022, com alterações introduzidas pela Resolução TSE nº 23.717/2023, que dispõe sobre o procedimento de execução e cumprimento de decisões impositivas de multas e outras sanções de natureza pecuniária, exceto as de caráter criminal, proferidas pela Justiça Eleitoral.

Dentre suas disposições, a resolução aborda providências processuais relativas ao cumprimento definitivo de sentença (artigos 32 a 34) e trata, especificamente, da restituição de recursos provenientes de fontes vedadas, de origem não identificada e do Fundo Partidário aplicados irregularmente (artigo 41).

Ressalta-se que os recursos de tais origens ou resultantes da aplicação irregular do Fundo Partidário deverão ser destinados ao Tesouro Nacional. Preferencialmente, esse recolhimento deve ocorrer por meio de recursos próprios dos partidos políticos.

Somente após esgotadas as tentativas de ressarcimento por meio de recursos próprios é que será processada a restituição mediante descontos nos repasses de cotas do Fundo Partidário, com posterior destinação ao Tesouro Nacional.

A Resolução TSE nº 23.709/2022 também trata de temas como multas judiciais eleitorais, penalidades processuais pecuniárias, multas por ato atentatório à dignidade da Justiça e astreintes, entre outros. Assim, a referida resolução torna-se indispensável para consultas sobre cumprimento de sentença na Justiça Eleitoral.

Os procedimentos de cumprimento de sentença aqui mencionados derivam do Código de Processo Civil e aplicam-se, especificamente, a partidos políticos e candidatos à eleição, configurando a fase executória dos processos de prestação de contas eleitorais e partidárias. Tais disposições coexistem com as normas previstas na Resolução TSE nº 23.717/2023, que demanda uma análise detalhada em separado.

2. SITUAÇÕES QUE ENSEJAM O CUMPRIMENTO DE SENTENÇA EM FACE DE PARTIDOS E CANDIDATOS NO RECOLHIMENTO AO TESOURO NACIONAL

As principais situações que ensejam o cumprimento de sentença em face de partidos e candidatos no recolhimento de valores ao Tesouro Nacional decorrem, durante a campanha eleitoral, do recebimento de recursos provenientes de fontes vedadas, da obtenção de valores de origem não identificada e da aplicação indevida de recursos do Fundo Partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, conforme apurado nos processos de prestação de contas.

Nas Eleições Gerais de 2022, a Resolução TSE nº 23.607/2019, com as alterações introduzidas pela Resolução TSE nº 23.665/2021, regulamentou as prestações de contas de campanha.

Com relação às contas anuais dos diretórios partidários, é importante destacar que suas despesas possuem natureza vinculada, englobando, por exemplo, a manutenção de sedes, o pagamento de pessoal e os programas de incentivo à participação feminina na política (FRANÇA, 2019).

Assim, caso o diretório partidário utilize esses recursos de forma irregular, fora das hipóteses taxativas previstas na Lei nº 9.096/1995 e na Resolução TSE nº 23.604/2019, a conduta será apurada em sede de prestação de contas, podendo resultar na condenação ao recolhimento dos valores ao Tesouro Nacional.

Cumpre observar que a execução civil é um processo judicial destinado à cobrança de dívidas decorrentes de obrigações de natureza privada, ou seja, aquelas que surgem entre particulares, como a inadimplência de contratos, dívidas condominiais, entre outras. Nesse tipo de execução, a parte credora (quem está cobrando a dívida) deve ingressar com uma ação judicial requerendo o pagamento. Caso o pedido seja julgado procedente, a Justiça determinará o cumprimento da obrigação por meio de medidas como penhora de bens, bloqueio de contas bancárias, entre outras.

Já a execução fiscal refere-se a um processo judicial voltado à cobrança de dívidas de natureza pública, como impostos, taxas e contribuições devidas ao Estado ou a outras entidades públicas. Nesse tipo de execução, o processo é iniciado diretamente pela administração pública, sem necessidade de uma ação judicial prévia. Caso o devedor não quite a dívida, a administração pode adotar medidas como penhora de bens e bloqueio de contas bancárias para garantir o pagamento.

No caso do cumprimento de sentença em face de partidos e candidatos, decorrente do inadimplemento de decisões da Justiça Eleitoral em processos de prestação de contas eleitorais e partidárias, é importante destacar que não se trata de tributo, mas sim de devolução de valores ao Tesouro Nacional. Por essa razão, a obrigação possui natureza de execução civil.

Destarte, podemos concluir o que se segue, de acordo com ROLLEMBERG, 2019:

A execução civil, quando tramita perante a Justiça Eleitoral, tem o objetivo de buscar valores devidos ao poder público por candidatos, eleitores e partidos políticos (também, até as Eleições 2014, por pessoas jurídicas e, até as Eleições 2018, por coligações). Por isso, devem preponderar, na determinação da modalidade executiva a ser adotada pela União em relação aos valores oriundos de provimentos “cíveis-eleitorais” da Justiça Eleitoral, a forma que melhor atenda à eficiência da cobrança (art. 37, caput, da Constituição), o que, como já afirmado, garantirá a legitimidade e a normalidade das disputas eletivas (art. 14, § 9º, da Constituição).

Importante destacar que, nos termos do artigo 15-A da Lei nº 9.096/1995, a responsabilidade pelos atos praticados recai exclusivamente sobre o órgão partidário que deu origem à obrigação, seja ele o diretório municipal, estadual ou nacional (ASSIS, 2013, p. 206).

3. PRAZO PARA PAGAMENTO VOLUNTÁRIO DO DEVEDOR

A partir do trânsito em julgado do processo de prestação de contas que condenou o partido ou o candidato ao recolhimento de valores ao Tesouro Nacional, inicia-se a contagem do prazo para pagamento, que é de cinco dias, salvo disposição em contrário na decisão judicial (FRANÇA, 2019).

Os valores devidos serão atualizados com base na taxa aplicada aos créditos da Fazenda Pública, a saber, a taxa SELIC. Essa atualização será calculada desde o fato gerador até o mês anterior ao recolhimento, acrescida de 1% referente ao mês do cálculo. Isso ocorre porque a taxa SELIC é aplicável somente até o mês anterior ao recolhimento. Por exemplo, caso o candidato tenha recebido recursos de fonte vedada, identificada pelo órgão técnico, a atualização deverá ser calculada desde o momento do recebimento desses valores até o mês de recolhimento (FRANÇA, 2019).

É importante destacar que há a possibilidade de parcelamento da dívida, mesmo antes do início da fase de cumprimento de sentença, em até 60 parcelas, salvo se o valor de cada parcela ultrapassar 2% da cota recebida a título de Fundo Partidário.

Nessa hipótese, o prazo poderá ser estendido, de modo que o valor das parcelas se ajuste ao referido limite, a critério do magistrado responsável.

É interessante observar que os recursos do Fundo Partidário não podem ser utilizados para o pagamento de ilícitos eleitorais. No entanto, no caso em análise, a cota recebida a esse título serve apenas como parâmetro para a fixação do valor da parcela (FRANÇA, 2019).

Cada parcela será atualizada com base na taxa SELIC, garantindo a correção monetária do montante devido.

Transcorrido o prazo para pagamento da dívida no processo de prestação de contas, sem que o devedor tenha quitado a obrigação ou solicitado seu parcelamento, inicia-se o cumprimento forçado da obrigação.

O início do cumprimento de sentença, enquanto fase executória do processo, não ocorre de ofício. Ele deve ser requerido pela União, representada pela Advocacia-Geral da União, e não pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, visto que, como mencionado anteriormente, trata-se de uma execução civil e não de uma execução fiscal.

O cumprimento de sentença está regulamentado pelo Código de Processo Civil e ocorre nos próprios autos do processo de prestação de contas. Assim, a competência jurisdicional para sua condução é a mesma do processo de origem, variando conforme a abrangência do órgão partidário (nacional, estadual ou municipal) ou o cargo eletivo do candidato. Por exemplo, para o cargo de Prefeito Municipal, o cumprimento ocorre no primeiro grau de jurisdição, sob responsabilidade do Juiz Eleitoral; para o cargo de Governador de Estado, a competência é do segundo grau de jurisdição, sob responsabilidade do Tribunal Regional Eleitoral.

Nesse sentido, destaca-se a lição de ROLLEMBERG (2019):

Segundo ELAINE HARZHEIM MACEDO, na ausência de regramento próprio que confira, expressamente, as atividades executórias para uma determinada instância da Justiça Eleitoral, deve ser aplicado o art. 516, I e II, da lei processual, que firma o processamento nos tribunais (nas causas de sua competência originária) ou no juízo que decidiu a causa no primeiro grau de jurisdição. Ela defende, com grande acerto e aguçada perspicácia, que a regra de competência do CPC deve ser conjugada com as disposições relativas aos feitos eleitorais – arts. 22, I, a, 29, I, a, e 35, V, VIII e XII, todos do Código Eleitoral. Portanto, seguindo-se a lógica presente na determinação das competências estabelecidas pela legislação eleitoral (notadamente o Código Eleitoral, a LC n. 64/90 e a Lei n. 9.504/97), o cumprimento de sentença competirá ao próprio juízo prolator da decisão que impôs a multa, a sanção pecuniária, o dever de restituição ao erário ou outra obrigação que constitua dever de despender valores em favor da União.1

4. PRINCÍPIOS DA TUTELA JURISDICIONAL EXECUTIVA

A tutela jurisdicional executiva, aqui entendida, é a responsabilidade do Estado-Juiz de concretizar o direito material por meio da execução, promovendo a juris-satisfação, com fundamento nos direitos fundamentais e nos princípios constitucionais de justiça, conforme preceitua NEVES (2022, p. 62).

Especificamente no que tange à tutela jurisdicional executiva, FRANÇA (2019) destaca os princípios que a norteiam, quais sejam: efetividade, tipicidade, atipicidade dos meios executivos, tutela específica e menor onerosidade da execução.

Sobre os princípios mencionados, FRANÇA (2019) aduz o seguinte:

Por força do princípio da efetividade, a tutela jurisdicional executiva garante o ingresso o máximo possível no patrimônio do devedor para a satisfação do título, tendo por limites a questão da impenhorabilidade (no caso particular, impenhorabilidade do Fundo Partidário), da dignidade da pessoa humana (com respeito à manutenção do patrimônio mínimo) e da função social da empresa.
No que se refere ao princípio da tipicidade e da atipicidade dos meios executivos, trata-se da previsão, em um primeiro momento, de que o próprio Código de Processo Civil (CPC) elenca os meios típicos de invasão patrimonial, como a penhora de bens imóveis, ativos financeiros e cotas societárias, entre outros. Em um segundo momento, esgotadas as medidas típicas, o CPC autoriza, nos termos de seu artigo 139, inciso IV, a utilização de meios indutivos e mandamentais para alcançar o patrimônio do devedor, sempre respeitando a dignidade da pessoa humana e observando as hipóteses de impenhorabilidade.
O princípio da tutela específica, conforme preceitua FRANÇA (2019), estabelece que a execução deve recair diretamente sobre o objeto da obrigação refletido no título executivo. Por exemplo, em se tratando de uma obrigação de fazer, deve-se buscar primeiramente o cumprimento da obrigação, somente convertendo-a em renda ou quantia certa na hipótese de impossibilidade de execução direta.
Por sua vez, o princípio da menor onerosidade da tutela executiva impõe que o próprio devedor tenha a possibilidade de arguir, perante o juízo, a forma menos gravosa de satisfazer a dívida, minimizando seu prejuízo patrimonial. Por exemplo, pode ser preferível extinguir a dívida por meio da penhora de um veículo ao invés de um imóvel, desde que isso não prejudique o credor.

O rol de princípios aqui apresentado se insere em um contexto mais pragmático. Para um aprofundamento adicional, recomenda-se a consulta à lista de princípios da execução apresentada por NEVES (2022, p. 1067–1080), conforme detalhado a seguir:

Nulla executio sine titulo – É imprescindível para a existência da execução a presença de um título que justifique a situação desvantajosa imposta ao executado, especialmente diante da invasão de seu patrimônio por meio de atos de constrição judicial, como a busca e apreensão. Ademais, os títulos executivos estão previstos em lei e possuem natureza de numerus clausus, o que configura o chamado princípio da tipicidade dos títulos executivos (nulla titulus sine lege).
Patrimonialidade – A satisfação do direito do exequente recai exclusivamente sobre o patrimônio do devedor, e não sobre sua pessoa.
Desfecho único – Dado que na execução não se discute o mérito da dívida representada no título executivo, não há viabilidade lógica para que o executado obtenha uma decisão de mérito favorável. O único desfecho esperado é a satisfação do direito do exequente, admitindo-se, no máximo, a extinção do processo sem resolução de mérito.
Disponibilidade da execução – Significa que o exequente pode, a qualquer tempo, desistir do processo sem a anuência do executado. Tal prerrogativa decorre do princípio do desfecho único, já que, na tutela jurisdicional executiva, o direito material do executado já foi exaurido no processo de conhecimento.
Utilidade – O processo de execução deve trazer ao exequente uma utilidade prática, sendo inadmissível que se preste a prejudicar o executado sem razão legítima.
Menor onerosidade – De acordo com o artigo 850 do Código de Processo Civil, sempre que houver vários meios de satisfazer o direito do exequente, o juiz deverá optar pela forma menos onerosa ao patrimônio do executado.
Lealdade e boa-fé processual – Ambos os litigantes devem agir com lealdade e boa-fé, princípio geral do processo civil. A violação desse dever pode configurar ato atentatório à dignidade da justiça, conforme disposto no artigo 774 do Código de Processo Civil, norma específica aplicável à execução.
Contraditório – Embora tradicionalmente se sustentasse que não haveria contraditório na tutela jurisdicional executiva, por não envolver julgamento de mérito, o juiz da execução pode decidir sobre diversas questões incidentais, como impugnações. Dessa forma, o contraditório está garantido pela previsão constitucional do artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.
Atipicidade dos meios executivos – Esse princípio estabelece que o rol de meios previstos em lei para a satisfação do direito do credor, como penhora, busca e apreensão, e expropriação, é meramente exemplificativo. O juiz, portanto, dispõe de liberdade para aplicar outras medidas cabíveis, desde que em conformidade com a dignidade da pessoa humana e observadas as hipóteses de impenhorabilidade.

5. FORMAS DE EXECUÇÃO

O cumprimento de sentença na Justiça Eleitoral em face de partidos e candidatos ocorre exclusivamente em sede de cumprimento de sentença que reconhece a exigibilidade de obrigação de pagar quantia, considerando que se trata da execução de valores a serem recolhidos ao Tesouro Nacional.

O procedimento está delineado nos artigos 523 a 527 do Código de Processo Civil (CPC) e, conforme o artigo 513, caput, do mesmo diploma legal, aplicam-se subsidiariamente as disposições relativas ao processo de execução (NEVES, 2022, p. 1217).

O termo cumprimento de sentença é utilizado pelo CPC para designar a fase procedimental executiva do processo de conhecimento. Por outro lado, o termo processo de execução refere-se a um procedimento autônomo, destinado à satisfação do direito (NEVES, 2022, p. 1062).

Isso se explica pelo fato de que os títulos executivos podem ter origem em um processo de conhecimento, como ocorre no processo de prestação de contas na Justiça Eleitoral.

O título executivo, por sua vez, é o documento que retrata um ato legitimador do processo de execução, sendo que, no caso específico do cumprimento de decisões judiciais na Justiça Eleitoral, a satisfação do direito é alcançada por meio do cumprimento de sentença (SANTOS, 2016, p. 17).

Diante do exposto, convém apresentar apontamentos acerca das formas executivas, com o objetivo de embasar a compreensão inicial dos procedimentos básicos do cumprimento de sentença.

O processo executivo consiste em uma série de atos materiais previstos no Código de Processo Civil (CPC), disponíveis ao magistrado para assegurar a satisfação do direito do exequente. Existem diferentes espécies de execução, classificadas conforme a natureza da obrigação: fazer/não fazer, entregar e pagar (NEVES, 2022, p. 1059).

A execução de títulos judiciais ocorre por meio de uma fase procedimental executiva, enquanto a execução de títulos extrajudiciais é realizada por meio de um processo autônomo de execução (NEVES, 2022, p. 1059).

O cumprimento de sentença em face de partidos e candidatos, como é sabido, trata-se da execução de título judicial consubstanciado na sentença prolatada em sede de processo de conhecimento, seja ele referente à prestação de contas anual de partido ou à prestação de contas de campanha eleitoral. Por essa razão, tal execução ocorre em fase procedimental executiva, isto é, por meio do cumprimento de sentença.

Como as disposições relativas ao processo de execução são aplicadas subsidiariamente ao cumprimento de sentença, é oportuno destacar as formas de execução por sub-rogação (direta) e por coerção (indireta).

Na execução por sub-rogação, como o próprio nome sugere, o juiz substitui a vontade do executado e adota procedimentos que, independentemente da concordância ou anuência deste, visam à satisfação do direito do exequente. Exemplos dessa modalidade incluem a penhora e expropriação de bens, bem como o depósito ou entrega da coisa (NEVES, 2022, p. 1062–1063).
Por outro lado, na execução por coerção ou execução indireta, o Estado-Juiz não substitui a vontade do executado, mas exerce uma pressão psicológica para que este cumpra a obrigação de forma voluntária. Segundo NEVES (2022, p. 1063), há dois tipos de execução indireta.
- O primeiro tipo consiste em ameaçar o executado com a possibilidade de agravar sua situação caso não cumpra a obrigação. Por exemplo: a inclusão do nome do devedor em cadastros de inadimplentes, conforme prevê o artigo 782, § 3º, do Código de Processo Civil, e a imposição de multa de 10% sobre o valor da condenação, caso o pagamento não seja efetuado no prazo de 15 dias (NEVES, 2022, p. 1063–1064).
- O segundo tipo de execução indireta consiste em proporcionar uma melhora na situação do devedor como incentivo ao cumprimento da obrigação. Um exemplo é a concessão de desconto de 50% no valor dos honorários advocatícios, nos termos do artigo 827, § 1º, do CPC (NEVES, 2022, p. 1063).

Por fim, é possível, em sede de cumprimento de sentença, a acumulação de medidas de execução por sub-rogação e de execução indireta.