Resumo: Sob a definição do Supremo Tribunal Federal, as normas supralegais ocupam uma posição intermediária entre a Constituição Federal e as leis ordinárias na hierarquia normativa brasileira. Regulamentadas de forma específica, essas normas derivam de tratados internacionais de direitos humanos que não foram incorporados como emendas constitucionais, desempenhando papel fundamental na garantia dos direitos fundamentais. Este artigo analisa a definição, bases teóricas, constitucionalidade, críticas e impactos das normas supralegais, além de explorar as decisões do STF que estruturaram o tema. Argumenta-se que, apesar de essas normas reforçarem a proteção dos direitos humanos, sua aplicação evidencia tensões entre a soberania nacional e os compromissos internacionais.
Palavras-chave: norma supralegal, constitucionalidade, STF, direitos humanos, tratados internacionais.
1. Introdução
A Constituição Federal de 1988 trouxe novos paradigmas ao tratamento dos direitos fundamentais no Brasil, abrindo o ordenamento jurídico à incorporação de tratados internacionais. Todavia, a hierarquia normativa desses tratados, sobretudo os voltados aos direitos humanos, permanece como um tema central em debates acadêmicos e jurisprudenciais.
O STF desempenhou papel central na consolidação do conceito de norma supralegal, reconhecendo a hierarquia superior dos tratados internacionais de direitos humanos em relação às leis internas ordinárias. Este artigo analisa a construção jurídica dessas normas, sua constitucionalidade, críticas doutrinárias e as decisões marcantes do STF, com destaque para o julgamento do Recurso Extraordinário nº 466.343.
2. Hierarquia Normativa no Direito Brasileiro
A supremacia da Constituição Federal é a base do modelo hierárquico do Direito brasileiro, organizando normas de forma piramidal. Normas inferiores devem ser compatíveis com as superiores, sob pena de nulidade.
Antes de 1988, os tratados internacionais eram considerados equivalentes às leis ordinárias. Não havia um reconhecimento formal de uma categoria normativa diferenciada para os tratados de direitos humanos.
A Constituição de 1988 abriu espaço para um tratamento diferenciado dos tratados de direitos humanos, permitindo o surgimento de uma categoria intermediária: as normas supralegais.
3. Tratados e a Constituição Federal de 1988
O artigo 5º, § 2º, da Constituição prevê que os direitos e garantias expressos no texto constitucional não excluem outros decorrentes de tratados ratificados pelo Brasil.
Por sua vez, o § 3º, introduzido pela Emenda Constitucional nº 45/2004, confere status de emenda constitucional aos tratados de direitos humanos aprovados por quórum qualificado no Congresso Nacional.
Os tratados que não seguem esse rito passaram a ser reconhecidos pelo STF como normas supralegais: superiores às leis ordinárias, mas subordinadas à Constituição.
4. Norma Supralegal: Conceito e Fundamento
O STF consolidou o conceito de norma supralegal em decisões como o RE 466.343. Essa categoria abrange tratados de direitos humanos que, mesmo sem serem incorporados como emendas constitucionais, possuem força superior às leis ordinárias.
4.1. Características da Norma Supralegal
Posição Hierárquica: subordinada à Constituição, mas superior às leis ordinárias.
Finalidade de Proteção: ampliar e efetivar os direitos humanos.
Caráter Autônomo: não pode ser revogada por normas infraconstitucionais.
4.2. Precedente Fundador: RE 466.343
No julgamento do RE 466.343, o STF atribuiu status supralegal ao Pacto de San José da Costa Rica. Essa decisão utilizou o princípio da interpretação pro-homine, priorizando a norma mais favorável ao indivíduo, com o objetivo de reforçar a proteção dos direitos humanos.
5. Constitucionalidade das Normas Supralegais
As normas supralegais são compatíveis com o princípio da supremacia constitucional ao reconhecerem a Constituição como norma máxima. Além disso, reforçam o compromisso do Brasil com os direitos humanos no cenário internacional.
Críticos apontam que a categoria das normas supralegais não está expressamente prevista no texto constitucional, sendo fruto de construção jurisprudencial. Isso pode gerar insegurança jurídica e questionamentos sobre sua legitimidade.
6. Críticas Doutrinárias
Embora o conceito de norma supralegal tenha como objetivo harmonizar o ordenamento jurídico brasileiro com os compromissos internacionais, ele não está isento de críticas. Doutrinadores apontam uma série de problemas relacionados à sua origem, aplicação e implicações no equilíbrio entre os poderes e a soberania nacional. Abaixo, detalham-se as principais críticas levantadas.
6.1. Insegurança Jurídica e a Construção Jurisprudencial
A norma supralegal foi concebida pelo STF a partir de interpretações jurisprudenciais, sem previsão explícita no texto constitucional. Essa abordagem, embora tenha resolvido lacunas na hierarquia normativa, gerou insegurança jurídica.
6.1.1. Ausência de Base Constitucional Clara
A inexistência de menção explícita à categoria de norma supralegal na Constituição faz com que essa hierarquia intermediária dependa exclusivamente da interpretação judicial. Para muitos doutrinadores, isso compromete a previsibilidade e a estabilidade do ordenamento jurídico.
6.1.2. Possível Ativismo Judicial
A criação de novas categorias normativas pelo STF é interpretada por parte da doutrina como uma extrapolação de sua função jurisdicional, adentrando competências próprias do Legislativo.
Segundo Marcelo Novelino, "a jurisprudência do STF acaba por atuar como legislador positivo, criando categorias normativas que não têm amparo no texto constitucional, o que pode comprometer o equilíbrio entre os poderes."
6.2. Dificuldade de Compatibilização entre Normas Internacionais e Internas
A aplicação das normas supralegais enfrenta desafios práticos em um sistema jurídico complexo, que abarca múltiplas fontes normativas:
6.2.1. Conflitos de Aplicação
Apesar da prevalência das normas supralegais sobre as leis ordinárias, sua relação com outras normas infraconstitucionais, como leis complementares ou decretos regulamentares, permanece incerta. Isso dificulta a atuação dos operadores do Direito.
6.2.2. Interpretação Judicial Inconsistente
A falta de uniformidade na aplicação do conceito de norma supralegal entre os tribunais inferiores gera decisões conflitantes e incertezas práticas.
6.3. Impactos sobre a Soberania Nacional
A prevalência de tratados internacionais de direitos humanos sobre as leis ordinárias é vista como uma possível ameaça à soberania legislativa brasileira.
6.3.1. Limitação da Atividade Legislativa Nacional
Tratados de direitos humanos, ao adquirirem status supralegal, restringem a atuação do Congresso Nacional. Qualquer norma interna que contrarie esses tratados pode ser declarada inconstitucional ou inaplicável.
6.3.2. Submissão à Ordem Jurídica Internacional
Parte da doutrina entende que a adoção de normas supralegais prioriza compromissos internacionais em detrimento da autonomia legislativa nacional.
Conforme Paulo Bonavides, "a hierarquização supralegal dos tratados de direitos humanos pode significar uma forma de submissão do ordenamento jurídico interno à ordem jurídica global, diminuindo a autonomia dos Estados soberanos."
6.4. Hierarquia e Dificuldade de Classificação
Outro ponto crítico é a complexidade do sistema hierárquico brasileiro para normas internacionais:
6.4.1. Confusão Hierárquica
O Brasil reconhece três níveis distintos para tratados internacionais:
tratados com status constitucional (art. 5º, § 3º);
tratados com status supralegal (tratados de direitos humanos sem rito qualificado);
tratados com status de lei ordinária (demais tratados).
Essa segmentação complica a atuação prática dos juristas.
6.4.2. Crítica à Fragmentação Normativa
Para alguns especialistas, a coexistência de diferentes níveis hierárquicos enfraquece o princípio da unidade do ordenamento jurídico. Segundo Flávia Piovesan, "a fragmentação hierárquica dos tratados internacionais dificulta a aplicação integrada das normas e compromete a coerência do sistema jurídico."
6.5. Falta de Controle sobre a Ratificação de Tratados
A ratificação de tratados internacionais no Brasil não exige o mesmo rigor procedimental das emendas constitucionais, o que gera preocupações quanto ao controle democrático.
6.5.1. Risco de Ratificação Automática
Tratados de direitos humanos passam a ter força supralegal após sua ratificação, sem a exigência do rito do art. 5º, § 3º. Isso pode resultar na incorporação de tratados sem o devido debate público ou análise legislativa aprofundada.
6.5.2. Controle Parlamentar Insuficiente
O Congresso Nacional nem sempre realiza uma análise criteriosa dos tratados ratificados, o que pode levar à aprovação de normas incompatíveis com a realidade jurídica e social interna.
7. Interpretação Pro-Homine e Seus Limites
Embora o princípio pro-homine seja amplamente reconhecido, sua aplicação irrestrita também é alvo de críticas, especialmente por suas potenciais consequências no contexto normativo interno.
7.1. Potencial de Subversão da Legislação Interna
Ao priorizar sempre a norma mais benéfica ao indivíduo, o princípio pro-homine pode conflitar com normas internas que atendem ao interesse público em contextos específicos. Isso pode levar à desestabilização de normas que, apesar de menos favoráveis em um aspecto particular, atendem ao bem-estar coletivo.
7.2. Conflito entre Direitos Fundamentais
A aplicação do princípio pro-homine pode gerar colisões entre diferentes direitos fundamentais. Por exemplo, a prevalência de um direito individual pode comprometer direitos de outros grupos sociais. Essas situações exigem análises complexas e, muitas vezes, resultam em decisões judiciais inconsistentes.
8. Possíveis Soluções e Propostas Doutrinárias
Diante das críticas levantadas sobre as normas supralegais e sua aplicação, doutrinadores sugerem algumas medidas que poderiam aprimorar esse regime normativo e reduzir os riscos identificados:
8.1. Revisão Constitucional
Uma proposta amplamente defendida é inserir explicitamente na Constituição a hierarquia normativa dos tratados internacionais, especialmente no que se refere aos direitos humanos. Isso eliminaria lacunas interpretativas, fortaleceria a segurança jurídica e traria maior previsibilidade ao ordenamento jurídico brasileiro.
8.2. Fortalecimento do Controle Parlamentar
Sugere-se estabelecer um rito mais rigoroso para a ratificação de tratados, incluindo maior participação popular e um debate mais aprofundado no Congresso Nacional. Isso garantiria que os tratados incorporados ao ordenamento jurídico brasileiro fossem devidamente analisados quanto às suas implicações internas.
8.3. Criação de Critérios Objetivos de Aplicação
A definição de parâmetros claros para resolver conflitos entre normas supralegais e normas internas é outra proposta importante. Essa medida asseguraria maior previsibilidade e uniformidade na aplicação do Direito, reduzindo divergências entre os tribunais e fortalecendo a coerência normativa.
9. Decisões do STF sobre Normas Supralegais
O STF desempenhou papel central na consolidação do conceito de norma supralegal, com decisões marcantes que reforçaram sua aplicação no ordenamento jurídico brasileiro. Abaixo, destacam-se os principais julgados relacionados ao tema:
9.1. RE 466.343: Pacto de San José da Costa Rica
O STF reconheceu o status supralegal do Pacto, afastando a prisão civil por dívida, exceto nos casos de inadimplemento voluntário de pensão alimentícia. Essa decisão foi um marco na aplicação do princípio pro-homine, priorizando a norma internacional em relação à legislação ordinária.
9.2. HC 87.585: Extradição e Direitos Humanos
Nesse caso, o STF aplicou o princípio pro-homine para proteger estrangeiros da extradição em situações que apresentassem risco de violação a direitos fundamentais. A decisão reforçou o compromisso do Brasil com os direitos humanos no âmbito internacional.
9.3. ADI 5.543: Convenção da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência
O STF reafirmou que tratados aprovados pelo rito ordinário possuem força supralegal, enquanto aqueles aprovados pelo rito do art. 5º, § 3º, da Constituição, podem alcançar status constitucional.
9.4. RE 601.314: Convenção para Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW)
O Tribunal reiterou que tratados de direitos humanos ratificados sem o rito do § 3º prevalecem sobre normas infraconstitucionais, reforçando a aplicação das normas supralegais no ordenamento jurídico.
10. Considerações Finais
As normas supralegais representam um avanço significativo no compromisso do Brasil com a proteção internacional dos direitos humanos.
Apesar de terem sua origem na jurisprudência do STF, essas normas se consolidaram como uma categoria intermediária na hierarquia normativa, harmonizando o ordenamento jurídico brasileiro com o Direito Internacional.
Contudo, é essencial que o STF e o legislador promovam maior clareza normativa, eliminando lacunas e reduzindo tensões entre a soberania legislativa nacional e os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.
Referências
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. São Paulo: Saraiva, 2022.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Lisboa: Almedina, 2019.
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2021.
Supremo Tribunal Federal. Decisões no RE 466.343, HC 87.585 e ADI 5.543. Disponível em: www.stf.jus.br.
PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. São Paulo: Saraiva, 2013.
