3. Imprescritibilidade da pretensão ressarcitória da Administração Pública e improbidade administrativa: necessidade de caracterização do dolo específico por meio de declaração judicial prévia
Com as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, a improbidade administrativa passou a exigir, como mencionado, dolo específico para sua configuração, extinguindo a responsabilização por atos exclusivamente culposos ou praticados com dolo genérico.
Insta salientar que o reconhecimento do dolo específico depende de declaração judicial prévia nesse sentido, em consonância com observação realizada pela Ministra Rosa Weber (2018), em seu voto, durante o julgamento do RE 852.475 SP:
(...) Por óbvio que se o ressarcimento de dano ao erário pressupõe um ato de improbidade administrativo reconhecido judicialmente, nada impede que, na ação de ressarcimento, se busque exatamente a declaração da prática de um ato de improbidade administrativa apenas para efeito de ressarcimento do Tesouro. (...)
Sem o cumprimento do pressuposto acima, a pretensão ressarcitória que não tiver como causa de pedir ato doloso de improbidade administrativa tipificado na LIA, também estará fulminada pela prescrição quinquenal, em conformidade com a tese de repercussão geral fixada pelo STF quanto ao Tema 666, no julgamento do RE 669.069 MG (BRASIL, 2016):
CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 2. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (Grifos nossos)
Sobre o tema, ensina Daniel Amorim Assumpção Neves (2022):
Salvo os pedidos de natureza cautelar, que podem ser elaborados incidentalmente na ação de improbidade administrativa, inclusive na própria petição inicial, [...] são tradicionalmente cumulados três pedidos principais: (a) declaração de improbidade do ato apontado na petição inicial; (b) aplicação das penas previstas no art. 12. da Lei nº 8.429/92; e (c) condenação ao ressarcimento por danos causados ao patrimônio público. A cumulação é subsidiária, considerando que a improcedência do primeiro pedido torna os demais prejudicados. (Grifos nossos)
Nesse caso, segundo a jurisprudência pátria, aplicar-se-á o prazo prescricional quinquenal previsto no Art. 1º, do Decreto nº 20.910/32 (BRASIL, 1932):
Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
Não obstante a norma acima dispor expressamente apenas sobre a prescrição da pretensão de particulares contra os entes políticos formadores do Estado brasileiro, a jurisprudência pátria adota o entendimento de que o prazo prescricional quinquenal também se aplica à pretensão ressarcitória da Administração Pública.
Os seguintes julgados do STJ (BRASIL, 2021) e do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (BRASIL, 2022), respectivamente, denotam esse entendimento:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. OCORRÊNCIA.
1. Conforme entendimento pacificado nesta Corte, a pretensão de ressarcimento de danos ao erário, não decorrente de ato de improbidade, prescreve em cinco anos.
2. A "imprescritibilidade da ação de ressarcimento do dano depende do reconhecimento do ato de improbidade que o originou, em ação própria. Inexistindo tal declaração do caráter de improbidade administrativa do ilícito causador do dano, a prescrição incidirá conforme as regras ordinárias relativas à matéria, qual seja, o Decreto 20.910/1932 (prescrição quinquenal)." (AgInt no REsp 1.517.438/PR, rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, Primeira Turma, DJe 24/04/2018).
3. Agravo interno desprovido. (Grifos nossos)
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVERSÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. Pleito voltado à declaração da prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário. 1) Decisão agravada que reconheceu a prescrição da pretensão punitiva em relação à prática de atos de improbidade e à imposição das sanções previstas na Lei 8.492/92"e determinou a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública de ressarcimento ao erário, nos termos do art. 17, § 16, da Lei nº 8.429/92. 2) Preliminares de vício de fundamentação e violação do art. 17, § 10-C, da Lei nº 8.429/92 afastadas. 3) Condutas descritas na petição inicial como tipificadas na Lei nº 8.429/92, razão pela qual seria imprescritível o pedido de ressarcimento ao erário. RE nº 852.475 (Tema 897 do E. STF) que declarou a imprescritibilidade do pedido de ressarcimento ao erário, ressalvando a necessidade de declaração judicial prévia de prática de ato de improbidade administrativa, ainda que por meio de ação meramente declaratória, para oportunizar ao réu o direito à ampla defesa e ao contraditório (R.E. nº 852.475 – Tema 897)). Condutas imputadas aos réus que não foram declaradas ímprobas judicialmente. Pretensão punitiva prescrita, nos termos no art. 23, da Lei 8.429/92, diante do decurso de prazo superior a cinco anos entre as datas do desligamento do corréu Ademir do cargo de Secretário Municipal de Saúde e do término do contrato celebrado com a empresa Home Care Medical Ltda e o ajuizamento da ação. Prescrição. Ocorrência. Processo extinto, com resolução do mérito (art. 487, II, do CPC). Prejudicado o pedido de conversão da ação de improbidade em ação civil pública de ressarcimento ao erário. Agravo de instrumento provido. (Grifos nossos)
Outrossim, é de bom alvitre mencionar o entendimento da Suprema Corte brasileira quanto à prescritibilidade da pretensão ressarcitória ao erário fundada exclusivamente em decisão de Tribunal de Contas, que culminou com a tese de repercussão geral referente ao Tema 899, durante o julgamento do RE 636.886 AL (BRASIL, 2020):
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE.
1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.
2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.
3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas a partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.
4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).
5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. (Grifos nossos)
Nada obstante, como leciona Cammarosano (2022), os Tribunais de Contas exercem papel crucial na comprovação da improbidade administrativa e possuem o dever de comunicar ao Ministério Público a existência de indícios:
Tribunais de Contas não têm competência para decidir quanto à ocorrência ou não de improbidade administrativa. Mas têm o dever de atentar para a eventual existência de indícios de cometimento de improbidade. Em considerando a existência de indícios, deverão, repita-se, proceder à comunicação ao Ministério Público.
Sendo assim, ante todo o exposto, verifica-se que o reconhecimento do elemento subjetivo dolo nos atos de improbidade administrativa que causam danos ao erário, por meio de declaração judicial prévia, é imprescindível para determinar a aplicação, ou não, do instituto da prescrição à pretensão ressarcitória da Administração Pública.
Conclusão
A análise da prescritibilidade da pretensão ressarcitória da Administração Pública, especialmente em casos de improbidade administrativa não dolosa, revela a complexidade da aplicação da Lei nº 14.230/2021 e das implicações trazidas pelas recentes alterações legislativas. A mudança de foco, ao exigir a caracterização do dolo específico para a configuração do ato de improbidade, representa um marco na diferenciação entre atos dolosos e culposos, afetando diretamente a aplicabilidade do prazo prescricional.
A necessidade de uma declaração judicial prévia sobre a existência de dolo específico, como condição para a pretensão de ressarcimento, revela-se essencial para garantir a segurança jurídica e a proteção dos direitos dos administrados. A jurisprudência das Cortes Superiores, especialmente as decisões do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, consolidou a ideia de que, sem o reconhecimento judicial do ato ímprobo, a pretensão ressarcitória está sujeita à prescrição quinquenal, conforme o Decreto nº 20.910/32. Esse entendimento, por sua vez, reforça a necessidade de um controle judicial para assegurar que o ressarcimento ao erário esteja vinculado a uma conduta realmente dolosa e que tenha sido devidamente declarada como tal.
O julgamento de questões como a prescritibilidade de ações de ressarcimento, fundadas em atos de improbidade administrativa, também se alinha aos princípios constitucionais da segurança jurídica e do devido processo legal, que visam evitar a perpetuação de uma perseguição estatal sem o devido julgamento das condutas envolvidas. A jurisprudência, ao aplicar os prazos prescricionais previstos, busca balancear o direito da Administração Pública ao ressarcimento e os direitos fundamentais dos indivíduos, garantindo a celeridade e a efetividade das ações sem comprometer a estabilidade jurídica.
Portanto, é possível concluir que a caracterização do dolo específico, com a devida declaração judicial prévia, é indispensável para assegurar que a imprescritibilidade não se aplique indevidamente, permitindo à Administração Pública buscar a reparação dos danos causados ao erário apenas quando houver elementos que efetivamente comprovem a prática de ato ímprobo. A nova redação da Lei nº 8.429/1992, com as modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, surge como um importante avanço no tratamento das questões envolvendo a improbidade administrativa e o ressarcimento ao erário, promovendo maior clareza e justiça na aplicação das normas.
Referências
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Abstract: This article analyzes the statute of limitations applicable to the Public Administration's restitution claims in cases of non-malicious administrative misconduct, focusing on the changes introduced by Law No. 14,230/2021, which amended the Administrative Misconduct Law (Law No. 8,429/1992), and the established jurisprudence of the Superior Courts. The study revisits the jurisprudential evolution of the Federal Supreme Court (STF) and the Superior Court of Justice (STJ) regarding the application of the statute of limitations to restitution claims and the recognition of administrative misconduct based on subjective elements such as intent (specific and general) and negligence, highlighting the advancements and controversies that have shaped the treatment of this issue. It also examines the impact of the new legislation on balancing the need to protect public funds with the guarantee of legal certainty for citizens. The article concludes that Law No. 14,230/2021 establishes clearer and more objective criteria for applying the statute of limitations, aligning with the principle of proportionality and reinforcing the distinction between intentional and negligent conduct within the scope of administrative misconduct.
Key words : administrative misconduct; statute of limitations; restitution claims; public funds; legal certainty.
