1. TRATAMENTO LEGAL DADO PELO CTB ÀS VIAS TERRESTRES
O comando inaugural do Código de Trânsito Brasileiro1, contido no caput de seu art. 1º, é no sentido de que “o trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código”.
Ao dispor da forma acima transcrita, o legislador não apenas deixou fixado o tema sobre o qual versaria o diploma normativo que viria a seguir, como também delimitou o âmbito territorial de aplicação dos seus preceitos que, como visto, não são indistintamente aplicáveis em todo território nacional, mas apenas e tão somente naqueles espaços a que se convencionou denominar de “vias terrestres”, razão pela qual se faz imprescindível que se tenha uma definição clara e precisa sobre que áreas são consideradas pelo legislador como tais para efeitos de aplicação dos comandos da legislação de trânsito, posto que nelas, e somente nelas, se fazem aplicáveis e impositivos os preceitos do Direito de Trânsito.
Assim fazendo, temos que coube ao art. 2º do CTB a tarefa de definir o que seriam “vias terrestres” para efeitos de aplicação dos seus preceitos normativos, o que nos leva a concluir, aplicando literalmente o ensinamento do caput do citado dispositivo, que tais áreas seriam “... as avenidas, os logradouros, os caminhos, as passagens, as estradas e as rodovias ...”, ali exemplificativamente enumeradas, as quais teriam seu uso devidamente regulamentado pelo ente com circunscrição sobre elas, atendendo-se às características e peculiaridades locais, além das “praias abertas à circulação pública”, das “vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas” e das “vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo”, conforme comando do Parágrafo único do referido artigo, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 13.146/20152, instituidora do Estatuto da Pessoa com Deficiência.
É fácil perceber, todavia, que o preceito contido no art. 2º do CTB está longe de representar um conceito, se tratando, na verdade, de uma enumeração exemplificativa de espaços que são considerados pelo legislador como vias terrestres suscetíveis à aplicação da legislação de trânsito, restando ao intérprete e aplicador das normas legais sobre trânsito, portanto, o recurso às definições encartadas no Anexo I do Código, cujos conteúdos são de aplicação obrigatória por força da regra do art. 4º do CTB, segundo o qual “os conceitos e definições estabelecidos para efeitos deste Código são os constantes do Anexo I”.
Sucede que o Anexo I do CTB define TRÂNSITO como a “movimentação e imobilização de veículos, pessoas e animais nas vias terrestres”, conceituando VIA como a “superfície por onde transitam veículos, pessoas e animais, compreendendo a pista, a calçada, o acostamento, ilha e canteiro central”.
Ora, tais conceitos são tautológicos, posto que ao os aplicarmos seremos forçados a concluir que o trânsito é o uso das vias terrestres para fins de circulação e operações acessórias a esta, ao passo que vias terrestres são aquelas áreas utilizadas por veículos, pessoas e animais para fins de trânsito, de onde resta firmemente estabelecido um ciclo interminável que nos remete de um conceito a outro, sem que cheguemos a uma definição eficazmente conclusiva sobre qualquer deles.
Resta claro, portanto, que o legislador não foi feliz em suas tentativas de conceituar as vias terrestres, impondo ao intérprete e aplicador da norma legal a obrigação de fazer um esforço interpretativo para estabelecer um conceito doutrinário que seja capaz de sanar a omissão legislativa de forma a se ter segurança jurídica no que diz respeito à definição do âmbito territorial e à extensão na qual se dará a aplicação dos princípios e preceitos do Direito de Trânsito.
O estabelecimento de tal conceito e o equacionamento das questões que dele decorram, tais como a classificação das vias terrestres quanto à sua natureza e a definição do âmbito de aplicabilidade dos preceitos do Direito de Trânsito em cada uma dessas vias se constituem no objeto do presente artigo. Para tanto, faremos análise das normas e princípios aplicáveis e nos apoiaremos nos posicionamentos doutrinários cabíveis.
2. ELEMENTOS PARA O ESTABELECIMENTO DE UM CONCEITO DOUTRINÁRIO DE VIAS TERRESTRES
Detectada a necessidade de se fixar um conceito doutrinário que venha a suprir a omissão do legislador em definir o que seria via terrestre para os efeitos da Lei nº 9.503/1997, cumpre que nos dediquemos à tarefa de efetivamente construir tal conceito, buscando os elementos essenciais que o componham.
Assim fazendo, me parece que o ponto de partida de qualquer esforço interpretativo feito nesse sentido haveria de se originar da própria noção usual do termo, ou seja, a partir do significado comumente atribuído ao termo via. Nesse sentido, consta do Dicionário Michaelis:
“vi.a sf (lat via) 1 Caminho ou estrada por onde se vai de um ponto a outro. 2 Qualquer obra viária (avenida, rua, estrada etc.) que serve para ligar localidades urbanas ou uma cidade a outra, usada para o trânsito de veículos e pedestres: ‘Algumas cidades brasileiras já são dotadas de grandes vias’. 3 Lugar por onde se vai ou é levado: ‘Tivemos que procurar um caminho alternativo, porque a via principal ficou interditada com o acidente’. 4 Meio pelo qual se viaja ou se faz o transporte de algo, ou através do qual uma mensagem é enviada: ‘O país não aguenta as loucuras desse homem. Onde se viu construir uma capital a todo vapor, remetendo o material por via aérea?’ (EV). 5 Direção que algúem ou algo toma ao se deslocar ou se desenvolver; rumo; trajetória: ‘Escolheu uma via sem retorno’. ... Via pública: qualquer avenida, rua ou outro logradouro para uso do público.”3 (SIC!)(Destacamos).
Analisando as significações supra expostas, no parece que o sentido que mais se adequa àquele pretendido pelo legislador para a expressão “vias terrestres” seja o que se obtém a partir do seu item 2, no sentido de que essas áreas são, em regra, não apenas caminhos que nos levam de um ponto a outro do território, mas sim estruturas erigidas com a finalidade específica de ligar tais pontos de forma segura e controlada, sendo aptas a suportar o trânsito de pessoas, veículos e animais que por ali haverão de se deslocar, o que decorre do contido no § 2º4 do próprio art. 1º do CTB, responsável por consagrar o trânsito seguro como direito fundamental – verdadeira decorrência lógica do direito à segurança, encartado no caput do art. 5º5 da Constituição Federal6 em vigor – dos usuários das vias terrestres, impondo que esses locais sejam providos de todos os meios e recursos necessários à garantia da segurança de seus usuários, fazendo com que devam se constituir, em regra, de espaços especialmente projetados e construídos tendo em conta a segurança e o controle do trânsito que ali haverá de se perfazer.
Assim sendo, creio que o primeiro elemento característico das vias terrestres é o fato de que se tratam de locais especialmente edificados com a finalidade de ligarem dois pontos geograficamente distintos do território, suportando o trânsito que por ali haverá de se operar e fazendo com que este se opere de modo seguro e controlado.
Além disso, me parece que da enumeração exemplificativa operada pelo caput do art. 2º do CTB é possível constatar a existência de uma circunstância elementar de grande magnitude a unir aquelas que haverão de ser tidas como vias terrestres para fins de aplicação da norma de trânsito. É que ao elencar no rol das vias terrestres “as avenidas, os logradouros, os caminhos, as passagens, as estradas e as rodovias”, afirmando em seguida que tais locais “terão seu uso regulamentado pelo órgão ou entidade com circunscrição sobre elas”, tratou a Lei nº 9.503/97 de evidenciar o fato de que as vias terrestres são, em regra, bens públicos e, mais que isso, deixou claro o fato que não se tratam de quaisquer tipos de bens públicos, mas de bens públicos de uso comum do povo, na classificação do art. 997 do Código Civil8 em vigor, quais sejam aqueles que, de acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello9, “[...] são destinados ao uso indistinto de todos, como os mares, ruas, estradas, praças etc.” e sobre os quais pontifica Odete Medauar:
“a) Bens públicos de uso comum do povo (Código Civil, art. 99, I) – segundo o próprio nome diz, são bens sobre os quais o povo em geral, de modo anônimo, exerce uso; são bens utilizados por todos. O povo é beneficiário direto e imediato desses bens. Exemplo: ruas, praças, estradas, rios, praias (Lei 7.661/88 – gerenciamento costeiro –, art. 10), meio ambiente ecologicamente equilibrado (CF, art. 225).
Típico desses bens é a utilização geral, realizada por pluralidade de pessoas não individualizadas. Vigora, então, o pleno direito ao uso comum, pois, de regra, independe de consentimento da Administração. Por isso, o estacionamento de veículos pode ser objeto de normas que limitem o tempo de permanência, pois a via pública não se destina a ser garagem de uns em detrimento do uso de todos; o mesmo ocorre com o exercício, em vias públicas, de atividades comerciais de predominante interesse privado.”10
Consequência lógica da conclusão de que as vias terrestres devem ser bens públicos de uso comum do povo é o fato de que aqueles espaços que embora tendo sido especificamente edificados para o trânsito de veículos e pessoas e, portanto, preliminarmente aptos a serem tidos como vias terrestres para fins de aplicação dos preceitos do CTB e da legislação correlata, não se caracterizem como bens públicos de uso comum do povo e, portanto, que não se destinem ao uso indistinto de todos, sendo então inseridos na classificação dos bens públicos como bens públicos de uso especial ou bens públicos dominicais – ambas as espécies classificadas nos incisos II e III do art. 99. do Código Civil – não haveriam, ao que nos parece, de ser tidos como vias terrestres para os fins do Código de Trânsito Brasileiro, ou seja, neles não se aplicariam os comandos do vigente CTB.
Deste modo, a circulação de veículos e pessoas nas vias internas – inclusive nas pistas de serviço e taxiamento – de aeroportos, não se regula pelos dispositivos do CTB. É que tais vias, embora tendo sido especificamente edificadas para permitir o deslocamento de veículos e pessoas e, portanto, sendo certamente vias terrestres no sentido mais amplo do termo – fora do sentido estrito, técnico, empregado pela norma legal – não se caracterizam como bens públicos de uso comum do povo, mas sim como bens públicos de uso especial, razão pela qual não se incluiriam no conceito de via terrestre para fins de aplicação das normas de trânsito.
Vale salientar que o afirmado acima se aplica às vias internas dos aeroportos, destinadas à circulação restrita dos veículos de serviço que ali operam, não sendo aplicável às vias de acesso aos complexos aeroportuários que sejam indistintamente abertas ao público, posto que estas, em virtude do uso irrestrito por todos, mesmo que sejam parte integrante do complexo aeroportuário, se revestem da qualidade de bens públicos de uso comum do povo.
Nesse sentido, por sinal, é a dicção da Resolução nº 482/2014, do CONTRAN, segundo a qual “as vias de acesso aos aeroportos abertas à circulação, integrantes das áreas que compõem os sítios aeroportuários, são de competência e circunscrição do Município no qual estão inseridas”11.
O mesmo raciocínio há de ser empregado para as vias internas existentes nos portos, uma vez que estas também se enquadram como bens públicos de uso especial. Por esta razão é que, objetivando fazer possível a aplicação dos preceitos do CTB naquele espaço onde embora o acesso público se faça mais restrito, ocorre grande fluxo de veículos e pessoas, além de enorme movimentação de cargas, o legislador inseriu no texto original do CTB, por meio da Lei nº 12.058/200912, o Art. 7º-A, que autoriza a autoridade portuária ou a entidade concessionária do porto a firmar convênio com os entes do SNT, visando possibilitar a atuação destes entes nas vias existentes no interior da zona portuária, notadamente para fins de fiscalização e autuação por descumprimento à legislação de trânsito, o que de ordinário não seria possível justamente pelo fato de que as vias ali existentes não seriam classificáveis como bens públicos de uso comum do povo e, desta forma, não poderiam ser tidas como “vias terrestres” para efeito de aplicação dos comandos do vigente CTB.
Finalmente, podemos acrescentar que as vias terrestres para efeitos do Código de Trânsito Brasileiro não podem ser exclusivamente férreas, seja em razão da natureza do trânsito que nelas se perfaz – completamente distinto do trânsito viário em geral –, seja pelo fato de que seu uso se encontra regrado pelo Regulamento dos Transportes Ferroviários13, norma específica que, em razão da incidência do brocardo latino lex specialis derogat legi generali, faz inaplicável ao trânsito ferroviário os comandos da Lei nº 9.503/1997.
Portanto, esses são, ao que me parece, os elementos básicos que se fazem necessários e suficientes ao estabelecimento de um conceito doutrinário de vias terrestres para efeitos de aplicação dos princípios e preceitos da legislação de trânsito: (a) devem se tratar de espaços edificados especificamente com a finalidade de ligar pontos distintos do território, destinados a suportar de forma segura e controlada o trânsito de pessoas, veículos e animais; (b) devem se tratar de bens públicos de uso comum do povo; (c) não podem se tratar de vias exclusivamente férreas.
3. CONCEITO DOUTRINÁRIO DE VIAS TERRESTRES
Os elementos acima coletados nos parecem ser aqueles essenciais para o estabelecimento de um conceito doutrinário de vias terrestres para efeitos de aplicação dos princípios e preceitos do Direito de Trânsito, contidos no Código de Trânsito Brasileiro e no restante da legislação específica sobre a matéria.
Com efeito, a aplicação conjunta dos elementos acima coligidos é capaz, como demonstrado já no item anterior, de separar das áreas e espaços que devem ser considerados como vias terrestres para fins de aplicação do Direito de Trânsito, outros tantos que não sofrerão o influxo do aludido conjunto normativo, conforme já tivemos oportunidade de demonstrar. São, portanto, eficazes em captar e evidenciar os traços essenciais de tais espaços e, assim fazendo, apartá-los dos demais, trazendo segurança jurídica para o intérprete no que diz respeito à identificação do âmbito territorial e da extensão na qual se dará a aplicação do Direito de Trânsito.
Sendo assim, com base nos elementos adrede coletados, podemos estabelecer um conceito doutrinário de vias terrestres para fins do art. 2º do CTB e da aplicação dos preceitos do Direito de Trânsito, definindo-as como aqueles espaços que, classificados como bens públicos de uso comum do povo, na forma do art. 99. do Código Civil brasileiro, tenham sido edificados com o objetivo de fazer a ligação entre pontos geograficamente distintos do território nacional, sendo vocacionados especificamente a suportar de forma segura e controlada o trânsito terrestre de caráter não ferroviário, de pessoas, veículos e animais.
4. CLASSIFICAÇÃO DAS VIAS TERRESTRES QUANTO À SUA NATUREZA
Estabelecido o conceito doutrinário de vias terrestres para os fins do Direito de Trânsito, é fácil constatar que nem todas as áreas elencadas no art. 2º do CTB a ele se adequam com perfeição, circunstância que fica ainda mais clara ao anexarmos ao rol das consideradas como vias terrestres aquelas constantes do art. 7º-A da codificação, o que impõe que estabeleçamos uma classificação didática das vias terrestres quanto à sua natureza.
Assim fazendo, propomos ao leitor a divisão das vias terrestres em três grandes grupos, a saber: (a) vias terrestres por sua própria natureza ou vias terrestres propriamente ditas; (b) vias terrestres por imposição legal expressa; e (c) vias terrestres por disposição convencional.
4.1. Vias terrestres por sua própria natureza ou vias terrestres propriamente ditas:
São aquelas que se adequam perfeitamente à definição ordinária de via terrestre, se constituindo em bens públicos de uso comum do povo, conforme classificação do art. 99, I, do Código Civil brasileiro, especificamente edificadas para ligar pontos do território nacional e destinadas a suportar, de forma segura e controlada, o trânsito terrestre de caráter não ferroviário de pessoas, veículos e animais.
Tratam-se daquelas vias elencadas no caput do art. 2º do CTB e que se dividem, quanto ao tipo de trânsito que nelas se operará, nas espécies constantes do art. 60. da mesma norma. Exemplificativamente, são as ruas, estradas, avenidas, rodovias e outras tantas vias públicas pelas quais nos deslocamos ordinariamente.
4.2. Vias terrestres por imposição legal expressa:
São aquelas que, por não se revestirem de todas as características próprias das vias terrestres para efeitos de aplicação do Direito de Trânsito, não se enquadram com perfeição ao conceito doutrinário que acerca delas estabelecemos, razão pela qual não seriam, ordinariamente, vias terrestres para fins de aplicação do CTB, apenas sendo assim consideradas em virtude de expressa disposição legal.
A classificação corresponde às áreas previstas no Parágrafo único do art. 2º da codificação de trânsito, aqui se inserindo “as praias abertas à circulação pública, as vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas e as vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo”.
4.2.1. Praias abertas à circulação pública
Com efeito, no que toca às praias, a previsão legal é de que se constituem em vias terrestres para efeitos de aplicação dos preceitos do CTB apenas aquelas abertas à circulação pública. Tais áreas, embora sejam inequivocamente bens públicos de uso comum do povo – na forma estabelecida pelo multi-referenciado art. 99, I do CC, a teor do art. 10. da Lei nº 7.661/198814-15 – e conquanto possam ser utilizadas para o deslocamento de pessoas, animais e, em muitos casos, até mesmo de veículos, não são espaços especialmente edificados com essa finalidade, tratando-se de áreas naturais que podem ser utilizadas para o trânsito, mas para isso não são especificamente destinadas, razão pela qual não se revestem de todos os elementos característicos das vias terrestres para efeitos de aplicação dos preceitos do Direito de Trânsito, somente sendo assim consideradas por imperativo legal expresso.
Vale destacar que o preceito legal que considera as praias abertas à circulação pública como vias terrestres é de caráter excepcional e, sendo assim, deve ser aplicado nos seus exatos termos, não se admitindo interpretação extensiva. Justo por isso, havemos de afirmar que aquelas praias onde o acesso e a circulação são restritos ou proibidos, tais como as que estejam em áreas de interesse para a segurança nacional ou as que sejam protegidas por legislação específica – como a ambiental, por exemplo – não são consideradas vias terrestres, posto que lhes falta o elemento especificamente previsto pela legislação para que sejam tidas como tais, qual seja a livre circulação pública.
4.2.2. Vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas e vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo
Quanto às outras áreas consideradas como vias terrestres por imposição legal expressa, faz-se necessário que recordemos que o texto original do Parágrafo único do art. 2º do CTB sofreu alteração levada a efeito pelo art. 109. da Lei nº 13.146/201516, a qual pôs em vigor o Estatuto da Pessoa com Deficiência. Em sua redação original, o dispositivo codificado em questão dispunha que “para os efeitos deste Código, são consideradas vias terrestres as praias abertas à circulação pública e as vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas”, tendo a entrada em vigor do Estatuto da Pessoa com Deficiência acrescentado ao rol constante do aludido dispositivo “... as vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo”.
É fácil verificar que as duas últimas áreas referidas no dispositivo em questão são de natureza privada e, sendo assim, não cumprem todos os requisitos para que possam ser consideradas vias terrestres para fins de aplicação dos preceitos do Direito de Trânsito, somente sendo assim consideradas por expressa imposição legal. No entanto, resta claro que se tratam de áreas privadas de distinta natureza: a primeira delas – vias internas pertencentes a condomínios constituídos por unidades autônomas – corresponde às vias internas de uso comum existentes em imóveis de propriedade (domínio) coletiva ou compartilhada (condomínios), os quais são regrados pela Lei nº 4.591/196417-18, valendo como exemplo destas as vias e áreas de estacionamento de condomínios residenciais; a outra exceção – vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo – diz respeito às áreas de propriedade privada que, embora sendo de domínio singular ou individual, sejam de uso coletivo, como é o caso das vias internas e áreas de estacionamento de hospitais, supermercados, postos de gasolina, estádios esportivos, estabelecimentos educacionais, complexos industriais, casas de espetáculo e tantos outros locais que, embora privados e de propriedade singular, se destinam ao uso por todos aqueles que para ali se dirigam.
Como visto, o traço comum entre as duas áreas em questão reside no fato de que, embora privadas, as vias e áreas de estacionamento nelas existentes se destinam ao uso coletivo, não singular. Com efeito, as via e áreas de estacionamento existentes em condomínios constituídos por unidades autônomas são eminentemente destinadas ao uso de seus proprietários e convidados, mas a propriedade é coletiva, de forma que o uso dado a tais vias será também coletivo; por igual, as vias e áreas de estacionamento dos estabelecimentos privados de uso coletivo não se destinam ao uso apenas de seus proprietários, mas de todos os terceiros que para ali se dirijam, impondo – como demarcado na sua designação – também um uso coletivo. Ambas, entretanto, são consideradas vias terrestres para efeitos de aplicação dos preceitos do Direito de Trânsito em razão de comando legal que assim determina.
4.3. Vias terrestres por disposição convencional
A exemplo das vias terrestres por imposição legal expressa, também aqui estamos diante de áreas que, por não se revestirem de todas as características próprias das vias terrestres para efeitos de aplicação do Direito de Trânsito, não se enquadram com perfeição ao conceito doutrinário que acerca delas estabelecemos. No caso presente, entretanto, tais áreas apenas são consideradas como vias terrestres para efeitos de aplicação da legislação de trânsito em virtude e nos termos de ajuste convencional, previsto e reconhecido pelo CTB, firmado entre a autoridade responsável pela área e entidade integrante do Sistema Nacional de Trânsito com o fim específico de nelas tornar possível a aplicação dos preceitos da legislação de trânsito.
Diversamente do que ocorre com as vias terrestres por imposição legal expressa, não é a lei que confere a tais áreas a qualidade de vias terrestres para fins de aplicação dos preceitos do CTB, mas o convênio que, previsto na lei e celebrado com um ente integrante do SNT, tenha como objetivo possibilitar a fiscalização do cumprimento da legislação de trânsito naquele espaço delimitado, com a lavratura dos respectivos autos de infração e a imposição das penalidades e medidas administrativas respectivas.
Tratam-se das áreas e vias internas situadas em portos organizados, previstas no art. 7º-A e § 1º da norma codificada, abrangendo o ajuste as áreas dos terminais alfandegados, das estações de transbordo, das instalações portuárias públicas de pequeno porte e dos respectivos estacionamentos e vias internas.
