5. BREVE CRÍTICA ÀS ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS DO CTB
De acordo com o art. 2º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB19, “não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue”. Assim sendo, é dado ao legislador alterar o conteúdo de determinada norma – pelos meios próprios – sempre que assim entender necessário ao atendimento dos anseios da população e da ordem jurídica em si, nada havendo de reprovável em tal conduta.
Sucede que nem sempre a alteração do conteúdo de determinada norma jurídica é feita pelo legislador da melhor maneira, com observância da técnica legislativa mais adequada ou com a adoção do conteúdo mais recomendável, o que resulta em dispositivos legais de sentido truncado, ambíguo, ilógico ou em claro descompasso com os princípios e a essência do diploma normativo no qual haverão de ser inseridos, situação que gera consequências nefastas que vão desde a simples dificuldade interpretativa até a inaptidão da norma para surtir os efeitos esperados e sua capacidade de gerar consequências de todo indesejáveis.
Certamente que o Código de Trânsito Brasileiro não estaria imune a tal fato, havendo várias alterações legais realizadas em seu texto original que foram feitas sem apreço à boa técnica legislativa, gerando consequências indesejáveis. Tendo em conta o escopo do presente trabalho, nos ateremos em duas de tais alterações, a saber:
5.1. O Estatuto da Pessoa com Deficiência e o Parágrafo único do art. 2º do CTB
Dentre as várias alterações realizadas pela Lei nº 13.146/201520 em diplomas legais diversos, nos importa aquela operada pelo art. 109. que, entre outras coisas, alterou o texto do Parágrafo único do art. 2º do CTB.
O aludido dispositivo da codificação de trânsito dispunha, em seu texto original que “para os efeitos deste Código, são consideradas vias terrestres as praias abertas à circulação pública e as vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas”. Com as alterações introduzidas pelo Estatuto da Pessoa com Deficiência, o dispositivo passou a preceituar que “para os efeitos deste Código, são consideradas vias terrestres as praias abertas à circulação pública, as vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas e as vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo”.
É justo dizer que a alteração foi benéfica ao incluir no rol daquelas que são consideradas vias terrestres para fins de aplicação da legislação de trânsito uma gama de locais onde há intenso fluxo de pessoas e veículos e onde se tem, inexoravelmente, um risco maior ao trânsito que aquele verificado em áreas privadas de uso singular.
Entretanto, embora bem-vinda e bem-intencionada, a alteração legislativa em apreço não foi feita com a melhor técnica, isso porque as “vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo” já incluem em seu contexto as “vias internas pertencentes a condomínios constituídos por unidades autônomas” que são, por definição, áreas privadas de uso coletivo pelo simples fato de que o domínio do bem em si já é coletivo, como dissemos anteriormente.
Em outras palavras: “vias internas pertencentes a condomínios constituídos por unidades autônomas” são espécie do gênero “vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo”, razão pela qual melhor seria que o legislador tivesse simplesmente modificado o texto do Parágrafo único do art. 2º do CTB para excluir as “vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas”, substituindo-as pelas “vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo”, o que resultaria em uma redação que, embora tendo o mesmo alcance, seria mais enxuta e capaz de propiciar menos distorções interpretativas.
Ademais, verifique-se que a alteração legislativa em análise, embora aumentando o âmbito de aplicação das disposições codificadas e, em tese, aumentando a segurança do trânsito em tais espaços, deixou de fora as vias e áreas de estacionamento existentes em prédios públicos de uso coletivo como, por exemplo, as vias internas e áreas de estacionamento de escolas, hospitais e postos de saúde públicos e outros que, embora não se inserindo na definição de vias terrestres por não serem bens públicos de uso comum, mas sim de uso especial, também recebem um fluxo de pessoas e veículos considerável.
Desta forma, melhor seria que o legislador do Estatuto da Pessoa com Deficiência tivesse se referido, na alteração do texto do Parágrafo único do art. 2º do CTB, a “vias internas e áreas de estacionamento de estabelecimentos públicos e privados de uso coletivo” ou, simplesmente, “vias internas e áreas de estacionamento de estabelecimentos de uso coletivo”, o que abarcaria todas as áreas excepcionalmente consideradas como vias terrestres para efeitos de aplicação dos preceitos do Direito de Trânsito.
Incide sobre o texto legal em questão – como, de resto, em todos os outros – o brocardo latino verba cum effectu sunt accipienda, segundo o qual a lei não contém palavras inúteis e, desta forma, na busca por um sentido para a forma como a alteração normativa foi realizada, haverá o intérprete de concluir que esta somente será útil se o legislador pretender que tais áreas sejam submetidas a tratamento normativo diverso entre si o que, como veremos adiante, é fato que traz consequências indesejáveis para a interpretação e correta aplicação da norma.
5.2. O art. 24. do CTB e as Leis nºs 13.281/2016 e 14.599/2023
Em sua redação original, o inciso VI do art. 24. da codificação de trânsito dispunha que era competência dos entes executivos municipais “executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito”.
Tal redação foi posteriormente alterada pela Lei nº 13.281/201621, passando o inciso a dispor que era competência dos entes executivos municipais “executar a fiscalização de trânsito em vias terrestres, edificações de uso público e edificações privadas de uso coletivo, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis e as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do poder de polícia de trânsito, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar, exercendo iguais atribuições no âmbito de edificações privadas de uso coletivo, somente para infrações de uso de vagas reservadas em estacionamentos”.
Subsequentemente, a Lei nº 14.599/202322 novamente alterou o texto do dispositivo em apreço, o qual passou a dispor que era competência dos entes executivos municipais “executar a fiscalização de trânsito em vias terrestres, edificações de uso público e edificações privadas de uso coletivo, autuar e aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa e as medidas administrativas cabíveis pelas infrações previstas neste Código, excetuadas aquelas de competência privativa dos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal previstas no § 2º do art. 22. deste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar”, sendo esta a redação que vigora nos dias atuais.
Diante das modificações em questão, é mister que destaquemos o fato de que nem sempre as alterações legislativas surtem os efeitos desejados o que, no mais das vezes, se deve ao desprezo pela boa técnica legislativa ou a um descuido com os termos e expressões empregados no texto legal.
Ora, nos parece que foi intenção do legislador estender a aplicação dos preceitos do Direito de Trânsito para as vias internas pertencentes a prédios públicos de uso coletivo. No entanto, não nos parece que tenha logrado êxito em seu intento, posto que, como sabemos e já tivemos oportunidade de verificar no item 4.1 do presente capítulo, tratam-se as vias terrestres de áreas edificadas, ou seja, edificações, que devem ser de franco acesso público, razão porque hão de ser passíveis de inserção no rol dos bens públicos de uso comum do povo, capitulados no art. 99, I do Código Civil.
Ruas, estradas, avenidas e rodovias são, todas, edificações públicas de acesso público irrestrito, ou seja, são “edificações de uso público” e tratam-se, justamente por isso, de vias terrestres por sua própria natureza, sendo bens públicos de uso comum do povo, o mesmo se dando com as pontes, viadutos, passarelas e túneis que existem como acessórios indispensáveis ao uso das vias nas quais estão localizadas e que, como sabido, são também edificações de uso público vocacionadas a suportar o trânsito viário de pessoas, veículos e animais. Não é o que ocorre, por exemplo, com as vias e áreas de estacionamento existentes em complexos públicos de caráter militar, policial, médico, científico, de pesquisa ou em outros que não sejam de franco acesso e de uso permitido a todos os indivíduos. Esses são bens públicos de uso especial, na classificação do já citado art. 99, II do Código Civil, estando afetados a uma atividade restrita e específica, razão pela qual seu uso não é público, mas coletivo, no sentido de a eles poderem ter acesso apenas parte da população, constituída justamente pela coletividade dos indivíduos encarregados das atividades ali desenvolvidas (servidores) e dos terceiros expressamente autorizados a tanto, o que não inclui todo o povo, mas apenas uma pequena fração deste.
Por essa razão entendemos que a alteração produzida pelas Leis nºs 13.281/2016 e 14.599/2023 ao inciso VI do art. 24. do CTB foi ineficaz, não tendo o legislador alcançado o objetivo pretendido no sentido de ampliar o rol das áreas tidas por vias terrestres por expressa disposição legal, já que “edificações de uso público” são aquelas já compreendidas no rol exemplificativo do caput do art. 2º do CTB, as quais já se constituem em vias terrestres por sua própria natureza.
6. VIAS TERRESTRES E APLICABILIDADE DA LEGISLAÇÃO DE TRÂNSITO
Como vimos anteriormente, dispõe o art. 1º do Código de Trânsito Brasileiro que “o trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código”, o que denota a aplicação irrestrita dos preceitos da referida codificação em todas as vias terrestres abertas à circulação no território nacional.
No entanto, tendo se estabelecido – como decorrência lógica da conceituação doutrinária de vias terrestres – uma classificação desses espaços quanto à sua natureza jurídica e havendo espaços que, conquanto tidos por vias terrestres, não preenchem todos os requisitos ordinariamente estabelecidos para que de fato o sejam, surge a necessidade de se determinar em que medida será feita a aplicação dos preceitos do Direito de Trânsito nesses locais.
Entretanto, é imperativo recordarmos que a questão da aplicabilidade das normas jurídicas é também uma questão interpretativa, no sentido de extrair da norma a medida de sua aplicação, posto que é a própria norma que, em regra, delimita a sua medida de aplicabilidade. Assim sendo, vale aqui que se tenha em conta o brocardo latino ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, segundo o qual “onde a lei não distingue, não pode o intérprete distinguir” ou, de forma mais clara, não pode o intérprete impor condicionantes e restrições não estabelecidos pela lei, sob pena de se sub-rogar na condição de legislador, deixando de interpretar a norma para verdadeiramente cria-la.
Desta forma, considerando o que preceitua o já transcrito art. 1º do CTB no sentido de que as disposições da codificação de trânsito se aplicam irrestritamente nas vias terrestres do território nacional, temos que a regra é a aplicação plena dos princípios e preceitos do Direito de Trânsito em todas as áreas assim consideradas, somente se admitindo restrição de sua aplicação que diga respeito à uma impossibilidade decorrente da natureza própria da área específica sob o influxo normativo ou, ao reverso, de restrição contida na própria norma.
Evidentemente, esta é uma análise relevante para as áreas classificadas como vias terrestres por imposição legal expressa e para aquelas classificadas como vias terrestres por disposição convencional posto que, em face das vias terrestres propriamente ditas não há qualquer margem para discussão.
6.1. Aplicabilidade nas vias terrestres por disposição convencional
Atentos ao cânone interpretativo acima mencionado (ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus), precisamos destacar que em relação às vias terrestres por disposição convencional a aplicação dos dispositivos codificados tem como norteador o próprio comando do art. 7º-A do CTB, segundo o qual:
“Art. 7º-A. A autoridade portuária ou a entidade concessionária de porto organizado poderá celebrar convênios com os órgãos previstos no art. 7º, com a interveniência dos Municípios e Estados, juridicamente interessados, para o fim específico de facilitar a autuação por descumprimento da legislação de trânsito.
§ 1º O convênio valerá para toda a área física do porto organizado, inclusive, nas áreas dos terminais alfandegados, nas estações de transbordo, nas instalações portuárias públicas de pequeno porte e nos respectivos estacionamentos ou vias de trânsito internas.”
Assim, o convênio celebrado entre a autoridade portuária ou a entidade concessionária do porto e ente do Sistema Nacional de Trânsito terá “o fim específico de facilitar a autuação por descumprimento da legislação de trânsito”, não tendo se estabelecido qualquer limitação legal de conteúdo para a aplicação dos preceitos da legislação de trânsito.
Entretanto, não podemos desconsiderar o fato de que não é a natureza de tais áreas que as torna vias terrestres para efeitos de aplicação do Direito de Trânsito, tampouco sendo a lei que lhes confere essa qualidade, mas sim o pacto convencional celebrado entre integrante do SNT e o responsável pela gestão do complexo portuário em específico. Desta forma, reconhecendo a natureza contratual do ajuste celebrado, temos que não há óbice a que referido acordo de vontades estabeleça limitações quanto à aplicabilidade da norma codificada de trânsito, especificando, por exemplo, determinados tipos de condutas infracionais que serão objeto prioritário de fiscalização. Assim, será o convênio celebrado entre o responsável pelo porto e o ente do SNT dotado de competência fiscalizatória que estabelecerá a medida com a qual serão aplicados os ditames da legislação de trânsito nessas áreas.
6.2. Aplicabilidade nas vias terrestres por imposição legal expressa
Também para as vias terrestres por imposição legal expressa é válido o já referido cânone interpretativo ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus. Assim, também aqui a regra é de que a aplicação será irrestrita, salvo quando as peculiaridades do espaço onde haverão de ser aplicadas impedir a sua aplicação integral ou quando a própria norma impuser limites à sua aplicação.
Em relação às praias públicas abertas à circulação, não se vislumbra qualquer tipo de limitação no tocante à aplicação das normas de trânsito, as quais serão ali irrestritamente aplicáveis naquilo que for possível em razão das peculiaridades do local. Evidentemente que não sendo uma área especificamente edificada para suportar o trânsito viário, nem todos os comandos do CTB serão passíveis de aplicação ali por simples falta de estrutura física do espaço mas, ressaltada essa circunstância, a aplicação do diploma codificado é integral.
No que diz respeito às áreas privadas inseridas no rol do Parágrafo único do art. 2º do CTB, temos que a aplicabilidade dos dispositivos da codificação em tais espaços já era objeto de discussão ainda por ocasião da vigência do texto original do Parágrafo único do art. 2º, havendo aqueles que sustentavam que a aplicação não necessitaria ser integral, mas que deveria haver uma aplicação mínima sem que se verificasse a obrigatoriedade de fiscalização do cometimento de infrações à legislação de trânsito, como podemos constatar:
“O mesmo ocorre nas vias internas dos condomínios e loteamentos particulares, [...]. Não que as autoridades estejam obrigadas a fiscalizar a circulação dos veículos, ou a impor regramentos de preferencialidade e de limite de velocidade. Todavia, no mínimo, as normas comuns sobre o trânsito incidem, como as de preferencialidade quanto à via interna que conduz ao local de permanência dos carros. Assim, os veículos que vão ingressar em tal via devem respeitar a preferência dos que trafegam na mesma. Igualmente, nas rampas para o acesso a garagens de edifícios, não entrará livremente o veículo que sai do estacionamento de um andar inferior para seguir no superior.”23 (Destaques nossos).
Houve inclusive entes do próprio Sistema Nacional de Trânsito que já sustentaram posição no sentido de que a aplicação dos preceitos do CTB nas vias internas de condomínios constituídos por unidades autônomas somente seria possível se tais vias fossem irrestritamente abertas ao público e se o trânsito nelas realizado fosse planejado, operado e gerido pelo poder público, a quem incumbiria, também, a implantação da sinalização nelas existente, como se pode verificar do seguinte pronunciamento do Conselho Estadual de Trânsito de Santa Catarina:
“Uma análise imediata dos artigos acima citados permite-nos inferir que, para que o Código de Trânsito Brasileiro possa ser aplicado, de modo especial na área de fiscalização, é preciso que estejamos tratando de uma via terrestre que esteja aberta à livre circulação das pessoas e que esta via tenha tido tanto o seu uso quanto a regulamentação feita por órgão de trânsito competente e com circunscrição sobre ela. Não obstante, quando o Código de Trânsito Brasileiro refere-se aos condomínios constituídos por unidades autônomas também remete à necessidade de existência de via ou vias internas que passam por estas unidades. No nosso entendimento, estas vias também precisam ser abertas à livre circulação e terem seu uso e regulamentação feitos por órgão de trânsito competente e com circunscrição sobre elas. [...]
Considerando ainda os conceitos estabelecidos no Código de Trânsito Brasileiro, observaremos que o anexo I refere-se à ‘regulamentação da via’ como sendo a implantação de sinalização de regulamentação pelo órgão ou entidade competente com circunscrição sobre a via, definindo, entre outros, sentido de direção, tipo de estacionamento, horários e dias. Neste contexto, entendemos que: Para que uma área interna de um determinado conjunto de unidades autônomas, pertencentes a um condomínio, possa efetivamente ser fiscalizada pelo órgão de trânsito é necessário que este órgão a tenha sinalizado (independente de quem tenha sido o responsável pelos custos operacionais da sinalização) e definido as formas de circulação nesta área, conferindo à ela as características e a nomenclatura de via.”24 (Destaques nossos).
Pedindo as necessárias escusas àqueles que pensam em igual sentido, não nos parece que assista razão aos respeitáveis argumentos expostos nos posicionamentos acima. Com efeito, a aplicação do cânone interpretativo referido no início do presente item deixa claro que o intérprete não pode, ao analisar o conteúdo da norma em busca de seu real sentido, impor condicionantes e restrições não estabelecidos pela lei, sob pena de se sub-rogar na condição de legislador, deixando de interpretá-la para verdadeiramente cria-la. Desta forma, se o Parágrafo único do art. 2º do vigente CTB estabeleceu, em sua redação original, que para os seus fins “são consideradas vias terrestres ... as vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas ...”, sem estabelecer qualquer circunstância condicionante ou limitadora da aplicação normativa, não caberá ao intérprete impor condições para o reconhecimento dessa qualificadora e da aplicação dos preceitos codificados a tais áreas.
Nesse sentido, nos socorre a doutrina de Carlos Maximiliano:
“Quando o texto dispõe de modo amplo, sem limitações evidentes, é dever do intérprete aplica-lo a todos os casos particulares que se possam enquadrar na hipótese geral prevista explicitamente; não tente distinguir entre as circunstâncias da questão e as outras; cumpra a norma tal qual é, sem acrescentar condições novas, nem dispensar nenhuma das expressas.”25 (Destaques nossos).
Ademais, concluir que as vias internas de tais áreas privadas somente seriam consideradas vias terrestres sob regulação do CTB se nelas o trânsito fosse indistintamente aberto ao público, além de planejado, operado, administrado e sinalizado pelo poder público, equivaleria a tornar pública a área privada em questão o que, em última análise, esvaziaria todo o conteúdo da exceção criada pelo código posto que, sendo pública e de uso irrestritamente público a via terrestre, sobre ela já se fariam ordinariamente aplicáveis os comandos do código de trânsito em vigor, restando desprovida de sentido a exceção construída pelo legislador o que, em uma análise mais precisa, equivaleria a desrespeitar outro cânone interpretativo, qual seja o expresso pelo brocardo latino “verba cum effectu, sunt accipienda”, segundo o qual “não se presumem, na lei, palavras inúteis”.
É que a aplicação de tal princípio hermenêutico torna impositiva a conclusão de que, se o legislador pretendeu fazer aplicáveis os preceitos do código às vias internas de determinadas áreas privadas, era porque pretendia que estas, sem perderem essa sua característica peculiar (seu caráter privado), estivessem submetidas às suas disposições, não sendo necessário que tais espaços percam sua característica própria, passando a se assemelharem aos espaços públicos, para que a aplicação da codificação de trânsito ocorra.
Posicionamento mais consentâneo com a melhor técnica interpretativa foi adotado pelo Conselho de Trânsito do Estado do Rio de Janeiro, aplicando entendimento da Advocacia-Geral da União, manifestado por meio de sua Consultoria Jurídica junto ao Ministério das Cidades26 ao qual estava, à época, vinculado o CONTRAN e subordinado o então DENATRAN:
“ATA DA 22ª. SESSÃO ORDINÁRIA DO CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - CETRAN/RJ, REALIZADA NO DIA 07 DE JUNHO DE 2006 (quarta-feira), INICIADA ÀS 10 HORAS E 31 MINUTOS NA SALA DE REUNIÕES DA DIRETORIA DE HABILITAÇÃO DO DETRAN/RJ, SITUADA NA AVENIDA PRESIDENTE VARGAS, Nº. 817/2º. ANDAR, CENTRO/RJ.
6. APRECIAÇÃO DE CONSULTA FORMULADA PELO SÍNDICO DO CONDOMÍNIO MORADAS DO ENGENHO ─ PROCESSO E-09/78.664/4000/2004.
Consulta formulada pelo Síndico do Condomínio Moradas do Engenho, Senhora Solange Freitas de Andrade, dirigida ao Conselho Estadual de Trânsito ─ CETRAN/RJ objetivando a emissão de um parecer sobre a possibilidade da realização e aplicação de penalidades de multas a veículos irregularmente estacionados em áreas internas daquele condomínio. Elevada a matéria ao conhecimento do Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado das Cidades, esse através da sua Consultoria Jurídica ─ Advocacia Geral da União ─, em resposta ao ofício CETRAN/RJ nº. 82, de 14 de dezembro de 2005, conforme ofício nº. 2179/2006/CONJUR/MCIDADES encaminhou ao CETRAN/RJ cópia do PARECER/ CONJUR nº. 217, de 20.03.2006, bem como o ofício da CGIJF/DENATRAN nº. 1303, de 30.09.2005, contendo o PARECER nº. 095/2006/CGIJF/DENATRAN, os quais, em síntese, manifestaram-se, textualmente:
‘Art. 2º. Parágrafo único: Para os efeitos deste Código, são consideradas vias terrestres as praias abertas à circulação pública e as vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas.
7. Em consonância com os dispositivos relatados, os condomínios particulares que tenham vias de circulação devem se adequar, dentro de suas necessidades, ao que dispõe a legislação de trânsito e vigor.
8. O Denatran esclarece que, pode o administrador do condomínio ou qualquer cidadão solicitar a presença de agente de trânsito sempre que entender necessária, contudo, não poderá requerer a presença de agente em regime de plantão dentro das áreas comuns do condomínio.
9. Com isso, algumas indagações já podem ser respondidas, isto é, a fiscalização dos carros estacionados no condomínio, passível de multa de trânsito só pode ser efetivada pela autoridade competente, no caso o CETRAN/RJ; as vias terrestres do condomínio devem ser sinalizadas de acordo com os dispositivos do Código de Trânsito Brasileiro (artigo 51).
10. Com relação ao descumprimento das regras dispostas no CTB, caso haja fiscalização do órgão público competente, lavrar-se-á a infração de trânsito e será emitida a multa correspondente. Se a mesma conduta estiver também inserida dentro dos regulamentos internos do condomínio, nada impede que o condômino também responda internamente às penalidades aprovadas em Assembleia. Contudo, nesse último caso, não há relação nenhuma com a natureza jurídica da multa de trânsito.
11. Desta forma, estando plenamente atendida as indagações formuladas pelo consulente, sugiro o encaminhamento do presente processo ao Conselho Estadual de Trânsito/RJ.’
Cientificado quanto aos termos do PARECER/CONJUR/ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, ADOTADO PELO MINISTÉRIO DAS CIDADES, cujas cópias do seu inteiro teor, por determinação do Senhor Presidente do CETRAN/RJ Dr. José Henrique Viana, foram distribuídas a todos os Conselheiros, especialmente ao Conselheiro – relator, Dr. José Carlos de Mattos Reis, representante do DETRAN/RJ, este, inclusive, mediante vista aos autos do referido processo número E-09/78.664/4000/2004. FINALMENTE, OS CONSELHEIROS DELIBERARAM por acolher integralmente o judicioso parecer exarado pela Consultoria Jurídica do Ministério das Cidades ─ Advocacia Geral da União ─ acerca da possibilidade da efetivação da fiscalização do trânsito de veículos nas vias internas pertencentes a condomínios constituídos por unidades autônomas, a pedido do Síndico e/ou de qualquer dos seus condôminos. Esse entendimento constituiu o PARECER CETRAN/RJ Nº. 09/2006.
Publicado no D.O/RJ, edição de 23/06/06.”27
Importa mais uma vez, entretanto, que recordemos o fato de que o texto do Parágrafo único do art. 2º do CTB foi alterado pelo Estatuto da Pessoa com Deficiência28 para incluir no rol das vias ali enumeradas “as vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo” o que, como dissemos nos comentários formulados no item 5.1 do presente artigo, não foi feito com a aplicação da melhor técnica legislativa, resultando em consequências nefastas do ponto de vista interpretativo.
Como também vimos anteriormente, em 2016 e em 2023 foram promovidas alterações no Código de Trânsito Brasileiro por meio das leis nºs 13.281/201629 e 14.599/202330. Ambas as normas alteraram o inciso VI do art. 24. do CTB, tendo este passado a preceituar que compete aos entes executivos de trânsito municipais “executar a fiscalização de trânsito em vias terrestres, edificações de uso público e edificações privadas de uso coletivo, autuar e aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa e as medidas administrativas cabíveis pelas infrações previstas neste Código, excetuadas aquelas de competência privativa dos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal previstas no § 2º do art. 22. deste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar”. Além disso, o último diploma referido acrescentou ao artigo em questão um § 3º, de acordo com o qual “o exercício das atribuições previstas no inciso VI do caput deste artigo no âmbito de edificações privadas de uso coletivo somente se aplica para infrações de uso de vagas reservadas em estacionamentos ”.
Cabe a pergunta: diante de todas essas alterações normativas, como fica a aplicabilidade dos princípios e preceitos do Direito de Trânsito nas áreas privadas consideradas como vias terrestres por imposição legal expressa? A indagação é relevante, seja porque foi acrescido o rol já constante do Parágrafo único do art. 2º, seja porque se criou uma norma estabelecendo uma restrição de aplicabilidade das disposições do CTB em dado espaço que inexistia no texto anterior, a teor do já citado caput do art. 1º.
Cumpre acentuar, inicialmente, que o comando estabelecedor de tal restrição de aplicabilidade normativa nos parece, em si, um verdadeiro absurdo, posto que vulnera fortemente o direito à segurança dos usuários das vias terrestres, encartado no art. 1º, § 2º do CTB.
Nesse sentido, se faz necessário ter em conta que os preceitos do Direito de Trânsito, corporificados através dos comandos legais contidos no CTB e nas normas regulamentares dele derivadas, são verdadeiras ferramentas de garantia do direito ao trânsito seguro que, a rigor, se constitui em nítido desdobramento do direito à segurança, encartado dentre os direitos fundamentais constitucionalmente estabelecidos.
Desta forma, se antes da entrada em vigor da Lei nº 13.281/2016 os comandos normativos contidos no CTB possibilitavam a aplicação irrestrita do referido diploma legal em todas as áreas do território nacional consideradas como vias terrestres, dando máxima concretude normativa ao direito ao trânsito seguro e, consequentemente, ao próprio direito constitucional fundamental à segurança, não se pode admitir que se restrinja a aplicação dos preceitos codificados de trânsito em algumas dessas áreas somente à verificação do cometimento de infrações de uso de vagas reservadas em estacionamentos, razão pela qual se faz aplicável aqui o princípio da proibição ao retrocesso, o qual impede que seja restringida ou suprimida a aplicação de norma legal que dê concretude a um direito fundamental, como nos ensina a doutrina de Ingo Wolfgang Sarlet:
“[...] tanto a doutrina, quanto, ainda que muito paulatinamente, a jurisprudência, vêm reconhecendo a vigência, como garantia constitucional implícita, do princípio da vedação de retrocesso social, a coibir medidas que, mediante a revogação ou alteração da legislação infraconstitucional [...], venham a desconstituir ou afetar gravemente o grau de concreção já atribuído a determinado direito fundamental (e social), o que equivaleria a uma violação da própria Constituição Federal e de direitos fundamentais nela consagrados.”31
No mesmo sentido é a lição de Barroso:
“Nessa ordem de ideias, uma lei posterior não pode extinguir um direito ou uma garantia, especialmente os de cunho social, sob pena de promover um retrocesso, abolindo um direito fundado na Constituição. O que se veda é o ataque à efetividade da norma que foi alcançada a partir da sua regulamentação. Assim, por exemplo, se o legislador infraconstitucional deu concretude a uma norma programática ou tornou viável o exercício de um direito que dependia de sua intermediação, não poderá simplesmente revogar o ato legislativo, fazendo a situação voltar ao estado de omissão legislativa anterior.”32
Ocorre que ao restringir a fiscalização em tais espaços para impor que apenas sejam coibidas as condutas de estacionamento irregular em vagas reservadas, deixou o legislador sem qualquer possibilidade de punição todas as demais condutas infracionais previstas no CTB, tornando inaplicáveis os comandos que as tipificam e, portanto, retirando sua coercibilidade o que, em linha de princípio, acaba por acentuar a cultura do desrespeito à lei e, consequentemente, aumenta a insegurança em tais espaços, retroagindo na garantia do direito à segurança, constitucional e legalmente assegurado a todos que se utilizem das vias públicas, mesmo daquelas que são assim consideradas apenas por imposição legal.
Trata-se, portanto, de restrição que merece o qualificativo de inconstitucional, cabendo que tal vício seja suscitado e que assim se pronunciem os órgãos jurisdicionais competentes, por ser de direito. Todavia, enquanto não se pronunciem os órgãos jurisdicionais próprios, continua sendo cogente a inconstitucional restrição normativa.
De outro lado, cumpre mais uma vez que tenhamos em mente o fato de que a regra geral, contida no caput do art. 1º do CTB, é no sentido de que os preceitos do Direito de Trânsito sejam irrestritamente aplicáveis em todas as vias terrestres do território nacional, razão pela qual todo e qualquer comando normativo que limite tal aplicação – como o contido no § 3º do art. 24, com a redação que atualmente lhe confere a Lei nº 14.599/2023 – se constitui em norma de caráter excepcional, restritiva do direito ao trânsito seguro e, sendo assim, deve ser interpretado de forma literal para que se faça aplicável exclusivamente nos casos e situações nela expressamente indicados, como nos ensina Vicente Ráo:
“[...] Falando-se de disposições de leis excepcionais, pressupõe-se, necessariamente, a existência de outras leis ou princípios gerais, cuja aplicação venha a ser limitada por aquelas, subtraindo-lhes casos que nelas estariam verdadeiramente compreendidos. [...]
[...]
Se de direito especial, as normas jurídicas comportam tanto quanto as de direito comum, interpretação extensiva, ou analógica dentro da ratio legis que as determina, quando aquele direito forma um todo orgânico; se de exceção ou restritivas de direito, não podem ser aplicadas por extensão, ou analogia e nelas só incidem os casos expressamente e taxativamente indicados.”33
Aplicando essas noções, haveríamos de concluir que a regra geral continua sendo a da irrestrita aplicabilidade dos princípios e preceitos do Direito de Trânsito em todas as vias terrestres do território nacional, exceto naquelas compreendidas como vias internas de estabelecimentos privados de uso coletivo, nas quais somente haveria a possibilidade de sanção pelo uso irregular de vagas reservadas de estacionamento.
Continuando em nosso raciocínio, devemos lembrar que já tivemos a oportunidade de afirmar que “as vias internas pertencentes a condomínios constituídos por unidades autônomas” são espécies do gênero “vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo” e, sendo assim, haveriam de merecer do legislador idêntico tratamento normativo, razão pela qual melhor seria que ele, ao efetuar a alteração legislativa em questão, simplesmente substituísse no texto da norma a primeira via aqui tratada pela segunda, posto que a manutenção no mesmo dispositivo legal de duas vias em que uma é espécie da qual a outra constitui gênero, seria totalmente desnecessária e, portanto, inútil.
Ora, aplicando o multi citado princípio interpretativo “verba cum effectu, sunt accipienda” para considerar que na norma não podem existir palavras, frases ou expressões inúteis, teremos por forçosa a conclusão de que a manutenção no texto legal das duas vias aqui tratadas implica, necessariamente, em um tratamento legal diferenciado entre elas, ante a inutilidade de manter a referência a ambas se entre elas fosse estabelecido o mesmo tratamento, posto que, tratando-se uma de gênero (vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo) da qual a outra se constitui em espécie (vias internas pertencentes aos condomínios constituídos por unidades autônomas), bastaria fazer menção apenas à via que se constitui em gênero, situação na qual a outra, que da primeira se constitui em espécie, seria submetida ao mesmo influxo normativo.
Diante de tal cenário e sob pena de se desrespeitar o cânone interpretativo acima referido, nos parece que de fato as “vias e áreas de estacionamento de estabelecimentos privados de uso coletivo” foram equivocadamente tratadas pelo legislador como exceções nas quais os preceitos da legislação de trânsito somente se fazem aplicáveis para cobrar responsabilidade daqueles que estacionarem irregularmente em vagas reservadas.
No entanto, também nos parece que o legislador, ainda que não desejasse ter assim procedido, acabou – em virtude das falhas cometidas nas alterações legislativas levadas a efeito – por fazer com que as “as vias internas pertencentes a condomínios constituídos por unidades autônomas” se tornassem em uma espécie de "exceção da exceção", de forma que nelas, por terem sido expressamente nominadas na legislação e não contarem com regramento expresso que lhes confira tratamento diverso do geral, continua a vigorar a aplicação irrestrita, naquilo que possível, dos princípios e preceitos do Direito de Trânsito.
