O debate sobre “vício de iniciativa” costuma engessar Câmaras Municipais. O STF, no Tema 917, enfrentou caso de lei municipal que tornava obrigatória a instalação de câmeras de segurança em escolas e cercanias e fixou a orientação que hoje guia o processo legislativo local: vereadores podem propor leis que imponham obrigações e gerem despesas, desde que não reorganizem a máquina administrativa nem alterem o regime dos servidores. Trata-se de reforço ao espaço de conformação normativa do Legislativo municipal, sem violar a separação de poderes, vejamos:
“Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).”
A construção desta tese fixada em 2018 pelo Supremo Tribunal Federal deu-se em razão da análise do ARE 878911, cujo Ministro Relator era Gilmar Mendes, e analisou a competência para iniciativa de lei municipal que preveja a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias.
De tal entendimento podemos firmar a premissa de que leis materialmente administrativas que estabeleçam deveres, padrões de serviço ou políticas públicas sem criar/alterar órgãos, cargos ou carreiras (ex.: obrigação de instalar câmeras em escolas; deveres de transparência e informação ao cidadão) são de competência do Poder Executivo, ficando, portanto, vedada a iniciativa parlamentar.
Projetos que criem cargos ou funções, modifiquem atribuições de órgãos, alterem remuneração ou disciplinem regime jurídico de servidores – matérias reservadas ao Prefeito pela CF/88, art. 61, §1º, II (“a”, “c” e “e”). Nessas hipóteses, a lei de iniciativa de vereador é formalmente inconstitucional.
• Mito: “Vereador não pode aprovar lei que gere gasto.”
Realidade: Pode, se não mexer na estrutura administrativa nem no regime de pessoal.
• Mito: “Qualquer tema com impacto no Executivo é reservado ao Prefeito.”
Realidade: A reserva existe apenas para as matérias do art. 61, §1º, II; fora delas, cabe iniciativa parlamentar.
O Tema 917 fornece segurança para que Câmaras inovem em políticas públicas de interesse local (CF/88, art. 30, I), evitando paralisações por receio infundado de vício de iniciativa – desde que observados os limites constitucionais.
No que tange aos limites, possuíamos claro entendimento de que a possibilidade de vereadores criarem despesas ao Poder Executivo, como firmado no tema 917 do STF, não lhes retira, no entanto, da observância do art. 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, vejamos:
Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.
Ainda que entendamos possível criação de leis de iniciativa do Poder Legislativo que impliquem em despesas ao Executivo Municipal há que se realizar um estudo, estes muitas vezes apoiados pelo setor de contabilidade das Câmara Municipais a fim de que se possa minimamente demonstrar que a proposta é viável do ponto de vista orçamentário.
DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ART. 113 DO ADCT. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS QUE CRIEM DESPESA OU RENÚNCIA DE RECEITA. NECESSIDADE DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo interno interposto de decisão que negou provimento a recurso extraordinário, para manter acórdão prolatado em ação direta estadual em que declarada a inconstitucionalidade de norma municipal ante vício formal decorrente da falta de apresentação de estudos de impacto orçamentário e financeiro da renúncia fiscal prevista, nos termos do art. 113 do ADCT.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se o art. 113 do ADCT, que exige estimativa de impacto financeiro e orçamentário, se aplica também a proposições legislativas de entes municipais.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O STF entende que o art. 113 do ADCT, introduzido pela EC nº 95/2016, se aplica a qualquer ente federativo, devendo acompanhar toda proposição legislativa que crie, altere despesa ou conceda renúncia de receita, conforme precedentes (ADI 5.816, ADI 6.303 e RE 1.300.587).
4. A extinção de crédito tributário mediante compensação configura renúncia de receita, conforme previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e compreensão da doutrina especializada, a justificar a aplicação do art. 113 do ADCT.
IV. DISPOSITIVO
5. Agravo interno desprovido.
RE 1453991 AgR, Pleno, Relator: Min. NUNES MARQUES, j. 16/12/2024, DJ 08/01/2025
A decisão emenda acima foi proferida em data muito posterior a edição da tese do Tema 917 do Supremo Tribunal Federal, deixando claro e evidente a necessidade da aplicação do art. 113 do ADCT para proposituras que aumentem ou criem despesas para o Executivo Municipal.
Para transformar boas ideias em leis válidas e eficazes, é essencial contar com assessoria jurídica especializada em Direito Público e Legislativo: análise prévia de constitucionalidade formal/material, técnica de redação, diálogo com o Executivo, sociedade e instrução legislativa adequada – garantindo autonomia responsável ao Parlamento municipal e evitando nulidades.
